Entscheiddatum: 20.09.2007Publikationsdatum: 30.10.2007
Corte II
B-4719/2007
{T 0/2}
Decisione incidentale del 20 settembre 2007
Composizione:
Giudice Francesco Brentani (Presidente del collegio), Giudice Vera Marantelli, Giudice Claude Morvant
Cancelliere Corrado Bergomi
Consorzio X. _______,
composto da:
A. ________,
B. _______,
C. _______,
D. _______,
E. _______,
tutti patrocinati dall'avv. Fabrizio Keller, palazzo Polti, 6537 Grono,
ricorrenti,
contro
Ufficio federale dei trasporti (UFT), 3003 Berna,
autorità aggiudicatrice,
in materia di
acquisti pubblici (Studio "Collegamento ferroviario Alp Transit Sud Lugano-Chiasso / Fase 2").
Ritenuto in fatto:
A.
A.a Il 17 giugno 2005 l'Ufficio federale dei trasporti (in seguito: autorità aggiudicatrice, committente) ha pubblicato sul no. 116 del Foglio ufficiale svizzero di commercio (FUSC) un bando di concorso nell'ambito di una procedura libera di aggiudicazione relativa a una commessa di prestazione di servizi concernente lo studio di fattibilità e di opportunità delle possibili varianti di tracciato della futura linea ferroviaria Alp Transit Sud tra Lugano e Chiasso.
A.b Entro il termine di chiusura per la presentazione delle offerte (12 agosto 2005) sono state trasmesse al committente sei offerte. Con pubblicazione sul no. 192 FUSC del 4 ottobre 2005 rispettivamente lettere del 27 settembre 2005 agli offerenti, il committente ha comunicato che la commessa era stata aggiudicata al consorzio X. poiché la sua offerta presentava il miglior indice di economicità (punto 3.5. della decisione di aggiudicazione).
A.c Il 17 e 18 ottobre 2005 il consorzio Z. rispettivamente il consorzio Y. hanno impugnato con ricorso la decisione di aggiudicazione presso la Commissione federale di ricorso in materia di acquisti pubblici (CRAP).
Con decisioni del 15 giugno 2006 la CRAP ha accolto il ricorso del consorzio Z. nonché il ricorso del consorzio Y. ai sensi dei considerandi e annullato la decisione di aggiudicazione del 26 settembre 2005, rinviando l'incarto al committente per un nuovo esame ai sensi del considerando 5.
Per quanto attiene al ricorso interposto dal consorzio Z., la CRAP ha ritenuto in sostanza che l'interpretazione e l'applicazione dei criteri applicati dal committente per determinare l'offerta economicamente più vantaggiosa non possono essere ricostruite chiaramente. Considerate le motivazioni laconiche del committente, per la CRAP è stato impossibile comprendere e verificare se le note attribuite all'offerta del ricorrente e a quella dell'aggiudicatario riguardanti i criteri di aggiudicazione 2, 3a, 4a, 4b, 5a, 5b und 5c sono giustificate o costituiscono un eccesso o un abuso del potere di apprezzamento. La CRAP ha quindi ordinato al committente di rivedere la valutazione delle offerte del consorzio Z. e dell'aggiudicatario relativamente ai criteri di aggiudicazione 2, 3, 4a, 4b, 5a, 5b e 5c, prendendo in considerazione anche l'offerta del consorzio Y..
Per quanto attiene invece al ricorso presentato dal consorzio Y., la CRAP ha rilevato in sostanza che l'incarto di aggiudicazione della commessa non contiene indicazioni sufficienti che permettono di ricostruire in modo certo e non contraddittorio le ragioni che hanno condotto il committente a valutare in modo insufficiente l'idoneità del capoprogetto e del sostituto capoprogetto del ricorrente ai sensi del criterio di idoneità 2. Così agendo il committente ha violato il principio della trasparenza garantito dall'art. 1 cpv. 1 lett. a LAPub e l'obbligo che ne deriva. Il committente deve quindi rivedere la valutazione delle offerte del ricorrente e dell'aggiudicatario relativamente al criterio di idoneità 2. In funzione del risultato della nuova valutazione dell'idoneità la CRAP ha ordinato lo svolgimento di una nuova valutazione delle offerte del ricorrente e dell'aggiudicatario rispetto ai criteri di aggiudicazione, chiedendo di considerare in questa valutazione anche l'offerta del consorzio Z..
B.
B.a Con lettera del 15 novembre 2006 il committente ha informato i consorzi X., Y. e Z. che, a causa dell'annullamento della decisione di aggiudicazione e del rinvio della causa, la procedura di aggiudicazione si trova di nuovo nella fase di esame che precede la decisione, orientandoli sull'ulteriore modo di procedere e invitandoli ad evitare ogni contatto con il servizio di aggiudicazione.
B.b Con scritto del 24 novembre 2006 il consorzio Y. ha osservato che secondo lui ci sono già tutti gli elementi per poter prendere una decisione ed inoltre sostenuto che deve essere effettuata una nuova valutazione in base alla documentazione disponibile, non essendo possibile che si svolgano delle trattative.
B.c Con scritto del 28 novembre 2006 il consorzio X. ha fatto presente che l'invito alle parti di evitare ogni contatto con il committente potrebbe violare il principio dell'uguaglianza di trattamento, poiché nel corso delle procedure di ricorso i concorrenti consorzio Y. e Z. hanno indicato delle referenze e allegato mezzi di prova che non erano depositati al momento della presentazione della documentazione al committente. Pertanto il consorzio X. ha chiesto al committente di stabilire in una decisione formale come intende garantire il principio costituzionale dell'uguaglianza di trattamento in questa procedura.
B.d Con lettera del 15 dicembre 2006 il committente ha invitato i tre consorzi rimasti in gara a confermare entro il 1° gennaio 2007 la loro disponibilità ad estendere la validità dell'offerta fino al 30 giugno 2007, specificando che in caso di rinuncia all'estensione della durata della validità dell'offerta o in caso di mancata risposta l'offerta sarà esclusa dalla nuova valutazione.
Con scritti del 20 dicembre 2006, 21 dicembre 2006 e 4 gennaio 2007 i tre consorzi hanno accondisceso ad estendere la validità dell'offerta fino al 30 giugno 2007.
Con scritto del 21 dicembre 2006 il committente ha preso posizione sulla richiesta del consorzio X. di stabilire con decisione formale in che modo il committente intende garantire il principio costituzionale della parità di trattamento nella procedura di aggiudicazione. Il committente ha rilevato che l'obiezione del consorzio X., secondo cui l'obbligo di evitare ogni contatto tra offerenti e autorità preposta all'aggiudicazione al di fuori della rettifica delle offerte o dello svolgimento di trattative viola il principio della parità di trattamento, non è pertinente. Per il committente, proprio prendendo contatti al di fuori dei procedimenti succitati si viola tale principio ed eventualmente il principio di trasparenza e trattamento confidenziale dei dati. A mente del committente, nella procedura di aggiudicazione non è prevista una decisione formale in merito.
Con scritto del 21 dicembre 2006 il committente ha preso posizione sullo scritto del 24 novembre 2006 del consorzio Y.. Esso ha spiegato che nel corso della nuova valutazione il committente non deve considerare soltanto i punti evidenziati dalla CRAP, ma deve disporre di tutti gli strumenti e delle possibilità di intervento previsti a norma della LAPub / OAPub. Di conseguenza il committente può decidere di svolgere trattative nell'ambito della procedura di valutazione, poiché nel bando pubblico si è riservato esplicitamente tale possibilità.
B.e Con lettera del 23 maggio 2007 il committente ha invitato i tre consorzi a comunicare entro il 15 giugno 2007 la loro disponibilità a prolungare la validità delle loro offerte fino al 31 dicembre 2007. Con risposte del 29 maggio 2007, 30 maggio 2007 e 8 giugno 2007 i consorzi si sono dichiarati disposti a prolungare la validità delle loro offerte.
Con scritto del 18 giugno 2007 il committente ha comunicato ai consorzi che una delle parti interessate aveva posto la domanda se, considerato il tempo trascorso dall'inoltro dell'offerta, quale base contrattuale indicata al capitolato d'oneri vengono mantenuti i prezzi KBOB 2005 (pto 2.2.3) o se gli stessi verranno adeguati secondo i prezzi KBOB 2007, informandoli al riguardo che a norma delle condizioni generali di legge non è possibile modificare la documentazione del bando pubblico del 2005.
B.f Con pubblicazione sul no. 118 FUSC del 21 giugno 2007 e lettere della stessa data agli offerenti, il committente ha comunicato che la commessa era stata aggiudicata al consorzio Y. poiché la sua offerta presentava il miglior indice di economicità (punto 3.5. della decisione di aggiudicazione).
C. Con ricorso del 10 luglio 2007 dinanzi al Tribunale amministrativo federale il Consorzio X., composto da A., B., C., D. ed E., tutti patrocinati dall'avv. Fabrizio Keller (di seguito ricorrenti) è insorto contro la decisione di aggiudicazione del 21 giugno 2007. I ricorrenti postulano in via provvisionale il conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso e in via principale l'accoglimento del ricorso, l'annullamento della decisione querelata e l'aggiudicazione della commessa al consorzio X., protestate spese, tasse e ripetibili.
A mente dei ricorrenti la domanda volta al conferimento dell'effetto sospensivo va accolta poiché non esistono interessi pubblici o privati che ostacolano il conferimento dell'effetto sospensivo. Il lungo intervallo trascorso tra la decisione della CRAP del 15 giugno 2006 e la nuova decisione di aggiudicazione del 21 giugno 2007 indica che il committente non attribuisce priorità o urgenza alcuna all'esecuzione dello studio di fattibilità e opportunità. Il conferimento dell'effetto sospensivo è indispensabile per impedire l'aggiudicazione della commessa ad altro ente fintanto che il Tribunale amministrativo federale non avrà deciso nel presente ricorso.
I ricorrenti sono in primo luogo del parere che la decisione impugnata deve già essere annullata per il fatto che essa non è motivata.
Inoltre essi rimproverano al committente di avere cambiato in modo arbitrario, contrario al principio della buona fede e materialmente insostenibile la valutazione del criterio di idoneità 2 "ottime conoscenze del territorio da parte del capoprogetto o del suo sostituto" nella decisione impugnata rispetto all'aggiudicazione del 4 ottobre 2005, attribuendo rilevanza a fatti e circostanze che secondo loro non sono importanti per la valutazione delle conoscenze del territorio. Contrariamente a quanto stabilito nella decisione della CRAP del 15 giugno 2006, il committente ha abbandonato deliberatamente i punti essenziali di valutazione riconosciuti dalla CRAP e rivalutato in modo diverso l'idoneità del consorzio Y.. A detta dei ricorrenti, nella decisione impugnata il committente ritiene rilevanti tutte le informazioni relative al consorzio Y. per la verifica del criterio di idoneità 2, ossia elementi che non hanno a che vedere con le conoscenze del territorio necessarie alla conduzione di uno studio di fattibilità per un grande progetto infrastrutturale, anziché basarsi su quei documenti atti a stabilire le "ottime conoscenze del territorio" del capoprogetto e del suo sostituto. I ricorrenti non comprendono come mai il committente rivela che la pianificazione di grandi opere del genio civile non è più una condizione di idoneità per lo svolgimento del lavoro, quando in sede di ricorso concernente la prima decisione di aggiudicazione esso aveva sostenuto che l'esigenza di ottime conoscenze del territorio deve essere evidentemente riferita e specifica alle tematiche della pianificazione di grandi opere di genio civile. I ricorrenti fanno osservare che la metodica di valutazione del criterio di idoneità 2 è pertanto cresciuta in giudicato e vincola il committente. Il fatto che il committente abbia agito in modo diverso viola l'obbligo di verifica dell'autorità aggiudicatrice, è arbitrario e contrario alla buona fede.
I ricorrenti pongono inoltre l'accento sul fatto che nel ricorso del consorzio Y. dinanzi alla CRAP lo stesso consorzio aveva riconosciuto che né il capoprogetto Eugen Meier-Eisenmann né il sostituto Gianni Moreni possedevano ottime conoscenze del territorio. Da parte sua il committente ha sottolineato nella risposta al ricorso menzionato che il consorzio Y. aveva ammesso la non idoneità del capoprogetto e commentato le referenze del sostituto lontane dalla tematica di pianificazione di grandi opere del genio civile. I ricorrenti deducono che il cambiamento di rotta adottato dal committente che giudica improvvisamente il consorzio Y. idoneo per quanto attiene alle conoscenze del territorio solo perché il sostituto del capoprogetto è nato e cresciuto in Ticino e ha svolto degli studi su oggetti che fisicamente si trovano nel Cantone Ticino, denota tutta la sua inaccettabile infondatezza. Anche nell'evenienza che le conoscenze del territorio del capoprogetto o del sostituto capoprogetto dell'aggiudicatario fossero giudicate sufficienti, il criterio di idoneità 2 non sarebbe adempiuto, poiché il bando della commessa non indica che l'idoneità 2 è osservata dall'offerente avente "conoscenze del territorio", ma dall'offerente avente "ottime conoscenze del territorio". A mente dei ricorrenti è richiesta la conoscenza del territorio ticinese, ovvero conoscenza scientifica che può essere acquisita soltanto nell'ambito tecnico della pianificazione e del genio civile, e tale conoscenza deve essere ottima. La sufficienza non basta. Ne discende che l'aggiudicatario non adempie al requisito di idoneità 2 e deve perciò essere escluso.
Infine i ricorrenti considerano la decisione arbitraria anche in merito ai criteri di aggiudicazione 3a e 3c. Confrontando l'esito della valutazione con quello della prima aggiudicazione e tenendo conto che nella seconda valutazione il committente ha considerato non soltanto gli oggetti di referenza, ma anche gli altri dati dell'offerta, e quindi una valutazione meno rigida, i ricorrenti non possono spiegarsi come la nota del capoprogetto dell'aggiudicatario da sufficiente diventa buona (da 3 a 5), mentre la nota del capoprogetto dei ricorrenti da buona scende a discreta (da 5 a 4,5). Parimenti inspiegabile per i ricorrenti è il cambiamento di valutazione del sostituto capoprogetto dell'aggiudicatario che passa da sufficiente a buono (da 3 a 5), mentre per quello dei ricorrenti passa da 4 a 4,5.
Siccome i ricorrenti lamentano di non essere in grado di commentare la valutazione attribuita dal committente al capoprogetto e al sostituto capoprogetto, essi richiedeno l'edizione della tabella di valutazione relativa ai criteri di aggiudicazione dell'aggiudicatario come pure dell'incarto relativo al ricorso dinanzi alla CRAP (2005-023), riservandosi di formulare in seguito le proprie osservazioni. I ricorrenti non ritengono possibile che il capoprogetto dell'aggiudicatario, benché quest'ultimo ne avesse ammesso il mancato raggiungimento dei requisiti, abbia ottenuto una nota 5 su un massimo di 6, migliorando di 2 punti rispetto alla prima decisione di aggiudicazione.
D. Con scritto del 31 luglio 2007 il consorzio aggiudicatario Y., patrocinato dall'avv. Andrea Roth, ha dichiarato di non assumere il ruolo di parte e richiesto tuttavia di essere informato sul seguito della procedura.
E. Il 2 agosto 2007 il committente ha inoltrato le osservazioni al ricorso, postulandone il rigetto.
Innanzitutto il committente propone di respingere la domanda volta al conferimento dell'effetto sospensivo. Esso rileva che l'interesse pubblico minacciato è preponderante sull'interesse privato dei ricorrenti e rinvia al contratto bilaterale tra la Svizzera e la Repubblica Italiana, secondo cui i due Paesi si impegnano a garantire sufficienti capacità delle principali linee ferroviaire. Per questo motivo, su decisione presa in comune, la Svizzera e l'Italia devono studiare le possibili varianti dei tracciati. A questo riguardo sono state pattuite le linee guida, ossia un accordo tra i due Paesi sul modo di effettuare gli studi. Nei protocolli corrispondenti è stato deciso che i due Paesi effettuano gli studi parallelamente, al fine che ogni progetto possa influenzare l'altro. Effettuare i lavori in tempi diversi rende oneroso se non impossibile un modo di procedere coordinato. Già a causa del primo ricorso la Svizzera è in ritardo. Gli studi in Italia sono già in stato avanzato ed è urgente che la Svizzera possa iniziare i suoi. Sussiste il pericolo che le pianificazioni tra i due Stati non coincidano e che l'Italia possa pianificare contro la volontà della Svizzera. Per questo motivo, gli studi devono essere effettuati subito.
Inoltre il committente spiega che la commessa ha come interesse pubblico di permettere alle società ferroviarie di sviluppare un'offerta interessante e competitiva nel settore del trasporto transalpino internazionale di viaggiatori e di merci e di assicurare la sincronizzazione dei sistemi cadenzati, oltre all'interesse di favorire il riequilibro modale attirando verso il sistema ferroviario parte dell'attuale traffico stradale. Lo scopo del mandato consiste nella ricerca di un tracciato adatto per il raccordo della tratta d'accesso sud di Alp Transit NFTA alla rete italiana ad alta capacità, conformemente all'art. 4 dell'accordo bilaterale, nonché della Convenzione tra il Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni e il Ministero dei trasporti e della navigazione della Repubblica Italiana concernente la garanzia delle capacità delle principali linee che collegano la NFTA alla rete italiana ad alta capacità.
Per quanto attiene agli argomenti di merito nella causa principale, il committente non contesta di aver effettuato la verifica del criterio della conoscenza del territorio nell'ambito della prima aggiudicazione in relazione all'esperienza anteriore del capoprogetto e del suo sostituto in materia di pianificazione di grandi opere del genio civile in Ticino e di aver negato a questo riguardo l'idoneità di Gianni Moreni. Ciò non è stato soddisfacente per la CRAP, la quale aveva lamentato che l'incarto di aggiudicazione della commessa non conteneva elementi sufficienti a rendere plausibile la valutazione da parte del committente. Per questa seconda aggiudicazione il committente ha dovuto prendere in considerazione altri argomenti onde permettere alla CRAP di ricostruire in modo certo e non contraddittorio la valutazione del criterio di idoneità 2 rispetto al criterio di aggiudicazione 3a e 3c. Per eseguire la nuova valutazione, il committente ha costituito una commissione d'esame competente che ha studiato il bando di concorso, il capitolato d'oneri allegati inclusi e le offerte dei tre consorzi in gara. Il committente contesta il rimprovero dei ricorrenti secondo cui esso non avrebbe osservato i punti riconosciuti come legittimi dalla CRAP e ritiene errate le citazioni dei ricorrenti. Le considerazioni della CRAP a cui rinviano i ricorrenti (3/c/aa pag. 13 ss.) si riferiscono a detta del committente alla censura del consorzio Y. che sosteneva che il committente avesse violato i principi di trasparenza e di non discriminazione, non indicando con sufficiente chiarezza i giustificativi richiesti per la valutazione del criterio di idoneità. Nei considerandi a cui rimandano i ricorrenti la CRAP non si esprime riguardo al metodo di valutazione. In merito alla censura della valutazione dell'idoneità la CRAP si è espressa nel considerando 4, osservando che esisteva una contraddizione tra la nota sufficiente del criterio di aggiudicazione e l'insufficienza del criterio di idoneità e decidendo di conseguenza che il committente deve eseguire una nuova valutazione. Le frasi citate dai ricorrenti che si riferiscono alla presa di posizione del committente nel ricorso concernente la prima aggiudicazione sono inoltre estrapolate dal loro contesto originale.
Per quel che riguarda la censura dei ricorrenti giusta la quale il committente ha analizzato tutti i dati dell'offerta includendo elementi che non hanno nulla a che vedere con le conoscenze del territorio necessarie alla conduzione di uno studio di fattibilità, il committente ritiene di avere l'obbligo di analizzare tutto secondo il bando pubblico, conformemente alla legislazione in materia (Accordo GATT, LAPub, OAPub). Sulla base di questi dati deve essere valutata l'idoneità, contrariamente a quanto credono i ricorrenti i quali pretendono che siano presi in considerazione unicamente gli elementi esposti nella loro presa di posizione. Il committente smentisce l'asserzione dei ricorrenti secondo cui la pianificazione non è più condizione per la valutazione dell'idoneità. Infine il committente rimanda agli atti del bando di concorso, alle offerte, e al rapporto di valutazione, da cui emergono chiaramente i motivi che l'hanno condotto a valutare l'idoneità degli offerenti e l'offerta più vantaggiosa.
F. Con decisione del 17 agosto 2007 il Giudice istruttore ha trasmesso ai ricorrenti il rapporto di valutazione e dato loro la possibilità di inoltrare osservazioni complementari.
G. Con scritto del 22 agosto 2007 i ricorrenti chiedono di consultare la corrispondenza relativa alla seconda aggiudicazione, il rapporto di valutazione relativo alla prima aggiudicazione del 4 ottobre 2005, le lettere dei rappresentanti del consorzio Y. del 3 novembre 2005 e 12 giugno 2005 contenute nell'incarto corrispondente alla procedura di ricorso dinanzi alla CRAP (2005-023).
H. Con decisione del 24 agosto 2007 i documenti richiesti sono stati trasmessi ai ricorrenti, ai quali è stato prolungato il termine per completare il ricorso riguardo alla domanda volta al conferimento dell'effetto sospensivo sulla base dei due rapporti di valutazione.
I. Con osservazioni del 3 settembre 2007 i ricorrenti ritengono dapprima inaccettabile che il committente abbia richiesto di non concedere effetto sospensivo al ricorso. Per i ricorrenti è chiaro che il comportamento del committente ha dimostrato che la delibera non è urgente. In caso di urgenza non sarebbe stata la copiosità dei documenti - trattasi per i ricorrenti di uno scarno scambio di corrispondenza di routine in gran parte standardizzato - ad impedire alla seconda aggiudicazione di essere adottata in tempo ragionevole.
Per quanto riguarda i due rapporti di valutazione i ricorrenti sostengono che un confronto tra i due lascia trasparire incongruenze arbitrarie ed inaccettabili.
J. In data 17 settembre 2007 il committente ha preso posizione in merito alle allegazioni dei ricorrenti contenute nel ricorso e nello scritto del 3 settembre 2007, mantenendo la richiesta di respingere il ricorso e di confermare la decisione impugnata.
K. Ulteriori fatti e argomenti addotti dalle parti negli scritti verranno ripresi nei considerandi qualora risultino decisivi.
Considerando in diritto:
1.1 Le condizioni oggettive definite all'art. 2 ss. della legge federale del 16 dicembre 1994 sugli acquisti pubblici (LAPub; RS 172.056.1) che rientrano nel campo di applicazione della medesima (ente appaltante competente, entità e valore della commessa) sono incontestabilmente adempiute, considerato che la Commissione federale di ricorso in materia di acquisti pubblici ha già accertato in due decisioni passate in giudicato (decisioni CRAP del 15 giugno 2006 2005-022 e 2005-023) l'assoggettamento della presente commessa alla LAPub nonché all'Accordo sugli acquisti pubblici del 1994 (Accordo GATT; RS 0.632.231.422) e che da allora la relativa legislazione in materia non ha subito modifiche di rilievo. Si tratta quindi di una commessa di servizi giusta l'art. 5 cpv. 1 lett. b LAPub, art. 3 cpv. 1 e allegato 1 dell'ordinanza federale dell'11 dicembre 1995 sugli acquisti pubblici (OAPub; RS 172.056.11).
Il prezzo della commessa indicato nella decisione impugnata ammonta a Fr. 658 955.- (cfr. FUSC no. 118 del 21 giugno 2007, cifra 3.4.). Di conseguenza sono superati i valori soglia imposti dall'Ordinanza sull'adeguamento degli acquisti pubblici per il 2007 (Art. 1 lett. b dell'Ordinanza del DFE del 30 novembre 2006 sull'adeguamento dei valori soglia degli acquisti pubblici per il 2007, RS 172.056.12; in relazione all'art. 6 LAPub; cfr. anche art. Ordinanza sull'adeguamento dei valori soglia degli acquisti pubblici per il 2005 del 2 novembre 2004, RU 2005 1).
1.2
1.2.1 Contro le decisioni del committente aventi come oggetto l'aggiudicazione è ammesso il ricorso al Tribunale amministrativo federale (art. 29 lett. a i. r. c. l'art. 27 cpv. 1 LAPub nella versione del 17 giugno 2005). Il Tribunale amministrativo federale statuisce sulle richieste di accordare l'effetto sospensivo (art. 28 cpv. 2 LAPub nella versione del 17 giugno 2005). La procedura dinanzi il Tribunale amministrativo federale è retta dalla legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021), sempre che la LAPub e la legge sul Tribunale amministrativo federale del 17 giugno 2005 (LTAF; RS 173.32) non dispongano altrimenti (art. 26 cpv. 1 LAPub e art. 37 LTAF).
1.2.2 Il Tribunale amministrativo federale rispettivamente giusta l'art. 39 cpv. 1 LTAF il giudice dell'istruzione deve statuire sulla domanda volta al conferimento dell'effetto sospensivo e sulla domanda di visionare gli atti (cfr. Messaggio concernente la revisione totale dell'organizzazione giudiziaria federale del 28 febbraio 2001; FF 2001 3764 ss., pag. 3945). Conformemente alla prassi della Commissione di ricorso in materia di acquisti pubblici, a seconda della portata del caso, il Presidente della Commissione o un collegio di tre o addirittura di cinque giudici erano finora competenti per statuire sulle istanze volte al conferimento dell'effetto sospensivo con decisione incidentale (cfr. le decisioni incidentali della CRAP del 17 febbraio 1997 e 16 novembre 2001, pubblicate in GAAC 61.24 e 66.37). L'art. 39 cpv. 1 LTAF non si oppone al mantenimento di questa prassi. Questa disposizione tiene conto di un disbrigo efficiente dei casi e descrive la regola, osservando inoltre che le decisioni del giudice istruttore non possono essere impugnate all'interno del Tribunale amministrativo federale. Il capoverso 3 esclude espressamente il deferimento al collegio giudicante (cfr. art. 39 cpv. 3 LTAF; Messaggio concernente la revisione totale dell'organizzazione giudiziaria del 28 febbraio 2001; v. q. v., pag. 3946). Dai materiali non risulta che l'art. 39 cpv. 1 LTAF in qualità di lex specialis nei confronti dell'art. 55 cpv. 3 PA voglia escludere l'alternativa di una decisione da parte del collegio giudicante. Considerata l'importanza straordinaria della decisione concernente il conferimento dell'effetto sospensivo in materia di acquisti pubblici, la valutazione di tale domanda da parte del collegio giudicante nella causa principale soddisfa spesso meglio l'idea fondamentale che le decisioni poggiano su una base di legittimazione sufficiente. Nel caso in esame appare quindi adeguato che la decisione venga presa dal collegio giudicante.
1.3 Il consorzio X. ha interposto ricorso contro la decisione di delibera della commessa in questione. Detto consorzio è composto da A., B., C., D. ed E., tutti rappresentati dall'avv. Fabrizio Keller.
In materia di acquisti pubblici gli offerenti esclusi dall'aggiudicazione ovvero i membri del consorzio ricorrente sono destinatari della decisione di aggiudicazione impugnata e sono direttamente toccati dalla stessa, per cui sono senz'altro legittimati a ricorrere ai sensi dell'art. 48 PA i. r. c. l'art. 26 cpv. 1 LAPub (decisioni della CRAP del 22 gennaio 2001, pubblicata in GAAC 65.78, consid. 1 b/aa). Inoltre tutti i membri di questo consorzio ricorrono congiuntamente, per cui il loro interesse ad agire è evidente (decisione della CRAP del 22 gennaio 2001 pubblicata in GAAC 65.78, consid. 1b).
1.4 I requisiti relativi ai termini, alla forma e al contenuto del ricorso sono soddisfatti. Gli altri presupposti processuali sono parimenti adempiuti.
Occorre pertanto entrare nel merito del ricorso rispettivamente delle conclusioni procedurali dei ricorrenti.
Giusta l'art. 23 cpv. 1 LAPub il committente notifica le decisioni motivate sommariamente. Stando a tale disposto l'autorità amministrativa, su richiesta, è poi tenuta a comunicare agli offerenti non considerati le seguenti informazioni:
a. la procedura seguita
b. il nome dell'offerente scelto
c. il prezzo dell'offerta scelta o i prezzi inferiori o maggiori delle offerte considerate per la procedura di aggiudicazione
d. i motivi essenziali dell'eliminazione
e. le caratteristiche essenziali e i vantaggi dell'offerta scelta.
L'obbligo di motivazione è volto ad assicurare la trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a favorire la comprensione del provvedimento da parte degli interessati, a salvaguardare l'esercizio del diritto di difesa dei concorrenti esclusi ed a permettere all'autorità di ricorso di pronunciarsi sulla legittimità dell'atto impugnato (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 26 PAmm, n. 1). Di principio, la motivazione di una decisione con cui il committente aggiudica una commessa può essere considerata sufficiente, quando fornisce una giustificazione adeguata della bontà della scelta operata sulla base dei criteri di idoneità o di aggiudicazione fissati dal bando di concorso. Per risultare adeguata, la giustificazione deve fornire una spiegazione ragionevole delle valutazioni operate sulle offerte inoltrate dai singoli concorrenti, in modo che questi possano confrontarle fra loro e sollevare eventuali contestazioni. La motivazione della decisione di selezione può anche essere succinta e fare riferimento ad altri atti, in particolare alla documentazione prodotta dai partecipanti. I destinatari di tale decisione, in particolare i candidati respinti, devono tuttavia essere posti nella condizione di esercitare compiutamente il loro diritto di ricorso.
Nella fattispecie, con decisione del 21 giugno 2007 il committente ha comunicato ai ricorrenti che la loro offerta ha ottenuto un ottimo risultato sotto il profilo della qualità, ma ha presentato un indice di economicità sfavorevole, in particolare per l'entità del prezzo, per cui la loro offerta non poteva venire presa in considerazione e la commessa veniva invece aggiudicata al consorzio Y. che aveva ottenuto un indice di economicità più conveniente sulla base di un prezzo di Fr. 658'955.-. Anche nel testo di pubblicazione ufficiale dell'aggiudicazione su FUSC no. 118 del 21 giugno 2007 è evincibile l'indicazione sul prezzo dell'offerta dell'aggiudicatario. In entrambi i documenti si può affermare che sono contenute segnalazioni sufficienti che potrebbero di principio soddisfare le esigenze poste ad una motivazione sommaria giusta l'art. 23 cpv. 1 LAPub. Oltre a ciò, su richiesta dei ricorrenti il committente ha loro successivamente trasmesso la pag. 4 del rapporto di valutazione in cui erano addotti i motivi della differenza nel giudizio dell'idoneità del capoprogetto o del suo sostituto rispetto alla prima aggiudicazione (cfr. allegato 2 al ricorso). Sempre su richiesta dei ricorrenti il committente ha loro trasmesso la tabella della valutazione dei criteri di aggiudicazione relativi alla loro offerta. In essa sono contenuti i motivi per i quali sono state apportate delle deduzioni di punti ai singoli criteri di aggiudicazione (cfr. allegato 3 al ricorso). Nel corso della presente procedura i ricorrenti hanno inoltre avuto modo di consultare tra l'altro il rapporto di valutazione integrale sia per quanto attiene alla seconda che alla prima aggiudicazione. Ai ricorrenti è stata quindi data la facoltà di esprimersi completamente su tutte le motivazioni addotte dal committente. Visto quanto precede si può affermare in conclusione che il committente ha fatto fronte all'obbligo di motivare le decisioni statuito all'art. 23 LAPub. Pertanto le censure sollevate dai ricorrenti in questo ambito risultano infondate.
Con ordinanza del 17 agosto 2007 il Giudice istruttore ha trasmesso il rapporto di valutazione (doc. 43 atti preliminari) ai ricorrenti nonché la lista degli allegati relativi alla procedura di ricorso CRAP 2005-023.
Con scritto del 22 agosto 2007 i ricorrenti hanno chiesto di includere nell'esame degli atti i documenti da 1.1 a 1.4, e di documenti 1, 6, 7, 8bis, 15, 18, 25, 29, 31, 32 degli allegati alla procedura di ricorso CRAP 2005-023. Nel contempo essi hanno richiesto l'edizione del rapporto di valutazione relativo alla prima aggiudicazione.
Con ordinanza del 24 agosto 2007 il Giudice istruttore ha fatto pervenire ai ricorrenti la lettera dei rappresentanti del consorzio Y. del 3 novembre 2005 (doc. 7 dell'incarto relativo alla procedura di ricorso CRAP 2005-023), la lettera dei rappresentanti del consorzio Y. del 12 giugno 2006 (doc. 31 dell'incarto relativo alla procedura di ricorso CRAP 2005-023), il rapporto di valutazione del 19 settembre 2005 concernente la prima aggiudicazione (allegato 7 alle osservazioni dell'autorità aggiudicatrice del 2 agosto 2007, in tedesco) nonché la corrispondenza nel quadro della procedura relativa alla seconda aggiudicazione, vale a dire gli allegati 28 fino a 49 alle osservazioni dell'autorità aggiudicatrice del 2 agosto 2007. La trasmissione di questi atti è avvenuta, nella misura in cui essi non contenessero segreti d'affare.
Nella presa di posizione del 3 settembre 2007 i ricorrenti non hanno richiesto di consultare ulteriori atti. Ne consegue che risulta superfluo dilungarsi su questo tema.
A differenza dell'art. 55 cpv. 1 PA, l'art. 28 cpv. 1 LAPub prevede che il ricorso contro le decisioni del committente non ha per legge effetto sospensivo. Il Tribunale amministrativo federale può, su richiesta, accordare l'effetto sospensivo (Art. 28 cpv. 2 LAPub). Nel caso in esame il ricorso contiene una conclusione corrispondente.
4.1 La LAPub stessa non menziona quali sono i criteri da osservare per la questione del conferimento o del diniego dell'effetto sospensivo. Possono quindi essere ripresi quei principi che dottrina e giurisprudenza hanno sviluppato in riferimento all'art. 55 PA. Conformemente ad essi occorre esaminare sulla base di una ponderazione di interessi se i motivi a favore di un'esecutorietà della decisione impugnata sono più gravi di quelli a favore della soluzione contraria (DTF 129 II 288 s. consid. 3 con rinvii, 117 V 191 consid. 2b con rinvii; Ulrich Häfelin / Georg Müller / Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. edizione, Zurigo 2006, N. a margine 1802 ff.; Pierre Moor, Droit administratif, Volume II, 2. edizione, Berna 2002, pag. 680 s.). All'interesse pubblico non deve essere attribuito in questo ambito un peso maggiore già a priori. Il fatto che il legislatore della LAPub non ha concesso al ricorso l'effetto sospensivo per legge, scostandosi in questo modo dalla PA, dimostra soltanto che egli era consapevole della portata di questa disposizione nel diritto in materia di acquisti pubblici e che ha ritenuto necessario un esame individuale di suddetta questione, ma non significa che egli abbia voluto concedere l'effetto sospensivo solamente in via eccezionale (decisioni su ricorso della CMR del 6 febbraio 1998, pubblicata in GAAC 62.79 consid. 2a con rinvii, del 16 novembre 2001, pubblicata in GAAC 66.37, consid. 2c; Evelyne Clerc, L'Ouverture des marchés publics: Effectivité et protection juridique, Friburgo 1997, pag. 545; Peter Galli / André Moser / Elisabeth Lang, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Zurigo 2003, Rz. 658; Martin Beyeler, Die Rechtsprechung zum Vergaberecht, in : Vergaberecht, Baurecht Sonderheft 2006, pag. 68 ss., in particolare pag. 90 con rinvii).
4.2 Nel caso in cui è presentata richiesta di concedere l'effetto sospensivo al ricorso, occorre in una prima fase esaminare ai sensi di una valutazione prima-facie della situazione giuridica materiale se sulla base degli atti si deve partire dal presupposto che il ricorso è manifestamente infondato. In questo caso, la richiesta di accordare l'effetto sospensivo può già essere respinta a priori. Qualora siano riconosciute possibilità di successo o permangano dubbi sulle stesse, occorre giudicare la domanda volta al conferimento dell'effetto sospensivo sulla base della ponderazione di interessi citata.
In modo simile, la prassi delle autorità amministrative considera anche in altri contesti giuridici le mancanti probabilità di successo del ricorso se esse si manifestano in modo evidente (cfr. ad esempio la decisione incidentale della Commissione di ricorso in materia di asilo del 12 febbraio 1997, pubblicata in GAAC 62.8). In questo caso, la richiesta di accordare l'effetto sospensivo può già essere respinta a priori. Se al ricorso vengono invece riconosciute probabilità di successo o qualora permangano dubbi sulle stesse, si decide sulla domanda volta al conferimento dell'effetto sospensivo sulla base della ponderazione di interessi citata.
Nella decisione incidentale del 13 marzo 2007 nella causa B-1774/2006, consid. 2.2, il Tribunale amministrativo federale ha lasciato aperta la questione se in futuro nell'ambito della ponderazione degli interessi devono anche essere considerate le possibilità di successo del ricorso preponderantamente negative o positive, come lo esige la dottrina (Xaver Baumberger, Aufschiebende Wirkung bundesrechtlicher Rechtsmittel im öffentlichen Recht, Zürich 2006, S. 191; cfr. per tutto anche Baurecht 2/2005, pag. 78 s. con nota di Hubert Stöckli). In senso esplicativo si constata dapprima che una possibilità di successo del ricorso preponderantemente negativa a scapito del ricorrente non è ugualmente chiara come lo implica la constatazione che il ricorso è manifestamente infondato (d'altro parere Martin Beyeler nella sua nota in Baurecht 2/2007, pag. 87 ss., in particolare il punto 2a, pag. 88).
Conformemente alla prassi del Tribunale federale, la considerazione delle possibilità di esito (positivo o negativo) nella causa principale presuppone di regola che esse siano chiare, a favore o a scapito del ricorrente (DTF 129 II 289 consid. 3, 117 V 191 consid. 2b).
Secondo la prassi della CRAP nell'ambito della ponderazione degli interessi sono da includere gli interessi del ricorrente, gli interessi pubblici del committente ed eventuali interessi privati di terzi, in particolare dei rimanenti partecipanti alla commessa. Base dell'esame deve essere - anche in considerazione degli obiettivi dell'Art. XX par. 2 e 7 lett. a dell'Accordo sugli appalti pubblici del 15 aprile 1994, in vigore per la Svizzera dal 1° gennaio 1996 (RU 1996 609 ss.) - la concessione di una tutela giudiziaria efficiente e l'impedimento di situazioni che rendono illusorio il rimedio di diritto (decisione incidentale del Tribunale amministrativo federale nella causa B-1174/2006, consid. 2.2., decisione incidentale della CRAP del 22 agosto 2006 nella causa 2006-011 consid. 2c; André Moser, Überblick über die Rechtsprechung 1998/99 zum öffentlichen Beschaffungswesen [Überblick], in: Aktuelle Juristische Praxis [AJP], 2000 pag. 685 con rinvii; André Moser in: Moser / Übersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen [Prozessieren], Basilea e Francoforte sul Meno 1998, N. a margine 3.21; cfr. per tutto anche Baurecht 2005/2, S22, pag. 78 s. con osservazioni di Hubert Stöckli).
5.1 I ricorrenti rimproverano all'autorità aggiudicatrice di aver modificato in modo arbitrario, contrario al principio della buona fede e materialmente insostenibile la valutazione del criterio d'idoneità 2 "ottime conoscenze del territorio da parte del capoprogetto o del suo sostituto" nella decisione impugnata rispetto alla prima aggiudicazione, attribuendo rilevanza a fatti e circostanze che a loro avviso non sono importanti per la valutazione delle conoscenze del territorio. Secondo i ricorrenti il committente ha considerato in questo ambito elementi che non hanno a che vedere con le conoscenze del territorio necessarie alla conduzione di uno studio di fattibilità per un grande progetto infrastrutturale. Ciò sarebbe contrario alla decisione della CRAP del 15 giugno 2006 (consid. 3/c/aa, pag. 13 ss., 15). I ricorrenti concludono che la metodica di valutazione del criterio di idoneità 2 è pertanto cresciuta in giudicato e vincola il committente. Allo stesso modo i ricorrenti giudicano arbitraria la valutazione dei criteri di aggiudicazione 3a e 3c riguardanti il capoprogetto e il suo sostituto. Essi rendono attenti sulle differenze di valutazione tra la prima e la seconda procedura di aggiudicazione per quanto attiene sia il proprio capoprogetto e sostituto nonché il capoprogetto e il sostituto dell'aggiudicatario.
Il committente è invece dell'opinione di aver valutato l'idoneità e i criteri di aggiudicazione in modo corretto, sulla base della documentazione d'appalto e conformemente alla legislazione in materia.
5.2 Giusta la giurisprudenza del Tribunale federale, il divieto d'arbitrio regolato all'art. 9 Cost. (Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; RS 101) non risulta dal solo fatto che potrebbe entrare in linea di conto o essere preferita un'altra soluzione di quella ritenuta dall'autorità; l'Alta Corte si scosta dalla decisione impugnata solamente se la stessa è manifestamente insostenibile, si trova in chiara contraddizione con la situazione di fatto, viola gravemente una norma o un principio giuridico incontestato e inoltre urta in modo scioccante il sentimento di giustizia ed equità (DTF ATF 129 I 8 consid. 2.1; 128 I 81 consid. 2, 273 consid. 2.1). Per annullare una decisione a causa dell'arbitrio non basta che la motivazione formulata dall'autorità sia insostenibile, occorre anche che la decisione appaia arbitraria già nel risultato (DTF 131 I 217 consid. 2.1 ; 129 I 8 consid. 2.1 e la giurisprudenza citata).
5.3 I criteri di idoneità e i giustificativi richiesti sono definiti ai punti 3.4. e 3.5. del bando di concorso:
"3.4 Requisiti di partecipazione: La partecipazione è aperta a tutti gli studi d'ingegneria, completati eventualmente da uffici specialistici, che possono garantire le competenze relative alla pianificazione di infrastrutture ferroviarie e di opere sotterranee, alla valutazione multidisciplinare di impianti infrastrutturali (in particolar modo per quanto riguarda gli aspetti costruttivi, pianificatori, ambientali, socio-economici, di accettanza pubblica, etc.). Sono inoltre richieste ottime conoscenze del territorio. Il team di progettazione dovrà poter mettere a disposizione le risorse operative necessarie allo svolgimento del mandato nei tempi prefissati, in particolar modo considerata la sovrapposizione delle attività di fase 2a e 2b. L'offerta dovrà essere inoltrata in italiano. La documentazione finale dello studio dovrà essere redatta in italiano. Documenti riassuntivi saranno presentati anche in lingua tedesca. I contatti con il committente saranno sia in lingua italiana che tedesca.
3.5 Prove, certificati richiesti:
Avvenuto pagamento di tutti gli obblighi di legge (assicurazioni sociali, imposte, ecc.);
Condizioni fissate dalla Confederazione per attribuzione di mandati, in particolare: rispetto degli obblighi di legge relativi alle condizioni di lavoro (contratti collettivi, ecc.), alle protezioni del posto di lavoro, al trattamento paritario tra donna e uomo, ecc.;
Conoscenze ottime dell'italiano e del tedesco (per il personale chiave di pianificazione);
Sistema qualità certificato per l'ufficio capofila."
5.4 Inoltre i criteri di idoneità per il capoprogetto e il suo sostituto nonché i giustificativi richiesti sono precisati alla pagina 16 del capitolato d'oneri:
Criteri da soddisfare obbligatoriamente Giustificativi
Capoprogetto o sostituto:
1 Buone competenze per svolgere compiti di coordinazione multidisciplinari nell'ambito della pianificazione di opere stradali e ferroviarie da parte del capoprogetto o del sostituto capoprogetto Due referenze negli ultimi 15 anni (opere costo >=30 mio. Fr.) Tabella 3
2 Ottime conoscenze del territorio da parte del capoprogetto o del suo sostituto Da indicare nelle referenze personali Tabella 3
3 Ottime conoscenze della lingua italiana (parlata e scritta) da parte del capoprogetto o del suo sostituto Da indicare nelle referenze personali Tabella 3
4 Ottime conoscenze della lingua tedesca (parlata e scritta) da parte del capoprogetto o del suo sostituto Da indicare nelle referenze personali Tabella 3
5.5
Nella procedura relativa alla prima aggiudicazione l'ora aggiudicatario è stato considerato non idoneo per quanto attiene al criterio di idoneità 2 (Ottime conoscenze del territorio da parte del capoprogetto o del suo sostituto). A motivo di questa mancanza il committente ha addotto che né il capoprogetto né il suo sostituto presentavano le capacità richieste sulla base dei corrispondenti oggetti di referenza personali.
Nella decisione su ricorso contro la prima aggiudicazione (CRAP 2005-023) la CRAP ha osservato che i criteri di aggiudicazione 3 (Personale chiave), 4 (Consorzio di ingegneri) e 5 (Organizzazione del consorzio) e i loro relativi sottocriteri appartengono materialmente all'esame dell'idoneità e che per valutare le offerte il committente si è essenzialmente fondato sulle referenze presentate dai membri dei consorzi offerenti. Nel quadro dell'esame della questione se il committente poteva esimersi dal rispettare la distinzione tra i criteri di idoneità e i criteri di aggiudicazione, la CRAP ha considerato in casu lecito che il committente avesse incluso tra i criteri di aggiudicazione dei criteri appartenenti materialmente all'idoneità. A motivo di questa conclusione, la CRAP ha addotto che la commessa in esame verte su una prestazione intellettuale e di seguito ammesso che una tale prestazione non può essere specificata con sufficiente precisione a priori per permettere di identificare l'offerta più vantaggiosa economicamente attraverso i criteri di aggiudicazione diversi dal prezzo. La CRAP ha infine rilevato che è stato quindi a giusto titolo che il committente ha fatto figurare tra i criteri di aggiudicazione dei criteri che materialmente appartengono all'idoneità, quali le qualifiche ed esperienze dei collaboratori principali, l'esperienza del consorzio in relazione con studi analoghi o l'organizzazione dello stesso (cfr. per tutto CRAP 2005-023, consid. 3 a) cc) con rinvio alla decisione CRAP del 30 giugno 2004 pubblicata in GAAC 68.119 consid. 4d). Una volta ritenuta lecita l'inclusione di criteri di idoneità tra i criteri di aggiudicazione, a mente della CRAP non si rivelava più necessario decidere sulla validità di un sistema di valutazione che - come nel caso di specie - pone delle esigenze minime, il cui mancato raggiungimento determina l'eliminazione dell'offerta, in relazione ai criteri di aggiudicazione che materialmente sono dei criteri di idoneità (cfr. CRAP 2005-023, consid. 3 a) dd) in fine).
La CRAP ha inoltre definito laconiche le indicazioni fornite dal committente riguardo ai giustificativi necessari per dimostrare la conoscenza del territorio da parte del capoprogetto e del suo sostituto. In più, il fatto che "le conoscenze del territorio" figurassero nella prima parte del punto 3.4 dell'offerta era di natura tale da indurre in errore gli offerenti, dando loro l'impressione che il criterio di idoneità 2 fosse verificato unicamente a questo stadio e sulla base di una conoscenza generale del territorio, e non anche in relazione agli oggetti di referenza personali inerenti il mandato richiesti nella seconda parte del punto 3.4 dell'offerta. La CRAP ha sottolineato che per la verifica dei criteri di idoneità 2 nonché dei criteri di aggiudicazione 3a e 3c erano stati utilizzati mezzi di prova identici, l'unica differenza consisteva nella considerazione ulteriore della disponibilità nell'ambito dei criteri di aggiudicazione 3a e 3c. La CRAP ha quindi concluso che il fatto che dei giustificativi identici fossero utilizzati per la verifica di taluni criteri di idoneità e di aggiudicazione deve risultare chiaramente dalla documentazione del bando di concorso.
A questo riguardo, la CRAP ha stabilito che non si poteva evincere dalla documentazione d'appalto che la pianificazione di grandi opere di genio civile sul territorio ticinese da parte del capoprogetto o del suo sostituto sarebbe stato l'unico criterio per stabilire se un candidato possiede la necessaria conoscenza del territorio. Nel contempo la CRAP ha considerato che con la segnalazione "referenze personali - tabella 3" riguardo ai giustificativi da fornire per il criterio di idoneità 2 la documentazione d'appalto era atta ad informare gli offerenti che le referenze personali fornite dai rispettivi capiprogetto e dai loro sostituti nella tabella 3 dell'offerta sarebbero servite almeno anche a valutare la conoscenza territoriale di queste persone. A mente della CRAP le indicazioni brevi e ambigue date nella documentazione d'appalto riguardo ai giustificativi da fornire per verificare l'idoneità degli offerenti e la qualità dell'offerta rientravano ancora nei limiti inferiori richiesti dal principio della trasparenza e delle norme legali corrispondenti (decisione CRAP 2005-023 consid. 3c) aa)). Tuttavia la CRAP non riusciva a comprendere come mai la sola disponibilità sufficiente sia del capoprogetto sia del suo sostituto nell'offerta del consorzio ricorrente fosse tale da migliorare l'insufficienza di questi membri del personale chiave riscontrata nell'esame dell'idoneità in una nota sufficiente secondo i criteri di aggiudicazione 3a e 3c. Di conseguenza la CRAP non era in grado di verificare il corretto svolgimento della procedura di aggiudicazione e il rispetto della parità di trattamento tra gli offerenti e ha ritenuto il ricorso fondato, ordinato l'annullamento della prima decisione di aggiudicazione e rinviato la causa al committente per nuova decisione ai sensi dei considerandi (decisione CRAP 2005-023 consid. 4c)).
5.6 A pag. 4 del rapporto di valutazione il committente ha motivato le differenze di valutazione del criterio di idoneità rispetto alla prima aggiudicazione nel seguente modo:
"In occasione della prima valutazione sono stati esaminati come giusitificativi del criterio di idoneità 2 (conoscenze del territorio) unicamente gli oggetti di referenza del capoprogetto e del suo sostituto (oggetti di referenza personali inerenti il mandato alle pag. 46 seg. e 48 seg. dell'offerta di Y.) richiesti in base alla tabella 3 del capitolato d'oneri. Secondo questi oggetti di referenza, soltanto il sostituto capoprogetto ha realizzato un progetto nel Cantone Ticino. Tale progetto però non è comparabile dal profilo scientifico e metodologico con il mandato messo a concorso.
Nella nuova valutazione dell'idoneità, oltre agli oggetti di referenza sono stati considerati anche gli altri dati dell'offerta, in particolare quelli inerenti le "conoscenze del territorio" del capoprogetto e del suo sostituto. I lavori menzionati nelle pagine 46 e 48 dell'offerta del consorzio Y. alla voce "Conoscenze del territorio" si trovano tutti completamente o almeno in parte (Gottardo) in territorio ticinese. Riguardo al sostituto capoprogetto si precisa: "Cresciuto a Lugano, ha eseguito diversi mandati esterni per la Sezione dei trasporti". Anche il suo curriculum contiene informazioni su studi svolti nell'ambito dei trasporti pubblici nel Cantone Ticino. Per queste ragioni, l'offerente Y. soddisfa il criterio di idoneità 2. ".
5.7 Dal rapporto di valutazione si evince quindi che nel quadro della seconda aggiudicazione sono stati considerati per l'esame dell'idoneità non solo le referenze personali del capoprogetto e del sostituto capoprogetto - come era avvenuto per la prima aggiudicazione -. Ciò significa che altri criteri relativi alle conoscenze del territorio sono stati inclusi nell'esame dell'idoneità dei due membri del personale chiave. Quest'inclusione di altri criteri oltre alle referenze personali per valutare le conoscenze del territorio quale criterio di idoneità era già stata ritenuta lecita dalla CRAP nella decisione su ricorso contro la prima aggiudicazione. Parimenti lecito secondo la prassi della CRAP è includere criteri che materialmente appartengono all'esame dell'idoneità nei criteri di aggiudicazione, soprattutto nel caso di commesse vertenti su prestazioni intellettuali. Per il Tribunale amministrativo federale non sono ravvisabili motivi per scostarsi dal giudizio della CRAP. A questo riguardo va osservato che nella documentazione d'appalto al punto 3.4 a pag. 14 ss. alla voce "Indicazioni relative al personale chiave" gli offerenti dovevano compilare due tabelle sia per il capoprogetto sia per il sostituto capoprogetto. Per entrambi i membri del personale chiave erano dapprima richiesti dati relativi alla figura professionale e di seguito l'indicazione di tre oggetti di referenza. Nella tabella corrispondente alla figura professionale erano richieste ben 14 esigenze personali, tra le quali si trovano tra l'altro le qui discusse conoscenze del territorio, gli anni di esperienza professionale, il campo di attività svolto negli ultimi due anni e le conoscenze linguistiche. Come già accertato dalla CRAP nella decisione concernente la prima aggiudicazione, sulla base della documentazione d'appalto era quindi ammissibile tenere conto nell'esame dell'idoneità anche di altri criteri oltre ai relativi oggetti di referenza del capoprogetto e del suo sostituto. Il rimprovero dei ricorrenti secondo cui il committente ha considerato in questo ambito elementi che non hanno a che vedere con le conoscenze del territorio necessarie alla conduzione di uno studio di fattibilità per un grande progetto infrastrutturale non può quindi essere ritenuto valido. Allo stesso modo priva di fondamento si rivela l'allegazione dei ricorrenti secondo cui la metodica nella valutazione dei criteri di idoneità di cui si era avvalso il committente nel quadro della prima aggiudicazione è cresciuta in giudicato, dopo che la CRAP stessa ha giudicato lecito includere altri criteri supplementari oltre agli oggetti di referenza nel quadro dell'esame dell'idoneità. Nell'ambito della seconda aggiudicazione il committente era dunque a giusta ragione autorizzato a valutare l'idoneità degli offerenti sulla base di diversi criteri. Contrariamente a quanto asserito dai ricorrenti e come invece la CRAP ha rilevato, non si può evincere dalla documentazione d'appalto che la pianificazione di grandi opere di genio civile sul territorio ticinese da parte del capoprogetto o del suo sostituto sarebbe stato l'unico criterio per stabilire se un candidato possiede la necessaria conoscenza del territorio.
Sia nel capitolato d'oneri sia nella tabella di valutazione dei criteri di idoneità a pag. 3 del rapporto di valutazione, l'idoneità doveva essere data alternativamente, vale a dire o da parte del capoprogetto o da parte del sostituto capo progetto.
Nella sua motivazione a pag. 4 del rapporto di valutazione il committente si è espresso solo per quanto attiene all'idoneità del sostituto capo progetto dell'aggiudicatario, rinviando alle pag. 46 e 48 dell'offerta del consorzio Y. e al curriculum del sostituto capo progetto. Nella presa di posizione del 17 settembre 2007 il committente ha addirittura concretizzato questi rinvii e specificato che il sostituto capoprogetto dell'aggiudicatario ha eseguito mandati esterni non solo per la Sezione dei trasporti, ma anche lavori presso l'Istituto di Ricerche Economiche (IRE) del Canton Ticino, mentre nel suo curriculum figurano tra l'altro due referenze importanti, come la "Galleria Mappo-Morettina - Piano per l'Ora H: valutazione degli effetti sul traffico e sull'ambiente con particolare riguardo alla problematica del nuovo traffico" e "Potenziamento della linea ferroviaria Lugano - Ponte Tresa - Analisi Costi benefici". Da queste informazioni il committente poteva ragionevolmente dedurre che la maggior parte degli oggetti di referenza si trovano tutti completamente o parzialmente in territorio ticinese e che il sostituto capoprogetto dell'aggiudicatario ha già partecipato a studi svolti nell'ambito dei trasporti pubblici nel Cantone Ticino.
Sulla base di queste indicazioni risulta senz'altro plausibile che il committente poteva considerare a giusto titolo che l'aggiudicatario soddisfacesse il criterio di idoneità 2. Non si può certamente affermare che il committente nel quadro dell'esame del criterio di idoneità 2 sia incorso nell'arbitrio.
5.8 I ricorrenti lamentano le notevoli differenze nella valutazione dei criteri di aggiudicazione sia in riferimento al consorzio aggiudicatario che a loro stessi rispetto ai voti ottenuti nel corso della prima aggiudicazione. Essi considerano la valutazione eseguita dal committente ai criteri di aggiudicazione 3a e 3c (capoprogetto, sostituto capo progetto) arbitraria e inaccettabile.
5.8.1 Il criterio di aggiudicazione 3 ha come oggetto il personale chiave. Il sottocriterio 3a si occupa del capoprogetto, il sottocriterio 3c del sostituto capo progetto. I parametri di valutazione di entrambi i sottocriteri si trovano a pag. 17 del capitolato d'oneri (competenze, qualifiche ed esperienza, conoscenza del territorio, disponibilità). Nella presa di posizione del 17 settembre 2007 il committente ha precisato che le note per entrambi i sottocriteri si compongono di quattro note:
(1) competenze: in questo punto venivano valutate la formazione e le capacità linguistiche;
(2) qualifiche ed esperienza: qui si esaminava la completezza dell'esperienza e se nei tre oggetti di referenza sono richieste funzioni speciali del capoprogetto o sostituto simili alla commessa;
(3) conoscenze del territorio: per questo punto si valutava se i tre progetti di referenza corrispondono sia dal punto geografico che tematico alla commessa;
(4) disponibilità: tratta il grado di disponibilità del capoprogetto o del suo sostituto.
Il committente indica che nella rivalutazione è stata fatta attenzione che ogni aspetto venisse trattato una sola volta.
A prescindere dalla disponibilità, i primi tre criteri appartengono materialmente all'esame dell'idoneità, il che è lecito, come del resto già riportato ai considerandi precedenti.
5.8.2 I ricorrenti lamentano che il loro capoprogetto è stato giudicato con la nota 5 nella prima e con la nota 4,5 nella seconda aggiudicazione, mentre il capoprogetto dell'aggiudicatario Eugen Meier-Eisenmann ha ottenuto il voto 3 nella prima e il voto 5 nella seconda aggiudicazione, benché quest'ultimo non conosca la lingua italiana, non abbia negli oggetti di referenza un solo progetto di infrastrutture ferroviarie e anche un solo oggetto realizzato nel Cantone Ticino. I ricorrenti considerano insostenibile che per la realizzazione di uno studio di fattibilità ferroviaria in Ticino il capoprogetto dell'aggiudicatario superi in competenze il capoprogetto dei ricorrenti, che ha già realizzato in Ticino uno studio comparabile a quello che fa oggetto dell'aggiudicazione. Parimenti insostenibile per i ricorrenti è la valutazione del capoprogetto dell'aggiudicatario con la nota 5, posto che gli difettano esperienze ferroviarie e conoscenze del territorio.
La valutazione del criterio di aggiudicazione 3, sottocriterio 3a (capoprogetto) ha portato al seguente risultato (pag. 7 del rapporto di valutazione):
Consorzio Nota Motivazione
X. 4.5 Lacune riscontrate nelle qualifiche e nell'esperienza: la funzione nell'oggetto di referenza n. 1 non è di capoprogetto e non comporta prevalentemente compiti di coordinazione multidisciplinare; il ruolo di capoprogetto negli oggetti di referenza n. 2 e n. 3 non implica prevalentemente compiti di coordinazione multidisciplinare.Lacune riscontrate nelle conoscenze del territorio:gli oggetti di referenza n. 2 e n. 3 non sono progetti specifici di infrastrutture ferroviarie e non si trovano in Ticino.La disponibilità è carente.
Y. 5 Lacune riscontrate nelle competenze: il capoprogetto dispone soltanto di nozioni di base di lingua italiana. Lacune riscontrate nelle qualifiche e nell'esperienza: la funzione nell'oggetto di referenza n. 3 non è di capoprogetto. Lacune riscontrate nelle conoscenze del territorio:nessuno degli oggetti di referenza è un progetto di infrastrutture ferroviarie, inoltre si trovano tutti fuori dal Ticino. La disponibilità non è eccellente.
Il capoprogetto poteva essere valutato al massimo con la nota 6. I ricorrenti hanno ottenuto la nota 4.5 (mezzo punto in meno rispetto alla prima aggiudicazione), mentre l'aggiudicatario la nota 5 (due punti in più rispetto alla prima aggiudicazione). Nella presa di posizione del 17 settembre 2007 il committente spiega che nella prima aggiudicazione l'offerta dell'aggiudicatario era stata valutata debole a causa delle scarse conoscenze del territorio e delle conoscenze della lingua italiana del capoprogetto e per questi motivi erano stati dedotti tre punti, ciò che non era previsto nel bando. La nuova valutazione nel quadro della seconda aggiudicazione corregge secondo il committente la doppia punizione e la valutazione troppo bassa nella prima aggiudicazione del criterio della disponibilità e inoltre considera le buone referenze del capoprogetto. Per quanto attiene all'offerta dei ricorrenti, la differenza di punteggio rispetto alla prima aggiudicazione è da far risalire a mente del committente al fatto che nella prima valutazione la disponibilità del capoprogetto era stata valutata troppo generosamente nonostante fosse effettivamente insufficiente. Le allegazioni del committente sono coperte in gran parte dalle valutazioni riportate nel rapporto di valutazione delle offerte. Ulteriormente penalizzanti per l'offerta dei ricorrenti appaiono le lacune in termini di qualifiche ed esperienza del capoprogetto, in quanto gli oggetti di referenza indicati non vertono prevalentemente su compiti di coordinazione multidisciplinare.
Da un confronto sommario della valutazione delle due offerte emerge che in principio le motivazioni apportate dal committente nell'insieme (rapporto di valutazione e presa di posizione del 17 settembre 2007) appaiono a tutta prima sostenibili. L'offerta dell'aggiudicatario presentava prevalentemente debolezze nei due punti "Competenze" e "Conoscenze del territorio", mentre l'offerta dei ricorrenti prevalentemente nei due punti "Qualifiche ed esperienza" nonché "Disponibilità", per cui - tenuto conto che non si evince dagli atti se i punti citati dovevano essere ponderati in modo diverso - si potrebbe ragionevolmente partire dal presupposto che entrambe le offerte dovrebbero sopportare un numero più o meno uguale di deduzioni. Visto che le due offerte in questo criterio di aggiudicazione differiscono di mezzo punto, si potrebbe eventualmente ammettere un mezzo punto a favore dei ricorrenti (cfr. consid. 6 che segue).
5.8.3 I ricorrenti definiscono la valutazione attuata dal committente manifestamente arbitraria anche per quanto riguarda il sostituto capoprogetto. Anche in questo caso i ricorrenti lamentano che al sostituto capoprogetto dell'aggiudicatario Gianni Moreni siano stati attribuiti due punti in più (da 3 a 5) rispetto alla prima aggiudicazione, mentre al loro sostituto capoprogetto Stefano Wagner sia stato tolto mezzo punto nella seconda aggiudicazione (da 4,5 a 4). Secondo i ricorrenti le referenze di Gianni Moreni sono inappropriate a giudicarne la qualità per lo svolgimento di uno studio di fattibilità come l'oggetto della commessa, mentre il sostituto capoprogetto dei ricorrenti ha già realizzato uno studio comparabile a quello oggetto dell'aggiudicazione proprio in Ticino.
La valutazione del criterio di aggiudicazione 3, sottocriterio 3c (sostituto capoprogetto) ha portato al seguente risultato (pag. 7 del rapporto di valutazione):
Consorzio Nota Motivazione
X. 4.5 Lacune riscontrate nelle qualifiche e nell'esperienza: il ruolo del sostituto capoprogetto negli oggetti di referenza n. 1 e n. 3 non comporta prevalentemente compiti di coordinazione multidisciplinare; nell'oggetto di referenza n. 2 il sostituto capoprogetto svolge la funzione di specialista; la persona in questione dispone soltanto della metà degli anni di esperienza professionale rispetto a quella del migliore offerente. Lacune riscontrate nelle conoscenze del territorio: gli oggetti di referenza n. 1 e n. 2 non sono progetti di infrastrutture ferroviarie. La disponibilità è soltanto del 6 per cento e risulta carente.
Y. 5Lacune riscontrate nelle qualifiche e nell'esperienza:la funzione nell'oggetto di referenza n. 1 non è di capoprogetto e non comporta prevalentemente compiti di coordinazione multidisciplinare; il ruolo del capoprogetto nell'oggetto di referenza n. 2 non comporta prevalentemente compiti di coordinazione multidisciplinare; la funzione nell'oggetto di referenza n. 3 non è di capoprogetto; la persona in questione dispone soltanto di 14 anni di esperienza professionale. Lacune riscontrate nelle conoscenze del territorio: l'oggetto di referenza n. 1 non si trova nel Cantone Ticino, l'oggetto di referenza n. 2 non è un progetto specifico di infrastrutture stradali né ferroviarie e l'oggetto di referenza n. 3 non è un progetto specifico di infrastrutture ferroviarie.
Il sostituto capoprogetto poteva essere valutato al massimo con la nota 6. In questo punto l'offerta dei ricorrenti ha ottenuto la nota 4.5 (0.5 punti in meno rispetto alla prima aggiudicazione), mentre l'offerta del consorzio aggiudicatario ha ottenuto la nota 5 (2 punti in più rispetto alla prima aggiudicazione).
Nella presa di posizione del 17 settembre 2007 il committente precisa che la doppia punizione effettuata nella prima valutazione è stata corretta nella seconda valutazione. Nei tre aspetti "Competenze", "Conoscenze del territorio" e "Disponibilità" il sostituto dell'offerta dell'aggiudicatario presenta un'alta disponibilità e ottime conoscenze. La deduzione di un punto è a mente del committente la conseguenza delle mancanze nel punto "Qualificazione ed esperienza". Per quanto attiene al sostituto capoprogetto dell'offerta dei ricorrenti, il committente spiega che gli aspetti relativi alle qualifiche e all'esperienza, nonché la scarsa disponibilità hanno condotto a deduzioni di punti nonostante una valutazione positiva degli aspetti "Competenze" e "Conoscenze del territorio". Le allegazioni del committente nella presa di posizione coincidono in linea di massima con le motivazioni giusta il rapporto di valutazione. Da un confronto sommario della valutazione delle due offerte risulta che l'offerta dell'aggiudicatario presenta un solo punto debole (qualifiche ed esperienza), mentre quella dei ricorrenti ha lacune in due punti (disponibilità, qualifiche ed esperienza). Ciò potrebbe essere sufficiente a spiegare la deduzione maggiore di punti a scapito dei ricorrenti. Un eventuale aumento di mezzo punto dell'offerta dei ricorrenti non potrebbe comunque cambiare nulla al risultato (cfr. consid. 6 che segue). Anche in questo caso, sulla base di un esame sommario si può partire dal presupposto che di principio le valutazioni da parte del committente non possono essere considerate arbitrarie.
5.8.4
A differenza della valutazione dei criteri di idoneità, il cui adempimento veniva giudicato soltanto con un sì o con un no, nell'ambito dei criteri di aggiudicazione relativi al personale chiave (capoprogetto e sostituto capoprogetto) - anche se materialmente si tratta di criteri di idoneità ad eccezione del sottocriterio della disponibilità - le valutazioni sono state eseguite in modo più differenziato e per ogni criterio di aggiudicazione è disponibile una breve motivazione nel relativo rapporto di valutazione (cfr. pag. 5 ss. nonché i considerandi precedenti, in particolare 5.8.2 e 5.8.3). Dalle motivazioni relative alla valutazione di ogni criterio di aggiudicazione è evincibile se e in che misura l'adempimento delle condizioni poste a ciascuno dei criteri di aggiudicazione è fondato o meno, rispettivamente perché il committente giunge alla conclusione che sono adempiuti i criteri ai sensi dei criteri di idoneità per tutti gli offerenti.
Anche se la documentazione d'appalto non esclude che con l'esigenza delle ottime conoscenze del territorio si comprendono non solo gli oggetti di referenza personali inerenti al mandato e quindi esperienze con progetti simili o identici, risulta però dalla motivazione relativa alla valutazione dei criteri di aggiudicazione che a questo riguardo nessuno degli offerenti era in grado di presentare ottime referenze. Quando i ricorrenti fanno valere che il consorzio aggiudicatario non presenta "ottime conoscenze", essi non riconoscono a torto che per "ottime conoscenze" non si intendono soltanto esperienze in progetti simili o identici e che loro stessi in qualità di ricorrenti e offerenti non sono in grado nel complesso di mostrare ottime conoscenze del territorio. A prescindere da questa circostanza, non si può partire dal presupposto che la formulazione "ottime conoscenze" esige che debbano essere adempiute condizioni che meritano esclusivamente la nota 6.0 nell'ambito della valutazione dei criteri di aggiudicazione.
Nella tabella seguente sono riassunte le valutazioni ottenute dall'aggiudicatario e dai ricorrenti nell'esame dei criteri di aggiudicazione sia nel quadro della prima che della seconda aggiudicazione. Nelle caselle corrispondenti sono riportate le differenze (in punti ponderati) di valutazione in confronto alla prima aggiudicazione.
Criterio agg. (pond.) X. 1a agg. (punti dopo pond.)X. 2a agg.Diff. puntiX. 2rispetto1a agg.Y.1a agg.Y.2a agg.Diff. puntiY. rispetto1a agg.
1 (40) 5 (200) 5,5 + 20 4 ( 160) 4 --
2 (20) 5 (100) 5,5 + 10 5 (100) 5 --
3a (6) 5 (30) 4,5 - 3 3 (18) 5 + 12
3b (6) 5 (30) 4 - 6 5 (30) 4,5 - 3
3c (3) 4 (12) 4,5 + 1.5 3 (9) 5 + 6
4a (5.25) 6 (31.5) 4 - 10.5 4 (21) 6 + 10.5
4b (5.25) 6 (31.5) 6 -- 4 (21) 4,5 + 2.625
4c (4.5) 5 (22.5) 4 - 4.5 5 (22.5) 4 - 4.5
5a (4) 6 (24) 5,5 - 2 6 (24) 5 - 4
5b (4) 5 (20) 5 -- 5 (20) 5 --
5c (2) 5 (10) 4,5 - 1 6 (12) 6 --
Totale punti 511.5 516 + 4.5 437.5 457 + 19.625
Prezzo offerto 869'421 658'955
Indice di economicità 1'700 1'685 1'506 1'442
Dalla tabella suesposta risulta che l'aggiudicatario nella seconda procedura di aggiudicazione ha ottenuto 31.125 punti supplementari e che gli sono stati tolti 11 punti, ciò che corrisponde ad un saldo di + 19.625 punti. I ricorrenti presentano nella seconda valutazione 31.5 punti supplementari, le deduzioni di punti raggiungono un valore di 27 punti, il che equivale ad un saldo di + 4,5 punti. Anche se si volessero dedurre i 31.5 punti supplementari ottenuti nella seconda valutazione dal punteggio totale, l'aggiudicatario raggiungerebbe ancora un punteggio di 425.875 punti (= 457 - 31.125), corrispondente ad un indice di economicità (l'indice di economicità è calcolato sulla base della seguente formula contenuta alla pag. 19 della documentazione d'appalto:
Totale offerta economica (CHF) . /. Valore d'uso) di 1.547.297 (= 658955 ./. 425.875). In altre parole, anche senza i punti supplementari ottenuti nell'ambito della seconda valutazione l'aggiudicatario disporrebbe ancora di un indice di economicità più basso di quello dei ricorrenti (1685), per cui anche in questo caso gli sarebbe stata aggiudicata la commessa. La situazione rimarrebbe invariata anche se si calcolasse nuovamente l'indice di economicità dell'offerta dei ricorrenti aggiungendo il totale delle deduzioni apportate nella seconda valutazione al numero di punti ottenuti. In questo caso l'indice di economicità dell'offerta dei ricorrenti avrebbe come risultato 1601.143 (= 869.421 ./. (515 + 27)).
In riassunto, da un esame prima facie della situazione giuridica materiale emerge che la valutazione dell'idoneità da parte del committente è avvenuta a giusto titolo e che anche se si dovesse ritenere plausibili le censure mosse dai ricorrenti contro la valutazione dei criteri di aggiudicazione 3a e 3c, nulla cambierebbe al risultato. Ne consegue che il ricorso non può che rivelarsi manifestamente infondato. Anche se si volesse ammettere che il ricorso non è manifestamente infondato e se si esaminasse la domanda dell'effetto sospensivo sulla base delle probabilità di successo preponderantemente positive o negative del ricorso, non si giungerebbe ad altra conclusione. Visto quanto precede non può essere conferito l'effetto sospensivo al ricorso e la domanda corrispondente presentata dai ricorrenti va di conseguenza respinta.
Le spese processuali derivanti dalla presente decisione verranno considerate con la decisione nel merito (art. 65 cpv. 1 PA).
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
La richiesta di concessione dell'effetto sospensivo è respinta.
Le spese processuali verranno definite con la decisione di merito.
Comunicazione:
ai ricorrenti (rappresentante legale; atto giudiziario; previo fax)
al consorzio aggiudicatario (rappresentante legale; raccomandata; previo fax)
all'autorità aggiudicatrice (raccomandata; previo fax)
Il Giudice istruttore: Il cancelliere:
Francesco Brentani Corrado Bergomi
Rimedio giuridico
La presente decisione incidentale può essere impugnata presso il Tribunale federale svizzero entro i trenta giorni dalla notifica del testo integrale della decisione (art. 100 cpv. 1 LTF), se essa può causare un pregiudizio irreparabile (art. 93 cpv. 1 lett. a LTF) e se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale (art. 83 lett. f cifra 2 LTF).
Data di spedizione: 21 settembre 2007