Entscheiddatum: 13.12.2011Publikationsdatum: 23.12.2011
BundesverwaltungsgerichtTribunal administratif fédéralTribunale amministrativo federaleTribunal administrativ federal Corte IA-235/2008
Sentenza del 13 dicembre 2011 Composizione Giudici Claudia Pasqualetto Péquignot (presidente del collegio), Marianne Ryter Sauvant e Kathrin Dietrich, cancelliere Federico Pestoni. Parti Comunione ereditaria fu A._______, ricorrente, Contro Repubblica e Cantone Ticino, via Canonico Ghiringhelli 19, 6500 Bellinzona, controparte, Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni DATEC, Palazzo federale nord, 3003 Berna, autorità inferiore . Oggetto Strada nazionale A13c, sistemazione finale della tratta Arbedo-Castione-Confine Ti/GR dal km 0.80 al km 3.67 (ricorso contro la decisione del 23.11.2007).
Fatti:
A. Con richiesta del 26 marzo 2001, l'amministrazione immobiliare delle strade nazionali del Cantone Ticino ha sottoposto i piani relativi alla strada nazionale A13c - tratta finale Arbedo-Castione - all'approvazione da parte del DATEC. Detto progetto concerne la tratta ticinese della sistemazione dell'A13, che viene eseguita anche nel territorio del Cantone dei Grigioni.
Il progetto è stato pubblicato dal 29 maggio al 27 giugno 2001.
B. Con scritto del 26 giugno 2001, la Comunione ereditaria fu A._______, composta da B._______, C._______, D._______, E._______ e F._______, ha inoltrato opposizione contro il progetto. Essa si opponeva all'espropriazione di 521 mq della particella n. (...) RFD di G._______, così come all'occupazione temporanea di 213 mq dello stesso fondo, inoltrando comunque pretese d'indennizzi espropriativi. In sostanza, la Comunione ereditaria ha contestato la necessità della sistemazione prevista, lamentando inoltre la sparizione - a causa della citata espropriazione - di terreno agricolo e di superficie verde, oltre al fatto che l'impatto ambientale dell'installazione risulterebbe accresciuto, sia per quanto riguarda l'abitato sia per quanto riguarda la zona agricola, con conseguente deprezzamento di quest'ultima. Invoca infine che la particella in questione sarebbe edificabile, accennando ad un'offerta per un insediamento industriale-commerciale.
C. Con decisione del 23 novembre 2007 è stato approvato il progetto di sistemazione dell'A13c e respinta l'opposizione della Comunione ereditaria.
D. Con ricorso del 9 gennaio 2008, la Comunione ereditaria, (di seguito: la ricorrente) ha impugnato la decisione summenzionata. A seguito di precise richieste dello scrivente Tribunale, la ricorrente ha fornito un estratto del Registro fondiario di G._______ circa la particella n. (...), omettendo però di aggiungervi la decisione impugnata. Relativamente alle conclusioni del suo ricorso, la ricorrente ha chiesto, indicando che si trattava della sua opposizione, di correggere e precisare la definizione dell'azzonamento della particella n. (...) RFD di G._______ e di controllare la legalità dell'annotazione al Registro fondiario di una limitazione del diritto di disporre.
E. Con scritto del 28 aprile 2008 la controparte ha preso posizione sul ricorso, concludendo al suo rigetto nella misura della sua ricevibilità e portando qualche precisazioni alle domande poste dalla ricorrente.
F. Con scritto del medesimo giorno il DATEC ha anch'esso fornito le sue osservazioni, concludendo al rigetto del ricorso.
G. Con scritto del 19 marzo 2010, l'Ufficio federale dell'ambiente (qui di seguito UFAM) ha fornito la sua presa di posizione relativamente al ricorso qui in oggetto, ma soprattutto relativamente al ricorso oggetto della procedura A-194/2008.
H. Con scritto del 23 luglio 2010, la controparte ha fornito un complemento, del mese di aprile 2010, al rapporto d'impatto ambientale di pubblicazione (qui di seguito RIA), formulando ulteriori osservazioni relative all'altra procedura pendente dinanzi al TAF.
I. La ricorrente non ha usufruito del termine impartitole par inoltrare osservazioni finali.
J. Ulteriori argomenti di fatto o di diritto verranno esaminati, per quanto necessario nei considerandi di diritto qui di seguito.
Diritto:
1.1. Conformemente all'art. 31 della legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF, RS 173.32), il Tribunale amministrativo federale (di seguito: il TAF) giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, 172.021). L'atto qui impugnato è una decisione ai sensi del succitato art. 5 PA, e più precisamente una decisione d'approvazione dei piani ai sensi degli artt. 26 segg. della legge federale dell'8 marzo 1960 sulle strade nazionali (LSN, RS 725.11). Il DATEC, quale dipartimento federale, è un'autorità di cui le decisioni possono essere impugnate dinanzi al TAF ai sensi dell'art. 33 lett. d LTAF.
1.2. Come accennato poc'anzi nei considerandi di fatto, alla ricezione del ricorso, la ricorrente è stata invitata a produrre una motivazione più conforme alle esigenze dell'art. 52 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021), e meglio a voler inoltrare la decisione impugnata, un certificato ereditario concernente la successione fu A._______, un estratto del registro fondiario per la particella di cui si pretendeva proprietaria (part. n. (...) RFD di G._______) ed una procura firmata dagli altri membri della comunione ereditaria fu A._______.
In data 25 gennaio 2008, la ricorrente ha fornito certe precisazioni circa le conclusioni e la motivazione del ricorso, che sono contenute in un documento firmato dai singoli membri della comunione ereditaria. La ricorrente ha fornito inoltre un estratto del Registro fondiario, del 21 gennaio 2001, dal quale si evince che i firmatari del documento di cui sopra hanno effettivamente dei diritti reali su questa particella. L'estratto del Registro menziona che la proprietà è quella di una comunione ereditaria. Siffatta comunione esiste per legge non appena si apre la successione (art. 602 del Codice civile svizzero, del 10 dicembre 1907 [CCS, RS 210]) e presenta la caratteristica che "i coeredi diventano proprietari in comune di tutti i beni della successione e dispongono in comune dei diritti inerenti alla medesima, sotto riserva delle facoltà di rappresentanza o d'amministrazione particolarmente conferite per legge o per contratto" (art. 602 cpv. 2 CCS). Questo significa tra l'altro che la vocazione attiva o passiva - ossia la capacità di essere parte ai sensi dell'art. 6 PA - in una procedura giudiziaria o amministrativa appartiene in comune a tutti i membri della comunità ereditaria e che nessuno dei membri può condurre simile procedura da solo e per conto suo. Questa esigenza di azione comune si estende peraltro non solo alle procedure ma anche a tutti gli atti d'amministrazione (su questa questione, cfr. Peter Tuor/Bernhard Schnyder/Jörg Schmid/Alexandra Rumo-Jungo, das Schweizerische Zivilgesetzbuch, 13a ed. Zurigo/Basilea/Ginevra, 2009, p. 747, n.m. 4 segg.). Per quanto attiene alle procedure amministrative, soltanto chi dispone della personalità giuridica (che difetta alla comunione ereditaria) può essere parte ai sensi degli artt. 6 e 48 PA. Di conseguenza, nel caso di una comunione ereditaria - ed è conforme all'ordine giuridico perché la capacità giuridica è regolata dal diritto civile - tutti i membri devono agire collettivamente (cfr. Isabelle Häner, in Kommentar zum Bundesgestz über das Verwaltungsverfahren, Auer/Müller/Schindler, Hrsg, Berna 2008, n.m. 5 ad art. 48 PA).
Nella misura in cui è stato recapitato un documento che comporta tutte le firme dei vari membri della comunione ereditaria, il ricorso è stato regolarizzato sotto questo aspetto, conformemente all'art. 52 PA.
2.1. Oggetto della decisione impugnata è l'approvazione dei piani esecutivi per l'allargamento della strada nazionale A13 tra Arbedo e Castione, dal km 0.80 al km 3.67 (confine tra i cantoni GR e TI), conformemente agli artt. 26a a 28 della legge federale dell'8 marzo 1960 sulle strade nazionali (LSN, RS 725.11). La sistemazione, coordinata anche con la sistemazione eseguita nel territorio del Cantone dei Grigioni, mira ad aumentare la sicurezza di quella tratta, allargando di 7 metri il sedime autostradale per consentire una migliore sistemazione delle due corsie di marcia (in ambedue i sensi) con separazione centrale; scopo di questa sistemazione è la riduzione dell'importante numero d'incidenti gravi verificatisi sulla tratta. Il rapporto tecnico (piano 60.3 P / 66 B), come la decisione impugnata menzionano che la sistemazione in oggetto non mira ad incrementare il traffico in quanto la strada nazionale verso Bellinzona conta soltanto due corsie, alla stessa stregua del San Bernardino dall'altra parte. Il progetto qui querelato comprende anche dissodamenti e vari interventi e misure ambientali.
2.2. Per quanto riguarda la ricorrente, la decisione del DATEC approva l'espropriazione di una fascia di terreno, di circa 7 metri di larghezza, sita verso l'autostrada (superficie complessiva di 521 m2; cfr. piano di pubblicazione 60.3 P / 71 e tabella dei diritti da espropriare 60.3 P / 72, piani approvati con dispositivo della decisione impugnata). Viene inoltre e durante i lavori, espropriata a titolo temporaneo (occupazione temporanea) un'ulteriore fascia di terreno da 2 a 3 metri di larghezza sempre nella stessa zona del terreno in questione (stessi riferimenti).
2.3. Con le sue conclusioni, la ricorrente porta le proprie pretese a conoscenza dell'autorità di ricorso. Poiché contesta la decisione impugnata, egli deve indicare ciò che intende ottenere con il rimedio giuridico: l'annullamento e/o la modifica della decisione o la constatazione di un diritto, generalmente con protesto di spese e ripetibili. Delle buone conclusioni devono essere chiare ed indicare quale decisione deve prendere l'autorità di ricorso (cfr. PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, Droit administratif, Partie générale et éléments de procédure, Neuchâtel 2011, n. 1280). Le conclusioni possono - senza che vi sia un invito a farlo - essere implicite (sentenza del TF 6S.554/2006 del 15 marzo 2007, consid. 4). Le conclusioni dell'atto di ricorso, delimitano l'oggetto litigioso; di norma, un'istanza di ricorso - quale è lo scrivente Tribunale - non potrà andare oltre a tali conclusioni, salvo eccezioni, quali quelle instituite dall'art. 62 PA, applicabile nella fattispecie.
Oggetto delle conclusioni del ricorso è il dispositivo dell'atto impugnato (DTAF 2007/6, consid. 1.2). Di conseguenza, critiche mosse contro le considerazioni della decisione impugnata - sempre che il dispositivo dell'atto impugnato non rinvii ai considerandi o che vi siano altre circostanze di fatto (stesso rif. di cui sopra e sentenza del TF 2P.177/2002, del 7 novembre 2002, con sid. 5.2.2) - sono inammissibili, poiché manca l'interesse al ricorso ai sensi dell'art. 48 PA (cfr. anche succ. consid. 3 su questa nozione).
2.3.1. Nella presente fattispecie, la prima "richiesta" verte sui considerandi dell'atto impugnato; in effetti, il DATEC ha considerato che "l'azzonamento attuale dei fondi in questione, e meglio della fascia inserita nel progetto pubblicato è semplicemente zona inedificabile non di zona agricola e di conseguenza non entra in considerazione la ponderazione degli interessi agricoli per detta fascia [...]". Con quanto precede, l'autorità di prima istanza ha espresso che non essendo agricola la zona toccata della part. n. (...) RFD di G._______, non era necessario operare una ponderazione degli interessi tra interessi "agricoli" ed altri interessi pubblici contrapposti. Il DATEC ha comunque aggiunto che "la questione dell'impatto agricolo è del resto stata affrontata nell'esame d'impatto ambientale ai capitoli 11 e 15 del RIA".
Visto quanto precede sul contenuto delle conclusioni di un memoriale di ricorso, tale "richiesta" è irricevibile nella forma stricto sensu. Essa concerne in effetti una spiegazione data dall'autorità di prima istanza sulle ragioni per cui non ha emesso - circa la part. n. (...) RFD di G._______ - delle considerazioni in relazione all'allegata natura agricola della zona toccata dal progetto.
Premesso che, come testé considerato (prec. consid. 2.3), le conclusioni possono essere implicite, e quindi essere contenute nella motivazione specialmente quando il ricorrente è laico - il che consente allo scrivente Tribunale di essere anche meno formalista - si deve intendere detta richiesta come il presupposto ad una conclusione d'annullamento della decisione impugnata, motivata con il fatto che l'autorità di prima istanza, che si sarebbe sbagliata in una sua constatazione di fatto, non avrebbe valutato correttamente la situazione e quindi violato la legge autorizzando il progetto. Posta così la questione, essa verrà esaminata nel merito qui di seguito, ma soltanto nella misura della motivazione addotta dalla ricorrente, essendo comunque precisato che pure la motivazione della ricorrente è problematica (cfr. consid. 2.4 qui di seguito)
2.3.2. Con la seconda "richiesta", come ricordato qui sopra, la ricorrente chiede allo scrivente Tribunale di controllare la legalità dell'annotazione della limitazione del diritto di disporre inserita a Registro fondiario in data 12 giugno 2001 su richiesta della controparte (cfr. estratto Registro fondiario prodotto dalla ricorrente il 25 gennaio 2008).
Visto che, come considerato qui sopra (prec. consid. 2.3), le conclusioni devono portare soltanto sulla decisione impugnata, tale conclusione è irricevibile. In effetti, l'annotazione in questione è stata eseguita, su richiesta della controparte, dall'amministrazione del Registro fondiario (tra l'altro in base agli art. 42 e 43 della legge federale del 20 giugno 1930 sull'espropriazione (LEspr, RS 711); la decisione impugnata - peraltro posteriore a detta annotazione - non ordina niente al riguardo. Questa conclusione non verrà quindi esaminata oltre.
2.4. Come già accennato, pure la motivazione del presente ricorso è problematica.
In effetti, ai sensi dell'art. 52 PA, il ricorso deve essere motivato. Detta motivazione deve dimostrare, o almeno spiegare sommariamente dove e come la decisione impugnata viola legge e più precisamente se la decisione impugnata contiene errate considerazioni di fatto o di diritto che abbiano portato l'autorità ad adottare una decisione contraria alla legge (DTF 131 II 470, consid. 1.3). Se le esigenze non sono equiparabili a quelle dell'art. 42 cpv. 2 della legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF, RS 173.110), disposto che esige che il ricorrente citi le disposizioni legali violate e presenti una dimostrazione degli errori invocati e della consecutiva violazione della legge, il ricorrente deve comunque, in questa sede, sviluppare le sue obbiezioni relative all'atto impugnato, e più precisamente al dispositivo della decisione impugnata. In questo contesto, il rinvio agli atti inoltrati davanti all'autorità inferiore è lecito, a patto però che la motivazione del ricorso metta in risalto i motivi dell'impugnazione (DTF 130 I 312, consid. 1.3.1). Inoltre, affermazioni perentorie, che non contengano per giunta nessuno sviluppo particolare ed oppongono semplicemente un'opinione a quella dell'autorità di prima istanza non bastano alle esigenze di motivazione (Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione, GAAC (2003) 67.128, consid. 2b). La motivazione deve ancora rispondere alle considerazioni sviluppate dall'autorità inferiore ed in questo senso, la semplice ripetizione dei motivi sviluppati proprio dinanzi a quest'ultima non adempie alle esigenze dell'art. 52 PA (sentenza del TF 1A.292/1997, del 20 gennaio 1998, consid. 6, dove l'Alta Corte ha inoltre considerato che tali ripetizioni denotano disprezzo per le istituzioni giudiziarie).
La PA non è troppo esigente, specialmente quando, come nella fattispecie, la parte ricorrente non è patrocinata da un professionista; in tale occorrenza, una motivazione sommaria può bastare se si possono dedurre i punti e le ragioni per cui la decisione viene impugnata. La motivazione può essere nuova a patto - specialmente se dette conclusioni sono implicite come nella presente fattispecie (cfr. prec. consid. 2.3.1) - che non venga esteso l'oggetto del contendere (DTF 131 V 164, consid. 2.1; André Moser, in Kommentar VWVG, op. cit., ad art. 52 PA, n.m. 3).
2.5. La motivazione addotta dalla ricorrente nella presente fattispecie si sviluppa su due pagine se si prende in considerazione sia il ricorso che le precisazioni fornite il 25 gennaio 2008. Visto quanto considerato qui sopra (consid. 2.3.1 e 2.4) non si entrerà nel merito di gravami presentati sotto forma d'interrogativo, ne sotto forma di ripetizione o di rinvio a quanto già espresso in sede d'opposizione.
Nella presente fattispecie - ed anche se la ricorrente non consacra neanche una parola relativamente alla questione - la part. n. (...) RFD di G._______ è oggetto di un'espropriazione parziale definitiva e di un'occupazione temporanea (cfr. prec. consid. 2.2). Di conseguenza è pacifica la legittimazione al ricorso.
Nell'ambito di procedure d'approvazione di piani, il potere d'apprezzamento dell'autorità di prima istanza è ampio, segnatamente per quanto riguarda questioni tecniche per le quali dispone delle necessarie conoscenze (DTF 135 II 296, consid. 4.4.3, sentenza del TAF A-523/2010, del 19 ottobre 2010, consid. 4; Benjamin Schindler in Kommentar VwVG, n.m. 9 ad art. 49 PA).
Precisato tutto quanto precede, conviene entrare nel merito del ricorso. Considerate però le restrizioni di cui sopra (prec. consid. 2 segg.), l'unica questione da esaminare è quella a sapere se veramente l'autorità di prima istanza ha proceduto ad una constatazione errata dei fatti circa l'azzonamento della particella n. (...) RFD di G._______ e, se del caso, se tale errata constatazione potrebbe portare all'annullamento della decisione impugnata.
Nella decisione impugnata, il DATEC ha ritenuto che la fascia di terreno espropriato era semplicemente una zona inedificabile, mentre il resto della particella è una zona agricola (decisione impugnata, p. 18). L'autorità di prima istanza ha ribadito questo apprezzamento nelle sue osservazioni; la controparte ha espresso esattamente la stessa cosa, allegando alla sua risposta un esemplare del Piano del paesaggio del piano regolatore del Comune di G._______, del 15 luglio 1993 (allegato A alla risposta di controparte, del 28 aprile 2008, D. 12)
5.1. Si evince quanto segue da questo piano. La part. n. (...) RFD di G._______ si trova come già menzionato a sud della zona edificata di G._______, al limine dell'autostrada qui considerata. Il limite sud di questa particella, comunque, fiancheggia il sedime autostradale (cfr. i cippi del limite di proprietà raffigurati sul piano in questione). Entro i limiti della particella, però, si trova una stradina o sentiero che costeggia l'autostrada ed una parte della particella si trova oltre questa stradina o sentiero; sia la stradina che la parte a sud di detta via sono raffigurate in bianco sul piano. La parte a nord della stradina o sentiero, invece, è raffigurata in giallo, colore che, secondo la leggenda del piano, rappresenta una zona agricola. Ne discende che l'apprezzamento dei fatti operato dal DATEC è corretto è non si fonda su errori di alcun tipo: la parte a sud della particella è una zona inedificabile e non agricola.
5.2. Per quanto concerne l'estratto del Registro fondiario della part. n. (...), viene menzionato che si tratta di un prato arativo. Tale estratto, però, non ha valenza di documento di pianificazione territoriale e simile descrizione esula dallo scopo del registro fondiario, il quale disciplina e contiene le iscrizioni - peraltro costitutive - dei diritti di cui la legge prevede l'iscrizione (art. 942 CCS). Non è quindi pertinente per giudicare la fattispecie. Quo alla dichiarazione del Comune, è esatta in generale, ma contiene meno dettagli del piano succitato, documento che permette molto meglio di giudicare la fattispecie.
Di conseguenza, il gravame dell'errato apprezzamento dei fatti viene respinto. Ne segue che il DATEC non ha violato nessuna norma attinente alle zone agricole, né doveva esaminare - relativamente alla particella qui in oggetto - questa questione.
Gli altri argomenti della ricorrente non sono motivati abbastanza per adempiere alle esigenze dell'art. 52 PA. Trattandosi ad esempio della necessità della sistemazione qui addotta, la ricorrente si limita a negarla o a porre interrogativi senza neanche dimostrare - in poche righe - dove e come la legge sarebbe stata violata. Alla stessa stregua deve essere giudicata l'argomentazione circa l'assenza di ripari fonici o di soppressione - per altro molto contenuta (si tratta di una fascia di 7 metri di larghezza) - di zona "polmone della città".
Visto tutto quanto precede, il ricorso è respinto nella misura in cui è ammissibile.
Nel contesto della presente vertenza, è stata approvata anche una misura d'espropriazione. La ricorrente non contesta questa misura (cfr. prec. consid. 3). Di conseguenza, non si giustifica l'applicazione dell'art. 116 LEspr, il quale prevede che di regola le spese e le ripetibili sono poste a carico dell'espropriante. Verrà quindi fatta applicazione delle disposizioni generali (art. 63 PA ed il Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale [TS-TAF; RS 173.320.2]) (sentenza del TAF A-8047/2010, del 25 agosto 2011, consid. 12 segg.).
Nella fattispecie, le spese processuali, fissate a fr. 500.- sono quindi poste a carico della ricorrente che soccombe totalmente. Non ci sono tuttavia motivi di accordare un'indennità a titolo di ripetibili alla controparte, la quale è rappresentata dai suoi servizi (art. 64 cpv. 1 PA e 7 [TS-TAF; RS 173.320.2]). Nella misura in cui la ricorrente non ha corrisposto nessun anticipo di spesa, dovrà pagare dette spese processuali mediante polizza di versamento acclusa dopo la crescita in giudicato della presente sentenza.
(dispositivo alla pagina seguente)
Per questi motivi, il Tribunale amministrativo federale pronuncia:
Il riscorso è respinto nella misura in cui è ammissibile.
Le spese processuali, fissate a fr. 500.-, vengono poste a carico della ricorrente.
Non vengono assegnate ripetibili.
Comunicazione a:
ricorrente (Atto giudiziario; allegato: bollettino di versamento)
controparte (Atto giudiziario)
autorità inferiore (n. di rif. 533-25 mur; Atto giudiziario)
Il presidente del collegio: Il cancelliere: Claudia Pasqualetto Péquignot Federico Pestoni
Rimedi giuridici:
Contro la presente decisione può essere interposto ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro un termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 e segg., 90 e segg. e 100 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF, RS 173.110]). Il termine rimane sospeso dal 18 dicembre al 2 gennaio incluso (art. 46 cpv. 1 lett. c LTF). Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati. La decisione impugnata e - se in possesso della parte ricorrente - i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati (art. 42 LTF).
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