Art. 25 LPGA; art. 53 LPGA; art. 31 LADI; art. 31 cpv. 3 lett. a-c LADI; art. 46b OADI; reduced-work benefits and controllability of working time: the requirement of controllability is satisfied only by a contemporaneous, daily and sufficiently detailed record of actual working hours; post hoc documents are insufficient. Where the claimant’s hours cannot be verified, the administration may deny or correct entitlement and order restitution of undue benefits. In the pandemic context, the COVID-19 unemployment insurance ordinance did not dispense with the controllability requirement for the issue in dispute (consid. 5-7). Different treatment of employees and management personnel is not unequal treatment if the factual situations are not comparable.
8C_65/2024, 8C_70/2024
Sentenza del 25 giugno 2024
IV Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Wirthlin, Presidente,
Heine, Viscione,
Cancelliere Colombi.
Partecipanti al procedimento
8C_65/2024
e
8C_70/2024
contro
Segreteria di Stato dell'economia (SECO), Mercato del lavoro e assicurazione, contro la disoccupazione, TCJD, Holzikofenweg 36, 3003 Berna,
opponente.
Oggetto
Assicurazione contro la disoccupazione (indennità per lavoro ridotto),
ricorsi contro le sentenze del Tribunale amministrativo federale, Corte II, degli 7 dicembre 2023 e 13 dicembre 2023.
A.a. A.________ è socio e gerente unico con firma individuale di B.________ Sagl fino al 17 febbraio 2022, lo è stato anche dell'azienda D.________ Sagl. Egli è inoltre amministratore unico con firma individuale di C.________ SA e E.________ Group SA, entrambe con sede a U.________, nonché di F.________ SA (per l'insieme delle ditte, di seguito: "Gruppo G.________"). Il 17 marzo e il 24 marzo 2020, A.________ ha inoltrato un preannuncio di lavoro ridotto per B.________ Sagl e uno per C.________ SA alla Sezione del lavoro del Cantone Ticino, la quale, con decisioni separate del 4 maggio 2020, ne ha riconosciuto il diritto per i periodi, rispettivamente, dal 18 marzo al 17 settembre 2020 e dal 24 marzo al 23 settembre 2020.
A.b. A seguito di un controllo effettuato sulla base dei documenti messi a disposizione dalle aziende, con decisioni separate del 21 gennaio 2021, confermate su opposizione il 1° settembre 2021, la Segreteria di Stato dell'economia (SECO) ha ordinato a B.________ Sagl e a C.________ SA, nonché al loro titolare, il rimborso alla Cassa cantonale di assicurazione contro la disoccupazione del Cantone Ticino delle indennità per lavoro ridotto (di seguito: "ILR") indebitamente percepite per gli importi, rispettivamente, di fr. 2'539.15 e fr. 6'013.35. In particolare, la SECO ha negato il diritto alle ILR a partire dal 15 aprile 2020, data in cui la maggior parte dei dipendenti, come pure il titolare, avrebbero ripreso l'attività in modo considerevole. Essa ha altresì modificato il diritto alle ILR ad A.________ fondandosi su un grado di occupazione del 20 % per ciascuna della cinque ditte amministrate, anziché del 100 % come preannunciato. È stata inoltre constatata l'assenza di un sistema di controllo del tempo di lavoro che permettesse di stabilire con precisione le ore lavorate dal titolare nei suoi giorni di presenza.
Con sentenze del 7 e 13 dicembre 2023, il Tribunale amministrativo federale ha respinto i ricorsi di A.________ congiunti a quelli, rispettivamente, di B.________ Sagl e di C.________ SA contro le decisioni su opposizione del 1° settembre 2021.
A.________ e, rispettivamente, B.________ Sagl e C.________ SA presentano due ricorsi in materia di diritto pubblico al Tribunale federale contro tali sentenze, chiedendo che vengano "annullat[e]".
Non sono state chieste osservazioni ai ricorsi.
Entrambe le procedure 8C_65/2024 e 8C_70/2024 riguardano le decisioni su opposizione della SECO, con le quali essa ha ordinato la restituzione delle ILR indebitamente percepite dai ricorrenti, rispettivamente, dal 18 marzo al 17 settembre 2020 e dal 24 marzo al 23 settembre 2020. I procedimenti in questione presentano senz'altro una stretta connessione materiale e giuridica. In particolare, le sentenze impugnate coinvolgono - almeno in parte e in ogni caso indirettamente - le stesse parti. Le cause vertono inoltre entrambe sul riconoscimento del diritto alle ILR durante il contesto pandemico, sicché si giustifica di congiungere le due procedure e trattarle con un unico giudizio (cfr. art. 24 PC [RS 273] applicabile su rinvio dell'art. 71 LTF; v. anche DTF 144 V 173 consid. 1.1; 142 II 293 consid. 1.2; sentenza 8C_323/2023 del 17 ottobre 2023 consid. 1 con riferimenti).
Le sentenze impugnate sono delle decisioni finali (art. 90 LTF), rese dal Tribunale amministrativo federale (art. 86 cpv. 1 lett. a LTF) in una materia di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF) - il diritto alle ILR - che non rientra in alcuna delle clausole d'eccezione previste dall'art. 83 LTF. Presentati in tempo utile (art. 100 cpv. 1 LTF) e nelle debite forme (art. 42 LTF) dai destinatari delle pronunce contestate, che hanno un interesse ad insorgere (art. 89 cpv. 1 LTF), i ricorsi in materia di diritto pubblico sono ammissibili.
3.1. Il ricorso in materia di diritto pubblico può essere presentato per violazione del diritto, conformemente a quanto stabilito dagli art. 95 e 96 LTF. Il Tribunale federale esamina d'ufficio l'applicazione del diritto federale (art. 106 cpv. 1 LTF), non essendo vincolato né dagli argomenti sollevati nel ricorso né dai motivi addotti dall'autorità precedente. Tuttavia, salvo che la violazione giuridica sia manifesta, tenuto conto dell'esigenza di motivazione posta dall'art. 42 cpv. 2 LTF, il Tribunale federale esamina solamente le censure sollevate, mentre non è tenuto a vagliare, come lo farebbe un'autorità di primo grado, tutte le questioni giuridiche che si pongono, se queste ultime non sono (più) debitamente presentate in sede federale (DTF 143 V 208 consid. 2; 141 V 234 consid. 1). La parte ricorrente deve inoltre confrontarsi almeno brevemente con i considerandi della decisione dell'autorità precedente che reputa lesivi del diritto (DTF 140 III 456 consid. 2.2.2, 140 III 115 consid. 2).
3.2.
3.2.1. Per quanto attiene invece all'accertamento dei fatti operato dal giudice precedente, esso può essere censurato unicamente se è avvenuto in modo manifestamente inesatto, ovvero arbitrario, oppure in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF e se l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento (art. 97 cpv. 1 LTF; DTF 146 IV 88 consid. 1.3.1). Salvo i casi in cui tale inesattezza sia lampante, la parte ricorrente che intende contestare i fatti accertati dall'autorità inferiore deve spiegare, in maniera circostanziata, per quale motivo ritiene che le condizioni di una delle eccezioni previste dall'art. 105 cpv. 2 LTF sarebbero realizzate (cfr. DTF 142 I 135 consid. 1.6; 141 II 14 consid. 1.6 con riferimenti).
3.2.2. Secondo la giurisprudenza, l'arbitrio non si realizza già qualora la soluzione proposta con il ricorso possa apparire sostenibile o addirittura preferibile a quella contestata; il Tribunale federale annulla la pronuncia criticata solo se il giudice del merito ha emanato un giudizio che appare - e ciò non solo nella motivazione bensì anche nell'esito - manifestamente insostenibile, in aperto contrasto con la situazione reale, gravemente lesivo di una norma o di un principio giuridico chiaro e indiscusso oppure in contraddizione urtante con il sentimento della giustizia e dell'equità (DTF 146 IV 88 consid. 1.3.1; 138 I 232 consid. 6.2). In particolare, per quanto riguarda l'apprezzamento delle prove e l'accertamento dei fatti, il giudice incorre nell'arbitrio se misconosce manifestamente il senso e la portata di un mezzo di prova, se omette senza valida ragione di tener conto di un elemento di prova importante, suscettibile di modificare l'esito della vertenza, oppure se ammette o nega un fatto ponendosi in aperto contrasto con gli atti di causa o interpretandoli in modo insostenibile (DTF 144 V 50 consid. 4.2 con riferimenti).
Oggetto del contendere è sapere se le sentenze dell'autorità inferiore siano lesive del diritto federale nella misura in cui hanno confermato la restituzione delle ILR percepite indebitamente.
5.1. Il Tribunale amministrativo federale ha già correttamente esposto i presupposti della restituzione di prestazioni indebitamente riscosse (art. 25 LPGA [RS 830.1]), nonché della riconsiderazione o revisione di una decisione formalmente passata in giudicato (art. 53 cpv. 1 e 2 LPGA [RS 830.1]). Esso ha pure ricordato le disposizioni legali e la prassi in materia di ILR (art. 31 segg. LADI [RS 837.0]), soffermandosi in particolare sul requisito della controllabilità del tempo di lavoro previsto all'art. 31 cpv. 3 lett. a LADI e precisato all'art. 46b OADI (RS 837.02), chiarendo altresì la cerchia di persone escluse dal diritto alle ILR e il perché (art. 31 cpv. 3 lett. b e c LADI). I primi giudici hanno inoltre illustrato il contenuto dell'ordinanza del Consiglio federale sulle misure nel settore dell'assicurazione contro la disoccupazione riguardo al coronavirus (COVID-19) (ordinanza COVID-19 assicurazione contro la disoccupazione [RS 837.033]), comprese le sue successive evoluzioni. Ne è stato in particolare menzionato l'art. 2, abrogato con effetto dal 1° giugno 2020, che prevedeva una deroga all'art. 31 cpv. 3 lett. c LADI conferendo così il diritto alle ILR alla cerchia di persone ivi descritta. A tale corretta esposizione può dunque essere fatto riferimento.
5.2. È senz'altro opportuno ancora sottolineare che, per costante giurisprudenza, l'esigenza della sufficiente controllabilità del tempo di lavoro è adeguatamente garantita solo con una registrazione giornaliera continua ("fortlaufend") e in tempo reale ("echtzeitlich") del tempo di lavoro sulle ore di lavoro prestate effettivamente, senza che tali circostanze possano essere sostituite da documenti allestiti a posteriori. Al riguardo le ore di lavoro non devono necessariamente essere registrate con un sistema meccanizzato, elettronico o informatico. Determinanti sono soltanto una presentazione sufficientemente dettagliata e una rilevazione giornaliera dei dati avvenuta simultaneamente (in tempo reale) al momento in cui le ore sono svolte. Tale normativa vuole così assicurare che la perdita di lavoro sia effettivamente verificabile in ogni momento dagli organi di esecuzione dell'assicurazione contro la disoccupazione (sentenze 8C_728/2023 del 15 maggio 2024 consid. 5.2; 8C_228/2023 del 6 ottobre 2023 consid. 5.2.1).
6.1. L'autorità inferiore ha innanzitutto constatato che il ricorrente 1 (di seguito inteso per entrambe le procedure 8C_65/2024 e 8C_70/2024) aveva richiesto e percepito delle ILR per l'intero Gruppo G.________, annunciando un diverso compenso mensile lordo personale per ognuna delle ditte in questione e calcolando le ore perse per ragioni economiche sulla base di un grado di occupazione del 100 % (40 ore settimanali). Sia prese singolarmente che nel loro complesso, le retribuzioni mensili indicate superavano l'importo forfettario massimo riconosciuto alle persone con una funzione analoga a quella di un datore di lavoro per un'attività lucrativa a tempo pieno, ovvero fr. 3'320.- netti (rispettivamente 4'150.- lordi) giusta l'art. 5 dell'ordinanza COVID-19 assicurazione contro la disoccupazione. Dalla documentazione messa a disposizione non poteva essere determinato con esattezza il grado di occupazione del ricorrente 1 in ognuna delle cinque ditte che egli amministrava, per cui non era criticabile che l'amministrazione non avesse approvato le rimunerazioni richieste per ognuna di esse, essendo riferite ogni volta ad un grado pieno di occupazione. Anche a mente dei primi giudici appariva improbabile che il ricorrente 1 potesse lavorare contemporaneamente a tempo pieno per tutte le cinque ditte amministrate. Un eventuale riconoscimento rischiava inoltre di provocare un sovraindennizzo.
6.2. Gli stessi ricorrenti avevano del resto confermato di non disporre di un sistema di registrazione ad hoc del tempo di lavoro in grado di stabilire con chiarezza, per il ricorrente 1, quali fossero le ore di lavoro effettuate (comprese le ore supplementari e straordinarie), le ore delle assenze pagate o non pagate oppure le ore perse a seguito di interruzioni dovute a circostanze economiche. A giusto titolo l'amministrazione aveva quindi concluso che non era possibile determinare né le sue presenze e assenze, né se la perdita di lavoro computabile fosse effettivamente dovuta a circostanze economiche.
6.3. I primi giudici hanno poi constatato che, durante il suo controllo, la SECO aveva rilevato come la maggior parte dei dipendenti avesse ripreso in modo notevole l'attività dal 15 aprile 2020, data a partire dalla quale al ricorrente 1 non poteva più essere riconosciuto il diritto alle ILR. Essa aveva però anche constatato che alcune ore di lavoro fossero state sporadicamente eseguite dal medesimo e in parte dai suoi dipendenti tra il 18 marzo e il 14 aprile 2020. Nella misura in cui non era stato possibile individuare un collaboratore e la durata precisa delle attività rilevate, l'amministrazione le ha attribuite al ricorrente 1 ripartendole in modo uguale e proporzionale a seconda della ditta da lui amministrata e quindi senza estenderle ad una giornata intera per ognuna di esse. Le ore perse richieste sulla base di un grado di occupazione del 100 % per ogni ditta amministrata sono poi state adattate ad un tasso del 20 % di attività. Secondo il Tribunale amministrativo federale, tale approccio teneva adeguatamente conto della situazione di fatto e delle difficoltà nel determinare il tempo di lavoro dovuto e la rispettiva controllabilità a cui potevano andare incontro le persone aventi un ruolo analogo al datore di lavoro, contemplando altresì che nel periodo pandemico in questione il diritto alle ILR era calcolato in funzione dell'intera ditta e non di ogni singolo dipendente. Non poteva dunque essere ritenuta nemmeno una disparità di trattamento con i lavoratori comuni, dal momento che, a differenza di questi ultimi, la situazione agli atti nel caso del ricorrente 1 non permetteva di determinare con chiarezza o rendere plausibili le presenze e/o le assenze, rispettivamente le ore lavorate e/o le ore perse.
7.1. I ricorrenti censurano la violazione del diritto federale e l'accertamento manifestamente errato dei fatti (art. 95 e 97 LTF). Essi non contestano che i conteggi trasmessi alle autorità non derivino da un sistema di registrazione elettronica, ammettendo che il Gruppo G.________ non ne sarebbe dotato. Il tempo di lavoro emergerebbe però dalle schede di registrazione, in atti, regolarmente aggiornate e riportanti "le ore di lavoro minime al netto delle ore supplementari e straordinarie non remunerate", nonché "le ore perse a seguito delle interruzioni dovute a circostanze Covid-19". Sarebbe poi un fatto noto e incontrovertibile che i quadri dirigenziali non sarebbero di principio tenuti a protocollare tutte le ore di lavoro da loro svolte, in quanto "asserviti ad orari flessibili", anche fuori dalle usuali fasce orarie (sabati, domeniche e festivi compresi) dettate dalle esigenze aziendali che vanno ben oltre le canoniche 40 ore settimanali. I "provvedimenti urgenti in materia Covid-19" avrebbero tutelato anche i direttori, assoggettandoli ad orari ridotti, non usuali. Inoltre, il principio della parità di trattamento (art. 8 Cost.) sarebbe stato violato poiché gli altri dipendenti del Gruppo G.________, senza essere assoggettati all'onere della controllabilità, avrebbero potuto beneficiare delle ILR, mentre il rimborso dell'attività dirigenziale (effettuata integralmente dal ricorrente 1 anche in tempi non pandemici) sarebbe stata suddivisa su cinque livelli. Ciò comporterebbe anche una violazione delle garanzie procedurali (art. 29 Cost.), del divieto di arbitrio (art. 9 Cost.) e dell'art. 5 dell'ordinanza COVID-19 assicurazione contro la disoccupazione.
7.2. Le sentenze impugnate non prestano il fianco a critiche. Innanzitutto, dagli accertamenti effettuati dall'autorità inferiore emerge che i ricorrenti non disponessero di un sistema di registrazione del tempo di lavoro atto a stabilire con chiarezza quali fossero le ore perse del ricorrente 1. Già riconosciuto dai ricorrenti nelle procedure precedenti, gli stessi lo confermano anche in questa sede: seppure alludendo all'esistenza di schede di registrazione, essi non negano, al riguardo, l'assenza di (sufficienti) dati per effettuare la valutazione richiesta del tempo di lavoro. Anzi, i ricorrenti sottolineano che, a loro dire, i quadri dirigenziali non sarebbero ad ogni modo tenuti a protocollare tutte le ore di lavoro svolte. Ora, in un tale contesto, e senza che venga neppure sostanziato in che modo il Tribunale amministrativo federale avrebbe manifestamente misconosciuto il senso e la portata dei mezzi di prova agli atti, si può ritenere che i relativi accertamenti fattuali siano scevri d'arbitrio. Lo stesso vale per l'apprezzamento secondo cui, nel caso concreto, risulta improbabile che il ricorrente 1 potesse lavorare a tempo pieno per ognuna delle cinque ditte amministrate. In merito, non ci si può esimere dal constatare che il relativo adattamento al 20 % della sua attività per ogni ditta operato dalla SECO, vista l'assenza di un sistema di controllo del tempo di lavoro sufficientemente affidabile, appare persino favorevole ai ricorrenti, ragione per cui non si giustifica di assecondare le rimostranze sollevate.
Non è dunque nemmeno errato aver negato il diritto alle ILR al ricorrente 1 per il periodo a partire dal quale la maggior parte dei dipendenti aveva ripreso le attività in modo considerevole. Infatti, l'autorità inferiore ha correttamente fondato il suo ragionamento sui principi applicabili in materia di ILR esposti prima (cfr. consid. 4.2
supra). Il richiamo implicito dei ricorrenti all'ordinanza COVID-19 assicurazione contro la disoccupazione non gli è di alcun ausilio, non avendo la stessa derogato al diritto vigente per quanto concerne la problematica in esame (cfr. anche sentenza 8C_306/2023 del 7 marzo 2024 consid. 3.1.2, destinato alla pubblicazione). Infine, va altresì disattesa la critica secondo la quale i primi giudici avrebbero violato il principio della parità di trattamento. Invero, come rettamente spiegato nella sentenza impugnata, la situazione del ricorrente 1 si distingueva da quelle dei dipendenti che hanno potuto beneficiare delle ILR proprio perché le sue ore lavorative non potevano essere controllate in assenza di un sufficiente sistema a tal fine. In presenza di situazioni diverse è per l'appunto necessario, nel rispetto del principio della parità di trattamento, effettuare delle distinzioni (DTF 143 I 1 consid. 3.3). Anche sotto questo profilo l'operato dei primi giudici è pertanto conforme al diritto federale.
Ne segue che i ricorsi devono essere respinti. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
Le cause 8C_65/2024 e 8C_70/2024 sono congiunte.
I ricorsi sono respinti.
Le spese giudiziarie di fr. 1000.- sono poste a carico dei ricorrenti.
Comunicazione alle parti e al Tribunale amministrativo federale, Corte II.
Lucerna, 25 giugno 2024
In nome della IV Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Wirthlin
Il Cancelliere: Colombi