Art. 25 LPGA; Art. 53 LPGA; Art. 31 LADI; art. 46b OADI; art. 5 ordinanza COVID-19 assicurazione contro la disoccupazione; restitution of undue short-time work compensation and controllability of working time. The requirement of controllability is satisfied only by a contemporaneous, continuous and daily recording of actually performed working time; records prepared after the fact cannot substitute for such evidence. Where the employer-side claimant cannot reliably establish the extent of work loss, repayment may be upheld. The pandemic ordinance did not abolish the control requirement for the contested situations, and unequal treatment is excluded where the compared situations differ materially as to verifiability of hours (consid. 5-7).
8C_108/2024, 8C_109/2024
Sentenza del 1° luglio 2024
IV Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Wirthlin, Presidente,
Heine, Viscione,
Cancelliere Colombi.
Partecipanti al procedimento
8C_108/2024
e
8C_109/2024
contro
Segreteria di Stato dell'economia (SECO), Mercato del lavoro e assicurazione contro la disoccupazione, Holzikofenweg 36, 3003 Berna,
opponente.
Oggetto
Assicurazione contro la disoccupazione (indennità per lavoro ridotto),
ricorsi contro le sentenze del Tribunale amministrativo federale, Corte II, del 12 gennaio 2024.
A.a. A.________ è amministratore unico con firma individuale di C.________ SA, U.________, nonché di B.________ SA e D.________ SA, entrambe con sede a V.________. Egli è inoltro socio e gerente unico con firma individuale di E.________ Sagl, V.________; fino al 17 febbraio 2022, lo è stato anche dell'azienda F.________ Sagl, V.________ (per l'insieme delle ditte, di seguito: "Gruppo G.________"). Il 18 marzo 2020 A.________ ha inoltrato un preannuncio di lavoro ridotto per le ditte B.________ SA (in favore di quattro dipendenti) e C.________ SA (in favore di cinque dipendenti) alla Sezione del lavoro del Cantone Ticino, la quale, con decisioni separate del 30 marzo e del 14 aprile 2020, ne ha riconosciuto il diritto per i periodi rispettivamente dal 21 marzo al 10 giugno 2020 e dal 18 marzo al 18 settembre 2020.
A.b. A seguito di un controllo effettuato sulla base dei documenti messi a disposizione dalle aziende, con decisioni separate del 21 gennaio 2021, parzialmente confermate su opposizione il 14 dicembre 2021, la Segreteria di Stato dell'economia (SECO) ha ordinato a B.________ SA e C.________ SA, nonché al loro titolare, il rimborso alle casse di assicurazione contro la disoccupazione competenti delle indennità per lavoro ridotto (di seguito: "ILR") indebitamente percepite. Nell'accogliere parzialmente le opposizioni interposte, la SECO ha riconosciuto che le attività sporadiche effettuate dal 18 marzo al 14 aprile 2020, originariamente attribuite ad A.________, erano verosimilmente state svolte dal padre. Essa ha quindi ridotto gli importi da restituire rispettivamente a fr. 27'899.85 e fr. 9'072.50. L'amministrazione ha poi confermato il diniego del diritto alle ILR a partire dal 15 aprile 2020, in assenza di un sufficiente sistema di controllo del tempo di lavoro e vista la ripresa dell'attività dell'azienda da tale data. La SECO ha inoltre modificato il diritto alle ILR di A.________ fondandosi su un grado di occupazione del 20 % per ciascuna della cinque ditte amministrate, anziché del 100 % come preannunciato.
Con sentenze del 12 gennaio 2024, il Tribunale amministrativo federale ha respinto i ricorsi di A.________ congiunti a quelli, rispettivamente, di B.________ SA e di C.________ SA contro le decisioni su opposizione del 14 dicembre 2021.
A.________ e, rispettivamente, B.________ SA e C.________ SA presentano due ricorsi in materia di diritto pubblico al Tribunale federale contro tali sentenze, chiedendo che vengano "annullat[e]".
Non sono state chieste osservazioni ai ricorsi.
Entrambe le procedure 8C_108/2024 e 8C_109/2024 riguardano le decisioni su opposizione della SECO con le quali essa ha ordinato la restituzione delle ILR indebitamente percepite dai ricorrenti, rispettivamente, dal 21 marzo al 10 giugno 2020 e dal 18 marzo al 18 settembre 2020. I procedimenti in questione presentano senz'altro una stretta connessione materiale e giuridica. In particolare, le sentenze impugnate coinvolgono - almeno in parte e in ogni caso indirettamente - gli stessi partecipanti. Le cause vertono inoltre entrambe sul riconoscimento del diritto alle ILR durante il contesto pandemico, sicché si giustifica di congiungere le due procedure e trattarle con un unico giudizio (cfr. art. 24 PC [RS 273] applicabile su rinvio dell'art. 71 LTF; v. anche DTF 144 V 173 consid. 1.1; 142 II 293 consid. 1.2; sentenza 8C_323/2023 del 17 ottobre 2023 consid. 1 con riferimenti).
Le sentenze impugnate sono delle decisioni finali (art. 90 LTF), rese dal Tribunale amministrativo federale (art. 86 cpv. 1 lett. a LTF) in una materia di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF) - il diritto alle ILR - che non rientra in alcuna delle clausole d'eccezione previste dall'art. 83 LTF. Presentati in tempo utile (art. 100 cpv. 1 LTF) e nelle debite forme (art. 42 LTF) dai destinatari delle pronunce contestate, che hanno un interesse ad insorgere (art. 89 cpv. 1 LTF), i ricorsi in materia di diritto pubblico sono ammissibili.
3.1. Il ricorso in materia di diritto pubblico può essere presentato per violazione del diritto, conformemente a quanto stabilito dagli art. 95 e 96 LTF. Il Tribunale federale esamina d'ufficio l'applicazione del diritto federale (art. 106 cpv. 1 LTF), non essendo vincolato né dagli argomenti sollevati nel ricorso né dai motivi addotti dall'autorità precedente. Tuttavia, salvo che la violazione giuridica sia manifesta, tenuto conto dell'esigenza di motivazione posta dall'art. 42 cpv. 2 LTF, il Tribunale federale esamina solamente le censure sollevate, mentre non è tenuto a vagliare, come lo farebbe un'autorità di primo grado, tutte le questioni giuridiche che si pongono, se queste ultime non sono (più) debitamente presentate in sede federale (DTF 143 V 208 consid. 2; 141 V 234 consid. 1). La parte ricorrente deve inoltre confrontarsi almeno brevemente con i considerandi della decisione dell'autorità precedente che reputa lesivi del diritto (DTF 140 III 456 consid. 2.2.2, 140 III 115 consid. 2).
3.2.
3.2.1. Per quanto attiene invece all'accertamento dei fatti operato dal giudice precedente, esso può essere censurato unicamente se è avvenuto in modo manifestamente inesatto, ovvero arbitrario, oppure in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF e se l'eliminazione del vizio può essere determinante per l'esito del procedimento (art. 97 cpv. 1 LTF; DTF 146 IV 88 consid. 1.3.1). Salvo i casi in cui tale inesattezza sia lampante, la parte ricorrente che intende contestare i fatti accertati dall'autorità inferiore deve spiegare, in maniera circostanziata, per quale motivo ritiene che le condizioni di una delle eccezioni previste dall'art. 105 cpv. 2 LTF sarebbero realizzate (cfr. DTF 142 I 135 consid. 1.6; 141 II 14 consid. 1.6 con riferimenti).
3.2.2. Secondo la giurisprudenza, l'arbitrio non si realizza già qualora la soluzione proposta con il ricorso possa apparire sostenibile o addirittura preferibile a quella contestata; il Tribunale federale annulla la pronuncia criticata solo se il giudice del merito ha emanato un giudizio che appare - e ciò non solo nella motivazione bensì anche nell'esito - manifestamente insostenibile, in aperto contrasto con la situazione reale, gravemente lesivo di una norma o di un principio giuridico chiaro e indiscusso oppure in contraddizione urtante con il sentimento della giustizia e dell'equità (DTF 146 IV 88 consid. 1.3.1; 138 I 232 consid. 6.2). In particolare, per quanto riguarda l'apprezzamento delle prove e l'accertamento dei fatti, il giudice incorre nell'arbitrio se misconosce manifestamente il senso e la portata di un mezzo di prova, se omette senza valida ragione di tener conto di un elemento di prova importante, suscettibile di modificare l'esito della vertenza, oppure se ammette o nega un fatto ponendosi in aperto contrasto con gli atti di causa o interpretandoli in modo insostenibile (DTF 144 V 50 consid. 4.2 con riferimenti).
Oggetto del contendere è sapere se le sentenze dell'autorità inferiore siano lesive del diritto federale nella misura in cui hanno confermato la restituzione delle ILR percepite indebitamente.
5.1. Il Tribunale amministrativo federale ha già correttamente esposto i presupposti della restituzione di prestazioni indebitamente riscosse (art. 25 LPGA [RS 830.1]), nonché della riconsiderazione o revisione di una decisione formalmente passata in giudicato (art. 53 cpv. 1 e 2 LPGA [RS 830.1]). Esso ha pure ricordato le disposizioni legali e la prassi in materia di ILR (art. 31 segg. LADI [RS 837.0]), soffermandosi in particolare sul requisito della controllabilità del tempo di lavoro previsto all'art. 31 cpv. 3 lett. a LADI e precisato all'art. 46b OADI (RS 837.02), chiarendo altresì la cerchia di persone escluse dal diritto alle ILR e il perché (art. 31 cpv. 3 lett. b e c LADI). I primi giudici hanno inoltre illustrato il contenuto dell'ordinanza del Consiglio federale sulle misure nel settore dell'assicurazione contro la disoccupazione riguardo al coronavirus (COVID-19) (ordinanza COVID-19 assicurazione contro la disoccupazione [RS 837.033]), comprese le sue successive evoluzioni. Ne è stato in particolare menzionato l'art. 2, abrogato con effetto dal 1° giugno 2020, che prevedeva una deroga all'art. 31 cpv. 3 lett. c LADI conferendo così il diritto alle ILR alla cerchia di persone ivi descritta. A tale corretta esposizione può dunque essere fatto riferimento.
5.2. È senz'altro opportuno ancora sottolineare che, per costante giurisprudenza, l'esigenza della sufficiente controllabilità del tempo di lavoro è adeguatamente garantita solo con una registrazione giornaliera continua ("fortlaufend") e in tempo reale ("echtzeitlich") del tempo di lavoro sulle ore di lavoro prestate effettivamente, senza che tali circostanze possano essere sostituite da documenti allestiti a posteriori. Al riguardo le ore di lavoro non devono necessariamente essere registrate con un sistema meccanizzato, elettronico o informatico. Determinanti sono soltanto una presentazione sufficientemente dettagliata e una rilevazione giornaliera dei dati avvenuta simultaneamente (in tempo reale) al momento in cui le ore sono svolte. Tale normativa vuole così assicurare che la perdita di lavoro sia effettivamente verificabile in ogni momento dagli organi di esecuzione dell'assicurazione contro la disoccupazione (sentenze 8C_728/2023 del 15 maggio 2024 consid. 5.2; 8C_228/2023 del 6 ottobre 2023 consid. 5.2.1).
6.1. L'autorità inferiore ha innanzitutto constatato che il ricorrente 1 (di seguito inteso per entrambe le procedure 8C_108/2024 e 8C_109/2024) aveva richiesto e percepito delle ILR per l'intero Gruppo G.________, annunciando un diverso compenso mensile lordo personale per ognuna delle ditte in questione e calcolando le ore perse per ragioni economiche sulla base di un grado di occupazione del 100 % (40 ore settimanali). Sia prese singolarmente che nel loro complesso, le retribuzioni mensili indicate superavano l'importo forfettario massimo riconosciuto alle persone con una funzione analoga a quella di un datore di lavoro per un'attività lucrativa a tempo pieno, ovvero fr. 3'320.- netti giusta l'art. 5 dell'ordinanza COVID-19 assicurazione contro la disoccupazione. Dalla documentazione messa a disposizione non poteva essere determinato con esattezza il grado di occupazione del ricorrente 1 in ognuna delle cinque ditte che egli amministrava, per cui non era criticabile che l'amministrazione non avesse approvato le rimunerazioni richieste per ognuna di esse, essendo riferite ogni volta ad un grado pieno di occupazione. Anche a mente dei primi giudici appariva improbabile che il ricorrente 1 potesse lavorare contemporaneamente a tempo pieno per tutte le cinque ditte amministrate. Un eventuale riconoscimento rischiava inoltre di provocare un sovraindennizzo.
6.2. Il Tribunale federale amministrativo ha inoltre accertato che per il ricorrente 1, a differenza dei collaboratori, non esisteva alcuna scheda di registrazione del tempo di lavoro. A giusto titolo l'amministrazione aveva quindi concluso che non era possibile determinare né le sue presenze e assenze, né se la perdita di lavoro computabile fosse effettivamente dovuta a circostanze economiche. I primi giudici hanno poi constatato che, durante il suo controllo, la SECO aveva rilevato come la maggior parte dei dipendenti avesse ripreso in modo notevole l'attività dal 15 aprile 2020, data a partire dalla quale al ricorrente 1 non poteva più essere riconosciuto il diritto alle ILR. Essa aveva però anche constatato che alcune ore di lavoro fossero state sporadicamente eseguite dal ricorrente 1 e in parte dai suoi dipendenti tra il 18 marzo e il 14 aprile 2020. Nella misura in cui non era stato possibile individuare un collaboratore e la durata precisa delle attività rilevate, l'amministrazione le ha quindi attribuite dapprima al ricorrente 1 e poi al padre. Le ore perse richieste sulla base di un grado di occupazione del 100 % per ogni ditta amministrata dal ricorrente 1 sono poi state adattate ad un tasso del 20 % di attività. Secondo il Tribunale amministrativo federale, tale approccio teneva adeguatamente conto delle imprevedibilità dovute alla situazione pandemica e delle difficoltà nel determinare il tempo di lavoro dovuto e la rispettiva controllabilità a cui potevano andare incontro le persone aventi un ruolo analogo al datore di lavoro, contemplando altresì che nel periodo in questione il diritto alle ILR era calcolato in funzione dell'intera ditta e non di ogni singolo dipendente.
6.3. Per quanto concerne invece le schede di registrazione dei dipendenti, l'autorità inferiore ha fatto propri gli accertamenti della SECO, secondo i quali le ore perse riportate nelle stesse non avevano sempre coerentemente preso in considerazione i programmi e i rapporti di lavoro - nonché le fatture - consegnati durante il controllo, in particolare a partire dalla ripresa dell'attività il 15 aprile 2020. Le differenze nella documentazione avevano messo in risalto l'inaffidabilità del sistema di calcolo e controllo dei tempi di lavoro. L'amministrazione aveva quindi a giusto titolo adattato l'orario di lavoro ad un'intera giornata se la documentazione lasciava presupporre lo svolgimento di attività lavorative (di fronte a otto ore perse annunciate) o il superamento del limite delle quattro ore giornaliere (di fronte a quattro ore perse annunciate). A mente dei primi giudici, i ricorrenti non avevano dimostrato che i documenti prodotti in sede di opposizione per contestare tali accertamenti esistevano già al momento del rilevamento delle ore. Oltretutto, il loro contenuto non corrispondeva ai documenti forniti durante il controllo. Gli stessi non potevano pertanto essere presi in considerazione.
6.4. Non poteva dunque essere ritenuta nemmeno una disparità di trattamento con i semplici dipendenti. Infatti, nessuna indennità è stata riconosciuta nei casi in cui le ore di lavoro effettivamente prestate non avevano potuto essere quantificate, che ciò fosse dovuto all'assenza di schede di registrazione per il ricorrente 1 o all'inaffidabilità del sistema di controllo del tempo di lavoro dei collaboratori.
7.1. I ricorrenti censurano la violazione del diritto federale e l'accertamento manifestamente errato dei fatti (art. 95 e 97 LTF). Essi non contestano che i conteggi trasmessi alle autorità non derivino da un sistema di registrazione elettronica, ammettendo che il Gruppo G.________ non ne sarebbe dotato. Il tempo di lavoro emergerebbe però dalle schede di registrazione, in atti, regolarmente aggiornate e riportanti "le ore di lavoro minime al netto delle ore supplementari e straordinarie non remunerate", nonché "le ore perse a seguito delle interruzioni dovute a circostanze Covid-19". Sarebbe poi un fatto noto e incontrovertibile che i quadri dirigenziali non sarebbero di principio tenuti a protocollare tutte le ore di lavoro da loro svolte, in quanto "asserviti ad orari flessibili", anche fuori dalle usuali fasce orarie (sabati, domeniche e festivi compresi) dettate dalle esigenze aziendali che vanno ben oltre le canoniche 40 ore settimanali. I "provvedimenti urgenti in materia Covid-19" avrebbero tutelato anche i direttori, assoggettandoli ad orari ridotti, non usuali. Inoltre, il principio della parità di trattamento (art. 8 Cost.) sarebbe stato violato poiché gli altri dipendenti del Gruppo G.________, senza essere assoggettati all'onere della controllabilità, avrebbero potuto beneficiare delle ILR, mentre il rimborso dell'attività dirigenziale (effettuata integralmente dal ricorrente 1 anche in tempi non pandemici) sarebbe stata suddivisa su cinque livelli. Ciò comporterebbe anche una violazione delle garanzie procedurali (art. 29 Cost.), del divieto di arbitrio (art. 9 Cost.) e dell'art. 5 dell'ordinanza COVID-19 assicurazione contro la disoccupazione. I ricorrenti criticano inoltre la valutazione operata dall'autorità inferiore in merito al tempo di lavoro indicato per i dipendenti, frutto di "qualche comprensibile discrepanza [...] visto che il personale vi si rivolgeva nel totale disordine, data la situazione di estrema urgenza". Sarebbe troppo pretendere la garanzia dell'affidabilità del sistema di controllo in simili circostanze.
7.2. Le sentenze impugnate non prestano il fianco a critiche.
7.2.1. Innanzitutto, dagli accertamenti effettuati dall'autorità inferiore emerge che i ricorrenti non disponessero di un sistema di registrazione del tempo di lavoro atto a stabilire con chiarezza quali fossero le ore perse del ricorrente 1. Già riconosciuto dai ricorrenti nelle procedure precedenti, gli stessi lo confermano anche in questa sede: seppure alludendo all'esistenza di schede di registrazione, essi non negano, al riguardo, l'assenza di (sufficienti) dati per effettuare la valutazione richiesta del tempo di lavoro del ricorrente 1. Anzi, i ricorrenti sottolineano che, a loro dire, i quadri dirigenziali non sarebbero ad ogni modo tenuti a protocollare tutte le ore di lavoro svolte. In aggiunta, in relazione alle incoerenze rilevate dalla SECO a riguardo del tempo di lavoro dei dipendenti, il ricorso si limita a sminuire - a torto - l'onere delle società di disporre di un sistema di rilevamento delle ore lavorative sufficientemente dettagliato e simultaneo, descrivendo le discrepanze in questione come "esigue" o aggrappandosi ad una "minima imprecisione del tutto giustificabile", facendo genericamente allusione alle difficoltà del periodo pandemico. Ora, in un tale contesto, e senza che venga neppure sostanziato in che modo il Tribunale amministrativo federale avrebbe manifestamente misconosciuto il senso e la portata dei mezzi di prova agli atti, si può ritenere che i relativi accertamenti fattuali siano scevri d'arbitrio. Lo stesso vale per l'apprezzamento secondo cui, nel caso concreto, risulta improbabile che il ricorrente 1 potesse lavorare a tempo pieno per ognuna delle cinque ditte amministrate. In merito, non ci si può esimere dal constatare che il relativo adattamento al 20 % della sua attività per ogni ditta operato dalla SECO, vista l'assenza di un sistema di controllo del tempo di lavoro sufficientemente affidabile, appare persino favorevole ai ricorrenti, ragione per cui non si giustifica di assecondare le rimostranze sollevate.
7.2.2. Non è dunque nemmeno errato aver negato il diritto alle ILR per il periodo a partire dal quale la maggior parte dei dipendenti aveva ripreso le attività in modo considerevole, nei limiti di quanto era risultato controllabile dalla documentazione analizzata durante il controllo dell'amministrazione. Al riguardo, l'autorità inferiore ha correttamente fondato il suo ragionamento sui principi applicabili in materia di ILR esposti prima (cfr. consid. 4.2 supra). Il richiamo implicito dei ricorrenti all'ordinanza COVID-19 assicurazione contro la disoccupazione non gli è di alcun ausilio, non avendo la stessa derogato al diritto vigente per quanto concerne le problematiche in esame (cfr. anche sentenza 8C_306/2023 del 7 marzo 2024 consid. 3.1.2, destinato alla pubblicazione). Infine, va altresì disattesa la critica secondo la quale i primi giudici avrebbero violato il principio della parità di trattamento. Invero, come rettamente spiegato nella sentenza impugnata, per le ore lavorative non quantificabili il diritto alle ILR è stato negato - conformemente alla giurisprudenza - non soltanto al ricorrente 1, bensì anche ai collaboratori. A riguardo invece delle indennità negate soltanto al ricorrente 1, la situazione si distingueva da quella dei dipendenti proprio perché le sue ore lavorative non potevano essere controllate in assenza di un sufficiente sistema a tal fine. In presenza di situazioni diverse è per l'appunto necessario, nel rispetto del principio della parità di trattamento, effettuare delle distinzioni (DTF 143 I 1 consid. 3.3). Anche sotto questo profilo l'operato dei primi giudici è pertanto conforme al diritto federale.
Ne segue che i ricorsi devono essere respinti. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
Le cause 8C_108/2024 e 8C_109/2024 sono congiunte.
I ricorsi sono respinti.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.- sono poste a carico dei ricorrenti.
Comunicazione alle parti e al Tribunale amministrativo federale, Corte II.
Lucerna, 1° luglio 2024
In nome della IV Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Wirthlin
Il Cancelliere: Colombi