2P.341/2006

{T 0/2}
2P.341/2006

Sentenza del 26 novembre 2007
II Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Merkli, Presidente,
Müller, Karlen,
Cancelliera Ieronimo Perroud.

Parti
A.________,
ricorrente, patrocinata dall'avv. Andrea Pozzi,

contro

Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport del Cantone Ticino, Residenza governativa,
6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona.

Oggetto
Stralcio dalla lista degli iscritti ad un corso di formazione per docenti di tedesco per la scuola media,

ricorso di diritto pubblico contro la decisione
emessa il 14 novembre 2006 dal Consiglio di Stato
del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
Sul Foglio ufficiale del Cantone Ticino n. 20/2006 del 10 marzo 2006 è stato pubblicato il bando concernente un corso di formazione complementare per docenti di tedesco per la scuola media, organizzato dall'Alta scuola pedagogica (ASP) in collaborazione con l'Università della Svizzera italiana (USI), la Scuola universitaria professionale della Svizzera italiana (SUPSI), le Università di Friborgo e Kassel e il Goethe Institut di Milano.
Nel bando era specificato lo scopo perseguito (acquisizione delle necessarie conoscenze culturali, teoriche, metodologiche e pratiche per l'insegnamento del tedesco nella scuola media) la durata del corso (due anni scolastici) e l'ammontare della tassa richiesta (fr. 2'400.--, suddivisi in quattro rate semestrali). Era anche precisato che al termine del corso, adempite determinate condizioni, veniva rilasciata l'abilitazione cantonale di docente di tedesco per la scuola media.
Tra i requisiti per l'iscrizione era menzionato che, di regola, occorreva essere in possesso di un diploma di docente di scuola dell'infanzia o di scuola elementare o di un titolo equivalente ed avere svolto con esito positivo una pratica d'insegnamento di almeno 4 anni. Oltre alla lettera di motivazione, la domanda d'iscrizione doveva essere corredata di diversi documenti, tra cui i diplomi ed i certificati di studio o di frequenza a corsi di formazione inerenti all'insegnamento.
Infine veniva menzionato che la Commissione di valutazione decideva l'ammissione in base alle disposizioni del Regolamento del 18 maggio 2004 concernente la formazione complementare dei docenti di scuola dell'infanzia o di scuola elementare che intendono insegnare nella scuola media (di seguito: Reg. oppure regolamento), al quale il bando rimandava per quanto non indicato.
B.
Il 29 marzo 2006 A.________ ha presentato la sua candidatura. Convocata l'11 aprile 2006 ad un colloquio presso l'ASP, è stata ammessa al corso con comunicazione scritta dell'8 maggio 2006. Come stabilito nel bando di concorso, la sua iscrizione è diventata definitiva dopo il versamento della prima rata semestrale. L'ammissione ufficiale dei diversi candidati è stata pronunciata con risoluzione del 14 luglio 2006 e l' 8 settembre successivo il corso è iniziato.
C.
Ricevuta comunicazione, il 6 settembre 2006, della lista dei partecipanti, il Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport ha stralciato, il 29 settembre 2006, il nominativo di A.________. A sostegno della propria decisione ha osservato che l'interessata non possedeva né la patente di docente di scuola dell'infanzia né quella di docente di scuola elementare né un titolo equivalente, ciò che disattendeva una delle condizioni poste dall'art. 15 cpv. 2 della legge sull'Alta scuola pedagogica, del 19 febbraio 2002 (LASP) e dal bando di concorso medesimo.
D.
Adito in tempo utile da A.________, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ne ha respinto il gravame con decisione del 14 novembre 2006. In primo luogo ha rilevato che l'intervento del Dipartimento in veste di autorità di vigilanza era corretto e che il diritto di essere sentita dell'interessata non era stato leso. Richiamati l'art. 15 LASP e il regolamento, il Governo ticinese ha constatato che la formazione in questione andava riservata ai soli titolari di un diploma d'insegnamento di scuola dell'infanzia o elementare e, in casi estremamente eccezionali, ai titolari di un diploma che, ad esempio, non era riconosciuto dal Cantone. Era invece da escludere in modo categorico che vi potessero accedere persone che non erano in possesso di alcun diploma di studio quale docente. Al riguardo ha precisato che se l'art. 3 Reg. presentava delle possibilità di deroga rispetto all'art. 15 cpv. 2 LASP, le stesse non dovevano tuttavia essere interpretate in modo da snaturare il senso, rispettivamente lo scopo della legge.
Osservando in seguito che oggetto del contendere era la revoca dell'autorizzazione a partecipare al corso, cresciuta in giudicato, il Governo cantonale ha ricordato che la facoltà di procedere alla revoca dipendeva dall'esito del confronto tra l'interesse all'attuazione del diritto oggettivo e quello della sicurezza giuridica. In concreto, anche se le condizioni poste dalla prassi per tutelare la decisione di ammissione al corso erano manifestamente date, la revoca litigiosa andava comunque confermata in quanto vi erano degli interessi pubblici preminenti rispetto a quello dell'interessata. Non doveva infatti essere dimenticato che il corso l'avrebbe abilitata ad insegnare nelle scuole medie allorché avrebbe beneficiato di una formazione specifica della durata di un solo anno e senza, soprattutto, possedere una formazione di base conforme a quanto richiesto dalla legge. A parere del Consiglio di Stato, una tale situazione provocherebbe evidenti problemi di grave disparità di trattamento nei confronti dei docenti che hanno un regolare iter formativo nonché potrebbe dare luogo a gravi problemi di gestione degli istituti scolastici, il cui corpo insegnante non sarebbe interamente composto da docenti con la formazione prevista dalla legge. Al riguardo ha poi sottolineato l'importanza del ruolo rivestito dal docente, la cui formazione deve in ogni caso essere esente da ogni possibile critica o pecca.
E.
Il 28 dicembre 2006 A.________ ha presentato dinanzi al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico con cui chiede che la decisione governativa e quella dipartimentale siano annullate e gli atti rinviati all'autorità precedente per nuovo giudizio. Adduce, in sostanza, la violazione del divieto dell'arbitrio e del principio della buona fede.
Chiamati ad esprimersi il Consiglio di Stato (senza formulare risposta) e il Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport (riconfermando le osservazioni presentate in sede cantonale e la decisione impugnata) si sono rimessi al giudizio del Tribunale federale.
F.
Con decreto presidenziale del 24 gennaio 2007 è stato concesso effetto sospensivo al ricorso.

Diritto:
1.
1.1 La decisione impugnata è stata emanata prima dell'entrata in vigore, il 1° gennaio 2007, della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.100; cfr. RU 2006 1069); conformemente alla regola speciale enunciata dall'art. 132 cpv. 1 LTF, alla presente vertenza si applica ancora la legge federale sull'organizzazione giudiziaria, del 16 dicembre 1943 (OG; RU 1969 784 segg.; cfr. anche l'art. 131 cpv. 1 LTF).
1.2 Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (DTF 132 III 291 consid. 1 e richiami).
2.
2.1 Il ricorso di diritto pubblico, tempestivo (art. 89 cpv. 1 OG), è rivolto contro una decisione di ultima istanza cantonale (art. 95 della legge della scuola del 1° febbraio 1990, combinato con l'art. 55 cpv. 3 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966). Fondato sulla pretesa violazione di diritti costituzionali dei cittadini, il rimedio è quindi in linea di principio ammissibile giusta gli art. 84 cpv. 1 lett. a, 86 cpv. 1 e 87 OG. La ricorrente, colpita nei suoi interessi giuridicamente protetti, è legittimata ad agire ai sensi dell'art. 88 OG.
2.2 Il ricorso di diritto pubblico ha, tranne eccezioni che non si verificano in concreto, natura meramente cassatoria (DTF 129 I 129 consid. 1.2.1 e richiami). In quanto la ricorrente chiede più dell'annullamento della decisione impugnata, segnatamente quello della decisione dipartimentale, il gravame è pertanto inammissibile (DTF 131 I 166 consid. 1.3).
3.
Nel caso concreto il Consiglio di Stato ha constatato che le condizioni richieste dalla giurisprudenza affinché la decisione emanata dall'ASP sia tutelata, con conseguente impossibilità di revocarla, erano manifestamente date. Ciononostante ha considerato che vi erano degli interessi pubblici preminenti da tutelare a scapito dell'interesse privato della ricorrente.
Innanzitutto ha messo in avanti il fatto che la ricorrente, oltre a non avere una formazione di base conforme a quanto richiesto dalla legge, avrebbe beneficiato di una formazione specifica riferita all'insegnamento nelle scuole medie della durata di un solo anno (ripartito su due anni scolastici). Ha poi osservato che la situazione, oltre a provocare evidenti problemi di grave disparità di trattamento nei confronti dei docenti che hanno un regolare percorso formativo (sia di base sia mediante una formazione complementare), potrebbe anche causare gravi problemi di gestione (nei confronti dei colleghi, degli allievi o dei genitori) degli istituti scolastici il cui corpo insegnante non sarebbe interamente composto da docenti con una formazione prevista dalla legge. Considerate l'importanza del ruolo rivestito dai docenti nella società, la rilevanza del loro agire per la formazione e il futuro dei loro allievi, la loro formazione e, di riflesso, la loro competenza dovevano, a suo avviso, essere esenti da ogni possibile critica o pecca. Tale conclusione si giustificava anche in considerazione della propria severità quando si trattava di valutare i titoli di studio dei candidati all'insegnamento nelle scuole medie.

4.
Secondo la ricorrente la decisione impugnata è inficiata d'arbitrio nonché disattende il principio della buona fede. Innanzitutto rileva di essere di madre lingua tedesca e di parlare perfettamente anche l'italiano. Precisa poi di avere conseguito in Germania la maturità liceale con opzioni principali germanistica, anglistica e pedagogia, come pure di avere studiato per quattro anni germanistica all'Università di Colonia senza conseguire la laurea, non avendo presentato gli esami finali in seguito alla nascita del primo figlio. Riguardo al suo percorso professionale, adduce di aver insegnato tedesco in diverse scuole del Cantone Ticino così come presso istituti privati, ricevendo rapporti positivi sia dalle direzioni che dagli esperti scolastici. Precisa poi di avere seguito vari corsi di formazione ed aggiornamento nonché di avere ottenuto il certificato federale di formatrice di adulti di livello 1. A suo avviso disporrebbe quindi di una notevole esperienza didattica e di collaborazione con colleghi e genitori.
Riguardo alla tutela della propria buona fede, fa valere che quando si è candidata non ha mai nascosto di non avere un diploma di docente. Inoltre gli organizzatori le avevano esplicitamente comunicato che il corso era stato istituito da un lato per regolarizzare la situazione di docenti in carica da più anni nelle scuole medie senza essere in possesso di un titolo specifico di insegnamento e dall'altro per sopperire alla carenza endemica di docenti formati. Nutriva quindi serie e concrete speranze di essere ammessa al corso e, quando l'ammissione è divenuta definitiva, era lungi dal pensare che la sua partecipazione potesse essere rimessa in discussione. Rileva poi che in seguito alla sua ammissione ha accettato un incarico annuale alla scuola media B.________ di X.________, molto distante dal proprio domicilio, mentre ha rinunciato a diversi incarichi che erano più vicini nonché ha dato le proprie dimissioni alla scuola di lingue Y.________, per affrontare meglio l'impegno degli studi, dell'insegnamento e delle regolari trasferte a X.________. Orbene, se l'accresciuto onere finanziario e il dispendio di tempo che ne derivano erano sopportabili nell'ottica del corso, peraltro limitato nel tempo, ciò non è invece più il caso in seguito alla sua estromissione, soprattutto tenuto conto del fatto che non può più ottenere gli incarichi ai quali ha rinunciato, assegnati nel frattempo ad altri colleghi.
A parere della ricorrente una corretta ponderazione degli opposti interessi (il suo a poter frequentare il corso al quale è stata ammessa e quello dello Stato all'ossequio delle leggi applicabili e del bando di concorso) doveva indurre alla tutela della propria buona fede e, di conseguenza, permetterle di terminare la formazione iniziata. Al riguardo rimprovera all'autorità di avvalersi per anni dei servizi di persone per incarichi d'insegnamento e poi di rifiutare loro di conseguire un'adeguata preparazione complementare e la relativa abilitazione.
Ella contesta poi che vi siano preminenti interessi pubblici atti a giustificare la revoca litigiosa. Ricorda in particolare che numerosi docenti senza abilitazione insegnano a titolo precario nelle scuole medie ticinesi, come lei stessa presso la scuola media B.________ a X.________. Orbene, a suo avviso, l'autorità non può pretendere che solo i docenti diplomati possano seguire i corsi di abilitazione per l'insegnamento nelle scuole medie e nel contempo avvalersi dei docenti non diplomati per far fronte al grave problema della mancanza di docenti formati.
La ricorrente critica infine l'interpretazione data dall'autorità alla legge, segnatamente all'art. 3 Reg., sostenendo che se in una legge viene utilizzata la formula "di regola", ciò significa che le eccezioni sono possibili e che quindi, in presenza di giustificati motivi, un corso complementare può essere offerto anche a persone che non hanno un diploma d'insegnante ma che sono in servizio.
5.
5.1 Oggetto del contendere è la revoca della decisione con cui la ricorrente è stata ammessa al corso di formazione, decisione cresciuta in giudicato. La ricorrente non rimette in discussione l'intervento del Dipartimento in veste di autorità di vigilanza, aspetto che non va pertanto esaminato, né si richiama a disposti cantonali che disciplinerebbero in maniera esaustiva la revoca di decisioni come quella emanata dall'ASP, motivo per cui al riguardo si applicano in concreto i principi generali del diritto amministrativo.
5.2 Per consolidata giurisprudenza, il carattere imperativo del diritto pubblico impone che un atto amministrativo in contrasto con il diritto positivo possa essere modificato se la sicurezza del diritto non impone in concreto che esso venga mantenuto. L'autorità competente può essere chiamata, d'ufficio o su richiesta, a revocare una decisione passata in giudicato segnatamente poiché non sono più adempiute le condizioni per la sua validità ossia quando subentrano modifiche legislative o le circostanze sono cambiate. Una revoca è pure possibile per la salvaguardia di un interesse pubblico preponderante che non può essere preservato in altro modo. La decisione di revoca deve essere presa dopo un confronto fra l'interesse all'attuazione del diritto e quello della sicurezza giuridica, rispettivamente della protezione della buona fede. Il secondo prevale sul primo, e impedisce quindi la revoca, se l'atto amministrativo in questione ha creato diritti soggettivi a favore del destinatario, se è stato preceduto da una procedura di accertamento e di opposizione destinata a esaminare e a soppesare gli opposti interessi in gioco, oppure se l'interessato ha già fatto uso della facoltà conferitagli. Questi criteri non hanno però validità assoluta e l'atto amministrativo può ancora essere revocato, generalmente contro indennità, se esso viola in modo particolarmente grave un interesse pubblico eminente. D'altra parte, il Tribunale federale ha precisato che il postulato della sicurezza giuridica può prevalere in determinate circostanze particolari, anche laddove nessuna delle tre ipotesi menzionate è realizzata (DTF 127 II 306 consid. 7a; 121 II 273 consid. 1a/aa; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrechtes, 5a ed., 2006, nota 994 e segg., Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Berna 1986, pag. 307 e segg.; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4a ed., nota 1271 e segg.; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, pag. 429 e segg.; Pierre Moor, Droit administratif II, Les actes administratifs et leur contrôle, 2a ed., Berna 2002, pag. 323 e segg.). Infine va aggiunto che in quanto la revoca in esame riguarda anche il principio della buona fede garantito dall'art. 9 Cost. il Tribunale federale giudica la fattispecie con pieno potere d'esame (cfr. DTF 111 Ib 116 consid. 4; 103 Ia 505).
5.3 Nel caso in esame è indubbio, come peraltro già ammesso dall'autorità precedente, che sono adempiti tutti i presupposti che consentono alla ricorrente d'invocare la propria buona fede nei confronti dell'autorità. La questione non deve quindi essere vagliata ulteriormente. Rimane da appurare se, come sostenuto dal Consiglio di Stato, si è in presenza di una violazione particolarmente grave di un interesse pubblico eminente tale da giustificare la revoca della decisione di ammissione al corso, comportando di riflesso un grave pregiudizio agli interessi privati dalla ricorrente e alla sicurezza delle relazioni giuridiche.
Come emerge dagli atti di causa, segnatamente dallo scritto dell'Alta scuola pedagogica del 20 settembre 2006, il cui contenuto non è stato rimesso in discussione dalle autorità interessate, il corso in questione è stato organizzato per regolarizzare la situazione di docenti in carica da più anni nelle scuole medie senza possedere un titolo specifico d'insegnamento e per sopperire alla carenza endemica di docenti formati, accentuatasi notevolmente negli anni. Questo corso è quindi stato pensato e proposto come unico, non ripetibile, con il conseguimento di un titolo valido solo per il Ticino. Di fronte a queste affermazioni e constatato che il corso è stato espressamente autorizzato dal Consiglio di Stato con risoluzione n. 1005 del 7 marzo 2006 (cfr. scritto dell'Alta scuola pedagogica del 14 luglio 2006) non convince ora il fatto di mettere in avanti la mancanza di formazione della ricorrente per giustificare la sua estromissione. Va poi aggiunto che, come emerge dall'inserto di causa e come appena accennato, nelle scuole medie ticinesi insegnano già dei docenti che non possiedono il relativo titolo specifico d'insegnamento e che non hanno seguito un iter formativo normale. Anche se si tratta di pochi casi e solo di incarichi, tuttavia queste persone svolgono la loro attività - e per certe da diversi anni - senza che finora le autorità siano state confrontate - o perlomeno non è stato sostenuto dinanzi a questa Corte - ai problemi temuti dal Consiglio di Stato ed elencati in precedenza (cfr. consid. 3). Non va poi trascurato che la semplice partecipazione al corso non è sufficiente per ottenere l'abilitazione all'insegnamento nelle scuole medie: i partecipanti devono superare tutte le prove (scritte ed orali) di certificazione previste per i diversi moduli che compongono il corso così come svolgere una pratica professionale e presentare un lavoro di diploma, sottoposti anche loro a valutazione (cfr. art. 8 a 11 del Regolamento).
Per quanto concerne personalmente la ricorrente, emerge dagli atti di causa che ella ha già lavorato alcuni anni quale docente incaricata nelle scuole medie ticinesi e gli attestati rilasciati dai direttori delle scuole presso le quali ha operato o dagli esperti per l'insegnamento del tedesco nelle scuole medie fanno stato solo di valutazioni favorevoli nei suoi confronti, sia per quanto concerne le sue relazioni con i colleghi che quelle con gli allievi. Osservato poi che ella ha nuovamente ottenuto un incarico in una scuola media (da svolgere parallelamente al corso di formazione), mal si capisce che il Governo ticinese faccia stato, da un lato, di non meglio precisate difficoltà che potrebbero scaturire dagli istituti scolastici il cui corpo insegnante non è interamente composto da docenti con un iter formativo conforme alla legge e, dall'altro, di disagi che potrebbero patire gli allievi nella loro formazione. In ogni caso nessuno di questi argomenti dimostra che l'ammissione della ricorrente al corso di formazione in questione porta in concreto ad una grave violazione di un interesse pubblico eminente. Confermando quindi la decisione di revoca, cioè la decisione con cui la ricorrente è stata estromessa dal corso di formazione, l'autorità precedente ha quindi disatteso i principi concernenti la revoca delle decisioni amministrative.
5.4 Discende da quel che precede che il ricorso dev'essere accolto e la decisione impugnata annullata.
6.
Le spese processuali seguono la soccombenza. In concreto non viene prelevata alcuna tassa di giustizia, il Cantone Ticino non avendo interessi finanziari in gioco (art. 156 cpv. 2 OG). La ricorrente, vincente in causa e assistita da un legale, ha diritto ad un'indennità per ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 2 OG), le quali devono essere assunte dal Cantone Ticino.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
In quanto ammissibile, il ricorso è accolto e la decisione impugnata è annullata.
2.
Non si riscuote tassa di giustizia.
3.
Lo Stato del Cantone Ticino verserà alla ricorrente un'indennità di fr. 2'500.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, al Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport e al Consiglio di Stato del Cantone Ticino.
Losanna, 26 novembre 2007
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: La Cancelliera:

Merkli Ieronimo Perroud