Good faith and health insurance subsidies for a cross-border workerGenerato dall'IA

{T 0/2}
2P.320/2006 /elo

Arrêt du 20 mars 2007
IIe Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges Merkli, Président,
Yersin et Berthoud, Juge suppléant.
Greffier: M. Dubey.

Parties
X.________,
recourant, représenté par Me Mauro Poggia, avocat,

contre

Service de l'assurance-maladie,
route de Frontenex 62, 1207 Genève,
intimé,
Tribunal cantonal des assurances sociales
du canton de Genève, Chambre 2,
case postale 1955, 1211 Genève 1.

Objet
Subsides de l'assurance-maladie,

recours de droit public contre l'arrêt du
Tribunal cantonal des assurances sociales
du canton de Genève du 31 octobre 2006.

Faits :
A.
X.________ est propriétaire d'une maison à Z.________ en France. Il exerce une activité professionnelle indépendante dans le canton de Genève. En 2003, il a présenté au Service de l'assurance- maladie du canton de Genève (ci-après: le Service cantonal) une demande tendant à une réduction des primes de l'assurance-maladie en faveur des assurés de condition modeste. Le Service cantonal a refusé d'entrer en matière sur la requête, au motif que l'intéressé, en sa qualité de travailleur frontalier, devait au préalable indiquer s'il désirait s'affilier ou rester affilié au système de sécurité sociale français en exerçant son droit d'option ou s'il voulait rester soumis à la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance maladie (LAMal; RS 832.10). Cette décision a été confirmée sur opposition le 27 janvier 2004.
X.________ a recouru contre la décision sur opposition auprès du Tribunal cantonal des assurances sociales du canton de Genève (ci-après: le Tribunal cantonal) en soutenant qu'il avait son domicile à Genève. Par arrêt du 19 octobre 2004, le Tribunal cantonal a considéré que l'intéressé n'était pas obligé d'exercer un droit d'option entre l'assurance-maladie obligatoire en Suisse et la Sécurité sociale française, qu'il avait son domicile en France et qu'il appartenait au Service cantonal de rendre une nouvelle décision.
Saisi d'un recours de droit administratif dirigé contre la décision rendue le 19 octobre 2004 par le Tribunal cantonal, le Tribunal fédéral des assurances, par arrêt du 3 mai 2005, l'a déclaré irrecevable au motif que les règles édictées par les cantons en matière de réduction des primes de l'assurance-maladie constituaient du droit cantonal autonome. Il a transmis le recours au Tribunal fédéral, qui l'a également déclaré irrecevable, par arrêt du 15 juin 2005, dans la mesure où la décision du Tribunal cantonal du 19 octobre 2004 ne devait pas être considérée comme une décision finale.
B.
Par décision du 17 mai 2006, confirmée sur opposition le 27 juin 2006, le Service cantonal a reconnu un droit à un subside de 60 fr. par mois, sur la base du tarif frontalier, en faveur de X.________ et de son épouse pour la période du 1er juin 2002, date de l'entrée en vigueur de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (Accord sur la libre circulation des personnes; ALCP; RS 0.142.112.681) au 31 décembre 2006. Il a rejeté la demande de subside pour la période du 1er janvier 2001 au 31 mai 2002 en raison de l'absence de domicile en Suisse.
X.________ a déféré cette décision auprès du Tribunal cantonal le 25 juillet 2006. Il a relevé que l'Administration fiscale cantonale avait admis dès 1975 son domicile fiscal à Genève et qu'il avait depuis lors été considéré comme contribuable genevois. Invoquant le principe de la protection de la bonne foi, il a soutenu que le canton de Genève ne pouvait pas l'assimiler à un travailleur frontalier et qu'en conséquence il avait droit au subside de l'assurance-maladie pour la période du 1er janvier 2001 au 31 mai 2002 et ne devait pas être soumis au tarif frontalier pour la période subséquente.
C.
Par arrêt du 31 octobre 2006, le Tribunal cantonal a rejeté le recours. Il a retenu en substance que la prise en considération d'un domicile fiscal à Genève résultait d'une négociation et ne correspondait pas à la réalité des faits, que la fixation du domicile ne pouvait pas faire l'objet d'un choix, que le déplacement fictif de son domicile pour obtenir un avantage ne respectait pas la législation en vigueur et que l'autorité fiscale ne pouvait pas s'engager pour un autre service de l'Etat.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au Tribunal fédéral, avec suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt du Tribunal cantonal du 31 octobre 2006. Il se plaint de la violation du droit à l'interdiction de l'arbitraire et à la protection de la bonne foi.
Le Tribunal cantonal persiste dans les termes et conclusions de son arrêt. Le Service cantonal renonce à déposer une réponse et conclut au rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
1.1 L'arrêt attaqué a été rendu avant l'entrée en vigueur, le 1er janvier 2007, de la nouvelle loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110). Le présent recours doit dès lors être examiné au regard des dispositions de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ; art. 132 al. 1 LTF).
1.2 La décision attaquée est exclusivement fondée sur les dispositions du droit cantonal genevois prises en application de l'art. 65 LAMal. Selon la jurisprudence, les dispositions édictées en application de cet article constituent du droit cantonal autonome, dont la violation ne peut être soumise au Tribunal fédéral que par la voie du recours de droit public (ATF 125 V 183 consid. 2a et 2b p. 185 s.). Le présent recours est donc recevable sous cet angle.
1.3 Au surplus, déposé en temps utile contre une décision finale prise en dernière instance cantonale qui touche le recourant dans ses intérêts juridiquement protégés, le présent recours est recevable en regard des art. 84 ss OJ.
1.4 En vertu de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit, à peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier de lui-même si l'arrêt entrepris est en tous points conforme au droit et à l'équité. Il n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261). En outre, dans un recours pour arbitraire fondé sur l'art. 9 Cst. (cf. art. 4 aCst.), l'intéressé ne peut se contenter de critiquer l'arrêt attaqué comme il le ferait dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peut revoir librement l'application du droit. Il doit préciser en quoi cet arrêt serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif sérieux et objectif, apparaîtrait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312).
2.
Le recourant soutient que le Tribunal cantonal a violé son droit à la protection de la bonne foi. La reconnaissance par l'Administration fiscale cantonale d'un domicile à Genève, où il s'est acquitté depuis plus de trente ans des impôts communaux, cantonaux et fédéraux, aurait, à son avis, une portée juridique plus étendue que le simple aspect fiscal, de sorte que le Service cantonal de l'assurance-maladie aurait dû considérer, comme l'Administration fiscale cantonale, qu'il était domicilié dans cette ville.
2.1 Découlant directement de l'art. 9 Cst., le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement ( "ohne weiteres ") de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées).
2.2 L'autorité fiscale est liée par le principe de la légalité de ses actes. Elle n'a pas la compétence de conclure des conventions ayant un effet contractuel d'où dériveraient des droits, des obligations ou qui prévoiraient la renonciation à des droits, comme en droit privé. Elle ne peut établir des conditions spéciales en raison de l'intérêt public ou pour simplifier une procédure fiscale que dans les cas expressément prévus par la loi, laquelle garantit l'égalité de traitement vis-à-vis des autres contribuables dans une même situation. Les conventions sans base légale, voire contraires à la loi, sont inefficaces et ne sauraient par conséquent avoir d'effet contraignant. La jurisprudence et la doctrine ne font exception à cette règle que dans les cas où la base légale serait incertaine et pour autant que l'autorité procède selon la règle que le législateur aurait adoptée s'il avait voulu expressément prendre en considération le cas d'espèce, ainsi que lorsque l'établissement des faits est impossible ou difficile (arrêt 2A.227/2006 du 10 octobre 2006, consid. 3.1 et les références citées; Archives 63, p. 661 consid. 5a p. 670; Archives 58, p. 210 consid. 2c p. 213 et 2e p. 214; Archives 39, p. 33 consid. 2 p. 35; Rickli, Die Einigung zwischen Behörde und Privaten im Steuerrecht, Bâle 1987, p. 105 ss, 110 ss, 125 ss).
2.3 En l'espèce, dans son opposition du 23 mai 2006, le recourant a fait mention d'un accord qu'il aurait conclu avec l'Administration fiscale cantonale pour fixer son domicile fiscal à l'adresse de son beau-père, à Genève. Le dossier ne contient toutefois aucun élément qui permette de déterminer si un tel accord existe ni les circonstances qui auraient présidé à son adoption. Il n'y a pas lieu d'éclaircir ces éléments. En effet, du moment qu'aux dires du recourant, il porterait sur le domicile fiscal du recourant, un tel accord serait de toute manière inefficace. Dans ces conditions, même si le principe de la sécurité juridique caractérisant les relations entre les administrés et l'Etat commande de fournir des réponses identiques à des questions semblables, l'Administration fiscale cantonale n'aurait pas été en droit de passer un pareil accord. Inefficace, un tel accord ne pouvait a fortiori lier un service d'un autre département cantonal.
Par ailleurs, le recourant exerce depuis 1994 une activité indépendante avec une base fixe à Genève; il y est par conséquent imposable sur le produit de son activité (art. 5 al. 1 lettre a de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct; LIFD; RS 642.11), quel que soit le lieu de son domicile. Il en va de même en matière de taxe sur la valeur ajoutée (art. 1 lettre a de l'ordonnance du 22 juin 1994 régissant la TVA [RO 1994, p. 1464] et art. 5 de la loi fédérale du 2 septembre 1999 régissant la TVA; LTVA RS 641.20). C'est en outre en vain que le recourant soutient qu'il est domicilié chez son beau-père, à l'adresse duquel il semble disposer d'une boîte aux lettres. En adoptant cette adresse, le recourant s'est uniquement soumis à l'obligation pour les contribuables domiciliés à l'étranger de désigner un représentant en Suisse (art. 116 al. 2 et 118 LIFD). Cette obligation de domiciliation n'équivaut pas un domicile fiscal déclenchant un assujettissement à l'impôt. Au demeurant, dans son recours du 14 août 2006 adressé au Tribunal cantonal, l'intéressé a expressément admis s'être installé à Z.________ à fin 1973, où il a acheté une villa et vit avec son épouse. A cela s'ajoute que, par arrêt du 4 décembre 2002 (2A.310/2002, consid. 4.1), le Tribunal fédéral a jugé qu'en l'absence de domicile en Suisse des intéressés durant les années 1997 à 1999, la Commission cantonale de recours avait refusé à juste titre le droit au remboursement de l'impôt anticipé perçu sur les rendements déclarés dans les états des titres 1997, 1998 et 1999 provenant des comptes bancaires détenus en Suisse par le recourant et son épouse.
Toutes les conditions du principe de la protection de la bonne foi n'étant pas remplies, l'autorité intimée pouvait, sans arbitraire, retenir que le domicile du recourant se trouvait à Z.________ et qu'en conséquence, celui-ci ne pouvait pas bénéficier des subsides de l'assurance-maladie avant l'entrée en vigueur de l'Accord sur la libre circulation des personnes ni prétendre, à compter du 1er juin 2002, à l'allocation des subsides réservés aux assurés domiciliés en Suisse.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours de droit public.
Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Un émolument judiciaire de 1'500 fr. est mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au Service de l'assurance-maladie et au Tribunal cantonal des assurances sociales, Chambre 2, du canton de Genève.
Lausanne, le 20 mars 2007
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: