No definite appointment of teacher; dismissal of constitutional complaintGenerato dall'IA

{T 0/2}
2P.25/2007 /wim

Urteil vom 6. September 2007
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller,
Gerichtsschreiber Wyssmann.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Sergio Biondo,
Postfach 268, 3930 Visp,

gegen

Gemeindeverband Orientierungsschule A.________,
Beschwerdegegner,
Staatsrat des Kantons Wallis, Regierungsgebäude, Postfach 478, 1951 Sitten,
Kantonsgericht Wallis, Justizgebäude,
av. Mathieu-Schiner 1, 1950 Sitten.

Gegenstand
Art. 9 und 29 Abs. 1 BV (Kündigung),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts Wallis vom 30. November 2006.

Sachverhalt:
A.
X.________ unterrichtete als Lehrerin im Teilpensum an der Orientierungsschule A.________ das Fach Französisch. Am 8. August 2002 wurde ihre Anstellung für das Schuljahr 2002/2003 um ein Jahr verlängert mit der Auflage, dass sie im Verlauf des Schuljahres das stufenmässig erforderliche Diplom für Französischunterricht erwerbe. Mit Schreiben vom 29. April 2003 sah sich die Schuldirektion veranlasst, die Anstellung auf Ende des Schuljahres 2002/2003 vorsorglich aufzulösen, sie stellte jedoch die Verlängerung des Anstellungsverhältnisses in Aussicht, sofern X.________ das stufengemässe Diplom erlangen sollte. Am 21. Mai 2003 erhielt X.________ das Diplom für Sprachunterricht in Französisch. Im Schuljahr 2004/2005 erteilte sie zusätzlich Deutschunterricht.
Am 29. April 2005 stellte die Schuldirektion X.________ für das Schuljahr 2005/2006 (auf Beginn der neuen Amtsperiode) erneut für den Französischunterricht und eventuell auch für den Fachbereich Geographie/Geschichte an. Mit Schreiben vom 26. April 2006 wurde der Beschwerdeführerin auf Ende dieses Schuljahres gekündigt.

Eine Beschwerde von X.________ wies der Staatsrat des Kantons Wallis mit Entscheid vom 4. Juli 2006 ab.
B.
X.________ führte Beschwerde beim Kantonsgericht Wallis. Sie machte geltend, sie sei für die Schuljahre 2003/2004 und 2004/2005 stillschweigend bestätigt worden. Damit sei sie im Sinne der massgebenden Bestimmungen des Anstellungsreglements für die ganze folgende Amtsperiode (2005-2009) definitiv angestellt worden. Für eine Kündigung während der laufenden Amtsperiode lägen keine Gründe vor. Der Gemeindeverband Orientierungsschule A.________ gehe zu Unrecht von einer provisorischen einjährigen Anstellung aus.

Mit Urteil vom 30. November 2006 wies das Kantonsgericht die Beschwerde ab.
C.
Mit rechtzeitiger staatsrechtlicher Beschwerde beantragt X.________, der Entscheid des Kantonsgerichts Wallis vom 30. November 2006 sei aufzuheben.

Das Kantonsgericht und der Staatsrat des Kantons Wallis beantragen Abweisung der Beschwerde. Der Gemeindeverband Orientierungsschule A.________ reichte keine Vernehmlassung ein.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Am 1. Januar 2007 ist das Bundesgesetz über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) in Kraft getreten. Da der angefochtene Entscheid vor dessen Inkrafttreten erging, findet auf das Verfahren noch das Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG) Anwendung (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG). Der angefochtene Entscheid ist letztinstanzlich und stützt sich auf kantonales Recht. Dagegen steht kein anderes Rechtsmittel offen als die staatsrechtliche Beschwerde (Art. 84 ff. OG). Die Eingabe der Beschwerdeführerin genügt den Anforderungen an die Beschwerdebegründung. Näher zu prüfen ist indes die Beschwerdelegitimation.
1.2 Gemäss Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Erlasse oder Verfügungen erlitten haben. Nach der Rechtsprechung zu Art. 88 OG kann mit der staatsrechtlichen Beschwerde lediglich die Verletzung in rechtlich geschützten Interessen gerügt werden; zur Verfolgung bloss tatsächlicher Vorteile oder zur Geltendmachung allgemeiner öffentlicher Interessen steht die staatsrechtliche Beschwerde nicht offen (BGE 129 I 113 E. 1.2 S. 117; 129 II 297 E. 2.1 S. 300 mit Hinweisen). Das rechtlich geschützte Interesse kann sich aus einer Vorschrift des kantonalen oder des eidgenössischen Rechts oder unmittelbar aus dem als verletzt gerügten speziellen Grundrecht ergeben, sofern die Interessen auf dem Gebiete liegen, welches die betreffende Verfassungsbestimmung beschlägt (BGE 120 Ia 110 E. 1a). Das allgemeine Willkürverbot, das bei jeder staatlichen Tätigkeit zu beachten ist, verschafft für sich allein dem Betroffenen kein rechtlich geschütztes Interesse im Sinne von Art. 88 OG (BGE 126 I 81 E. 3b S. 85 f. mit Hinweisen; ferner BGE 131 I 366 E. 2.6 S. 371; 129 I 217 E. 1.3 S. 221). Der Umstand, dass die neue Bundesverfassung in Art. 9 BV den Schutz vor Willkür ausdrücklich festschreibt, hat an der Auslegung von Art. 88 OG nichts geändert (BGE 126 I 81; s. auch 133 I 185 E. 4.1).
1.3 In Bezug auf das öffentliche Dienstrecht kann die Nichtwiederwahl oder Nichterneuerung eines Dienstverhältnisses mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung des Willkürverbots nur angefochten werden, wenn nach dem kantonalen Recht ein Anspruch auf Wiederwahl besteht (BGE 120 Ia 110 E. 1a in fine mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 2P.9/2006 vom 16. Mai 2006, E. 1.3) oder wenn das kantonale Recht die Nichterneuerung von zusätzlichen materiellen Voraussetzungen abhängig macht (BGE 120 Ia 110 E. 1b S. 112). Gemäss Art. 11 Abs. 1 des Reglements des Walliser Staatsrats vom 20. Juni 1963 über die Anstellungsbedingungen des Lehrpersonals der Primar-, der Sekundar- und der Mittelschulen (nachfolgend "Anstellungsreglement des Lehrpersonals") erfolgt die definitive Wahl von Lehrpersonen für die Dauer der laufenden Amtsperiode, jedoch höchstens für vier Jahre. Nach Absatz 2 daselbst wird das Anstellungsverhältnis stillschweigend erneuert, sofern keine triftigen Gründe vorliegen, welche die Auflösung des Anstellungsverhältnisses rechtfertigen. Wie das Bundesgericht bereits im Urteil 2P.11/1994 vom 20. Juli 1994 in Bezug auf diese Bestimmung erkannt hat, verfügen die Walliser Schulbehörden beim Entscheid über die Erneuerung der definitiven Anstellung nach Ablauf der Verwaltungsperiode somit nicht über ein völlig freies Ermessen. Das kantonale Recht knüpft die Nichterneuerung der definitiven Anstellung an materielle Voraussetzungen an, womit ein rechtlich geschütztes Interesse im Sinne von Art. 88 OG zu bejahen ist (Urteil 2P.11/1994 vom 20. Juli 1994, E. 1b; im gleichen Sinn Urteil 2P.9/2006 vom 16. Mai 2006, E. 1.3, für Art. 1 Abs. 1 und 2 lit. c des Beschlusses des Staatsrats des Kantons Wallis vom 17. November 2004 betreffend die Erneuerung des Dienstverhältnisses der Beamten der kantonalen Verwaltung für die Verwaltungsperiode 2006-2009). Die Beschwerdeführerin ist daher berechtigt, mit Berufung auf das Willkürverbot die Nichterneuerung ihres Anstellungsverhältnisses mit staatsrechtlicher Beschwerde anzufechten.
2.
2.1 Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Willkürlich ist ein Entscheid nicht schon dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 132 I 13 E. 5.1; 131 I 57 E. 2, 217 E. 2.1, 467 E. 3.1). Willkür liegt nur vor, wenn nicht bloss die Begründung eines Entscheides, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 132 I 13 E. 5.1; 131 I 217 E. 2.1, 467 E. 3.1 mit Hinweisen).
2.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei vorerst unter der Bedingung, dass sie das stufengerechte Diplom erwerbe, provisorisch gewählt worden. Mit dem Erwerb des Diploms (am 22. Mai 2003) habe sie diese Bedingung erfüllt und sei die Anstellung definitiv geworden, ohne dass es diesbezüglich eines Aktes seitens der Behörde bedurft hätte. Die definitive Wahl sei für die Dauer der laufenden Amtsperiode erfolgt, d.h. bis Ende des Schuljahres 2004/2005. Art. 11 Abs. 2 des Anstellungsreglements des Lehrpersonals räume der Beschwerdeführerin einen klaren Anspruch auf stillschweigende Erneuerung des Anstellungsverhältnisses für die neue Amtsperiode ein, sofern die Wahlbehörde nicht triftige Gründe für eine Beendigung vorbringe. Die Beschwerdeführerin wirft dem Kantonsgericht in diesem Zusammenhang eine offensichtlich falsche (willkürliche) und unvollständige Feststellung der rechtserheblichen Tatsachen vor, weil es die Stellungnahme des Gemeindeverbandes Orientierungsschule nicht berücksichtigt habe (welcher die definitive Wahl der Beschwerdeführerin ausdrücklich anerkenne) und das Gericht sogar die Ansicht vertrete, die Behörde bestreite die definitive Wahl. Die Missachtung dieser Tatsachen habe dazu geführt, dass das Gericht öffentliches Recht (Art. 11 des Anstellungsreglements des Lehrpersonals) nicht angewendet habe.
2.3 Das Reglement des Walliser Staatsrats vom 20. Juni 1963 über die Anstellungsbedingungen des Lehrpersonals unterscheidet zwischen provisorischer und definitiver Anstellung. Gemäss Art. 8 des Anstellungsreglements wird das Lehrpersonal, das im Besitze der vorgeschriebenen Patente und Titel ist, in der Regel für die Dauer eines Jahres provisorisch gewählt (Abs. 1). Die Wahlbehörde und der Lehrer, welche die Anstellung zu erneuern wünschen, haben sich vor Ende des Schuljahres darüber zu verständigen (Abs. 2). Aufgrund von Art. 9 des Anstellungsreglements kann die provisorische Anstellung auch um mehrere Jahre verlängert werden, um der Lehrkraft zu ermöglichen, ihre Fähigkeiten unter Beweis zu stellen und ihren Unterricht zu verbessern. Gemäss Art. 11 des Anstellungsreglements erfolgt die definitive Wahl für die Dauer der laufenden Amtsperiode, aber höchstens für vier Jahre (Abs. 1). Ohne triftige Gründe, welche die Auflösung rechtfertigen, wird das definitive Anstellungsverhältnis am Ende jeder Verwaltungsperiode stillschweigend erneuert (Abs. 2).
2.4 Mit Schreiben vom 30. Mai 2001 wurde die Beschwerdeführerin vom Gemeindeverband der Orientierungsschule A.________ für das Schuljahr 2001/2002 zur Orientierungs-Lehrperson gewählt. Für das Schuljahr 2002/2003 wurde ihre Anstellung um ein weiteres Jahr verlängert mit der Auflage, dass sie im Verlauf des Schuljahres das stufenmässige Diplom für Französischunterricht erwerbe (Schreiben der Schuldirektion vom 8. August 2002). Mit Schreiben vom 29. April 2003 sah die Schuldirektion sich veranlasst, die Anstellung auf Ende des laufenden Schuljahres 2002/2003 vorsorglich aufzulösen. Sie stellte jedoch die Verlängerung des Anstellungsverhältnisses (Schuljahr 2003/2004) in Aussicht für den Fall, dass die Beschwerdeführerin das stufengemässe Diplom erlangen sollte. Am 21. Mai 2003 erhielt die Beschwerdeführerin das Diplom für Sprachunterricht in Französisch. Für das Schuljahr 2004/2005, das letzte Schuljahr der laufenden Amtsperiode, ist kein Schreiben über die Verlängerung der Anstellung bekannt. Auf Beginn der neuen Amtsperiode des Lehrpersonals (2005-2009) erneuerte der Schulvorstand mit Schreiben vom 29. April 2005 die Anstellung für das Schuljahr 2005/2006.

Daraus erhellt, dass die Beschwerdeführerin in keinem Zeitpunkt durch Verfügung oder durch einen ihr anderweitig zur Kenntnis gebrachten Rechtsakt definitiv zur Lehrerin gewählt worden wäre. Vielmehr erfolgte die Erneuerung des Anstellungsverhältnisses, soweit ein Beleg in den Akten liegt, jeweils für ein Schuljahr (und damit provisorisch, Art. 8 Abs. 1 des Anstellungsreglements). Zum Teil wird in den Schreiben das Schuljahr, für welches die Verlängerung gelten soll, ausdrücklich erwähnt (Schreiben vom 8. August 2002 für das Schuljahr 2002/2003; Schreiben vom 29. April 2005 für das Schuljahr 2005/2006), zum Teil ergibt sich aus den weiteren Unterlagen, welches Schuljahr gemeint ist (Bewerbungsschreiben der Beschwerdeführerin vom 3. Mai 2001 für das Schuljahr 2001/2002). Auch das Schreiben vom 29. April 2003, worin der Beschwerdeführerin auf Ende des Schuljahres 2002/2003 vorsorglich gekündigt wurde für den Fall, dass sie das Diplom nicht bis Ende Mai 2003 erwerben sollte, stellt lediglich die "Verlängerung für Ihre Anstellung" und nicht die definitive Wahl in Aussicht. Einzig für das Schuljahr 2004/2005 liegt kein Erneuerungsschreiben vor.
2.5 Unter diesen Umständen ist es nicht willkürlich, wenn das Kantonsgericht angenommen hat, die Beschwerdeführerin sei im Laufe der Amtsperiode 2001-2005 nicht definitiv gewählt worden. Die Annahme, die Beschwerdeführern sei definitiv gewählt worden, entspräche auch nicht den Verlautbarungen des Gemeindeverbandes Orientierungsschule und des Departements für Erziehung, Kultur und Sport. Einzig in der Stellungnahme zur Beschwerde vom 9. Oktober 2006 gegenüber dem Kantonsgericht äusserte sich der Gemeindeverband dahingehend, dass es zu einer "definitiven Wahl für die Dauer der laufenden Legislaturperiode, d.h. bis und mit dem Schuljahr 2004/2005" gekommen sei, nachdem die Beschwerdeführerin die Auflage erfüllt und das Diplom erworben habe. Diese Äusserung steht jedoch im Widerspruch zu den Vorbringen des Gemeindeverbandes im regierungsrätlichen Verfahren, wonach die Beschwerdeführerin "für das Schuljahr 2005/06 wiederum für ein Teilpensum" engagiert worden sei (Stellungnahme vom 22. Mai 2006, S. 1), und ist im Kontext wohl eher als rechtliche Qualifikation und nicht als Tatsachenfeststellung aufzufassen.
Auch die Beschwerdeführerin beruft sich nicht auf einen expliziten Beschluss über die definitive Wahl, sondern bezeichnet in der vorliegenden Beschwerde die definitive Ernennung als (rechtliche) Folge davon, dass sie die Bedingung (Diplom) erfüllt habe. Dass der Übergang vom provisorischen ins definitive Dienst- oder Anstellungsverhältnis stillschweigend - ohne ausdrücklichen Entscheid der zuständigen Wahlbehörde - erfolgen kann, ist aufgrund der kantonalen Regelung nicht anzunehmen. Art. 11 des Anstellungsreglements des Lehrpersonals unterscheidet klar zwischen der "definitiven Wahl" (während laufender Amtsperiode) und der "stillschweigenden Erneuerung" (am Ende der Amtsperiode). Das Bundesgericht hat in Bezug auf den Art. 6 Abs. 3 des Gesetzes betreffend das Dienstverhältnis der Beamten und Angestellten des Staates Wallis vom 11. Mai 1983 im gleichen Sinn erkannt (Urteil 2P.82/1994 vom 19. August 1994, E. 3b).
2.6 Die weiteren, in der Beschwerde vorgebrachten Rügen (willkürliche Nichtanwendung kantonalen Rechts, Rechtsverweigerung durch Nichtberücksichtigung des rechtserheblichen Sachverhalts) beruhen auf der Annahme, dass die Beschwerdeführerin stillschweigend in das definitive Anstellungsverhältnis gewählt worden sei, was nach den nicht willkürlichen Feststellungen des Kantonsgerichts im angefochtenen Entscheid nicht zutrifft. Die Beschwerdeführerin dringt daher auch mit diesen Rügen nicht durch.
3.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen. Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens sind entsprechend dem Ausgang des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 153, 153a und 156 Abs. 1 OG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'500.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Staatsrat des Kantons Wallis und dem Kantonsgericht Wallis schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. September 2007
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: