[AZA 0/2]
2P.22/2001
II CORTE DI DIRITTO PUBBLICO
17 aprile 2001
Composizione della Corte: giudici federali Wurzburger, presidente,
Betschart e Müller.
Cancelliere: Albertini.
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Visto il ricorso di diritto pubblico del 19 gennaio 2001 presentato dal Comune di Castel San Pietro, rappresentato dal Municipio, patrocinato dall'avv. Silvio Pestelacci e dal lic. iur. Stefano Camponovo, Chiasso, contro la sentenza emessa il 4 dicembre 2000 dal Tribunale di espropriazione della Giurisdizione sottocenerina, nella causa che oppone il ricorrente a A.________, Sala Capriasca, e B.________, Rivera, entrambi patrocinati dall'avv.
dott. Alberto Agustoni, Bellinzona, in materia di contributi di miglioria per la costruzione di una strada di quartiere;
Ritenuto in fatto :
A.- Il 14 ottobre 1996 il Consiglio comunale di Castel San Pietro ha stanziato il credito per i lavori di sistemazione della strada di quartiere in zona "X.________" e ha fissato l'aliquota dei contributi di miglioria al 60% del costo complessivo dei lavori. Il Municipio ha dato avvio alla procedura d'imposizione pubblicando, dal 9 agosto al 10 settembre 1999, il prospetto dei contributi ed avvisando personalmente i contribuenti interessati. Tra questi ultimi figurano anche A.________ e B.________, comproprietari della particella n. XXX di Castel San Pietro. Questo fondo non confina con la strada menzionata: l'accesso avviene usufruendo di un diritto di passo veicolare gravante la particella n. YYY. Il contributo per il fondo n. XXX è stato stabilito in fr. 23'820. 90.
Il 29 ottobre 1999 il Municipio di Castel San Pietro ha parzialmente accolto un reclamo presentato dai due proprietari contro tale imposizione e ha ridotto il contributo a fr. 17'855. 50, limitando il prelievo alla sola superficie edificabile del fondo.
B.- Adito il 29 novembre 1999 da A.________ e B.________, il Tribunale di espropriazione della Giurisdizione sottocenerina (ora: Tribunale di espropriazione del Cantone Ticino) ne ha parzialmente accolto il ricorso con decisione del 4 dicembre 2000 e ha ulteriormente diminuito l'onere contributivo a fr. 8'823. 50, considerata l'ubicazione del mappale n. XXX.
C.- Il 19 gennaio 2001 il Comune di Castel San Pietro ha presentato al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico, chiedendo di annullare la sentenza cantonale.
Adduce, in sintesi, una violazione della propria autonomia (art. 50 Cost.) e del divieto d'arbitrio (art. 9 Cost.).
Chiamati ad esprimersi, A.________ e B.________ propongono di respingere il ricorso, mentre il Tribunale di espropriazione rinuncia a formulare osservazioni.
Considerando in diritto :
1.- a) Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi sottopostigli (DTF 126 I 258 consid. 1a, II 506 consid. 1 e relativi richiami).
b) Il Municipio ha presentato il gravame in nome e per conto del Comune: come già rilevato dal Tribunale federale, una simile competenza di rappresentanza sussiste, in vertenze di carattere amministrativo, anche senza autorizzazione del Consiglio comunale (DTF 116 Ia 252 consid. 2 e rinvii).
c) La decisione impugnata - d'ultima istanza cantonale (art. 13 cpv. 2 LCM) - impedisce al Comune di prelevare un tributo e lo colpisce pertanto nella sua qualità di detentore del pubblico potere. Dal profilo dell'art. 88 OG il Comune ricorrente è quindi legittimato a censurare una lesione della propria autonomia (DTF 122 I 279 consid. 8c, 121 I 218 consid. 2a con rinvii). Se essa sussista e sia stata disattesa è una questione di merito, non di legittimazione (DTF 124 I 223 consid. 1b, 119 Ia 285 consid. 4a).
d) Secondo l'art. 90 cpv. 1 lett. b OG l'atto di ricorso deve contenere, segnatamente, un'esposizione concisa dei diritti costituzionali o delle norme giuridiche che si pretendono violati, precisando in che consista la violazione (sul cosiddetto principio dell'allegazione in generale v. DTF 117 Ia 393 consid. 1c). In altri termini, il Tribunale federale non esamina d'ufficio se un atto cantonale sia anticostituzionale, ma si limita a pronunciarsi sulle censure sollevate: un ricorso fondato sull'arbitrio non deve esaurirsi in una critica generica o in considerazioni di carattere appellatorio, come se il Tribunale federale fosse un'istanza abilitata a rivedere liberamente il fatto e il diritto e a ricercare la corretta interpretazione e applicazione della normativa cantonale (DTF 107 Ia 186 consid.
b). Né basta, per sostenere l'arbitrio, contrapporre il proprio parere a quello espresso dall'autorità: il gravame deve infatti sempre contenere una chiara e esauriente motivazione giuridica dalla quale si possa dedurre se, e in quale misura, la decisione impugnata leda i diritti costituzionali invocati dalla parte ricorrente (DTF 110 Ia 1 consid. 2a). Nella misura in cui non adempie queste esigenze, l'impugnativa sfugge a un esame di merito.
e) Per il resto, il ricorso di diritto pubblico, inoltrato tempestivamente, soddisfa gli ulteriori presupposti formali ed è quindi di principio ammissibile, conformemente agli art. 84 segg. OG.
2.- a) Un Comune beneficia di autonomia tutelabile nelle materie che la legislazione cantonale non regola esaurientemente, ma che lascia in tutto o in parte all'ordinamento del Comune, conferendogli una notevole libertà di decisione (DTF 124 I 223 consid. 2b e rinvii; v. art. 50 Cost.). A questo proposito, poco importa che la materia in cui l'ente pubblico pretende di essere autonomo sia retta dal diritto federale, cantonale o comunale (DTF 122 I 279 consid. 8b, 120 Ia 203 consid. 2a).
b) Prevalendosi della sua autonomia un Comune può, fra l'altro, esigere che le autorità cantonali di ricorso o di vigilanza osservino i limiti formali posti dalla legge e, inoltre, che esse applichino in modo corretto il diritto materiale determinante. Il Comune può quindi invocare anche la violazione del divieto d'arbitrio (art. 9 Cost.), non però a titolo indipendente, ma solo in stretta connessione con quella della sua autonomia (DTF 116 Ia 252 consid. 3b; RDAT 1998 II n. 31 pag. 111 consid. 3b/aa e relativi richiami).
c) Quando il ricorso con cui si invoca la violazione dell'autonomia comunale è fondato su norme di diritto costituzionale, il Tribunale federale esamina liberamente la decisione impugnata, mentre limita la sua competenza all'arbitrio per quelle di rango inferiore, per l'apprezzamento delle prove e per la constatazione dei fatti rilevanti (DTF 120 Ia 203 consid. 2a, 116 Ia 252 consid. 3c e rispettivi rinvii).
d) Il Tribunale federale ha sancito più volte che i Comuni ticinesi dispongono di grande libertà nell'applicazione della legislazione cantonale sui contributi di miglioria e, quindi, di autonomia protetta (RDAT 1999 II n. 41 pag. 145 consid. 2d, 1997 I n. 43 pag. 121 consid. 4, RDAT 1996 II n. 52 pag. 168 consid. 4 e relativi richiami).
Essi possono pertanto sostenere, in un ricorso di diritto pubblico, che l'autorità d'ultima istanza cantonale ha corretto in modo arbitrario il calcolo dei contributi da loro effettuato (RDAT 1999 II n. 41 pag. 145 consid. 2d, 1996 II n. 52 pag. 168 consid. 4).
3.- a) Dopo aver riconosciuto la correttezza dell' imposizione di un contributo di miglioria nel caso specifico, il Tribunale di espropriazione ha verificato l'entità del tributo, segnatamente alla luce dell'art. 8 LCM. Questo disposto sancisce, al primo capoverso, che "la quota è ripartita tra gli interessati in funzione del vantaggio particolare".
Il secondo capoverso stabilisce che "la ripartizione si effettua di regola secondo la superficie dei fondi; per terreni edificabili si deve tener conto del diverso indice di sfruttamento", mentre il terzo capoverso prescrive che "fattori di correzione e altri metodi di computo sono applicabili se speciali circostanze lo giustificano, in particolare se l'esistente edificazione non rende possibile un miglior sfruttamento del terreno".
Nella fattispecie, la Corte cantonale ha stabilito che il metodo di calcolo della quota tributaria complessiva a carico dei privati (ripartita secondo il "peso" di ciascun mappale, moltiplicando la superficie computabile per un fattore interesse e un fattore distanza) e del singolo contributo (ottenuto moltiplicando la quota totale imponibile per il "peso" del mappale, dividendo infine il risultato per il "peso" totale dei fondi interessati) era conforme ai principi sanciti dalla legge sui contributi di miglioria e al principio della parità di trattamento. Ha però rilevato che l'applicazione di due soli fattori (interesse e distanza), presentanti scarti minimi, ha condotto ad un livellamento dei valori: in questo senso, l'applicazione di un ulteriore fattore cosiddetto della percorrenza (in ragione della natura dell'opera quale una strada a fondo cieco), oppure una graduazione più marcata dei coefficienti, avrebbe consentito di differenziare maggiormente i mappali.
Considerata la posizione della particella n. XXX, la Corte ha quindi ritenuto giustificato, in primo luogo, correggere il fattore distanza, portandolo da 1.0 a 0.8 (come per il confinante mappale n. ZZZ) e, in secondo luogo, ridurre il contributo del 40%.
b) A parere del ricorrente, il Tribunale d'espropriazione avrebbe violato, incorrendo così nell'arbitrio e in una lesione dell'autonomia comunale, gli art. 7 e 8 LCM, poiché la riduzione lineare del 40% del contributo equivarrebbe all'adozione di un parametro (soggettivo) non previsto dalla LCM ed estraneo al sistema di computo adottato dal Comune, mentre il proprio calcolo sarebbe fondato su un'analisi accurata della fattispecie nonché su criteri concreti e oggettivi. La Corte ticinese avrebbe pertanto arbitrariamente ecceduto il proprio potere d'esame: non le sarebbe infatti consentito di operare riduzioni secondo il suo libero apprezzamento, per di più, come in concreto, sulla base di motivazioni pressoché inesistenti. L'adozione di un simile fattore stravolgerebbe il sistema di calcolo e non garantirebbe la parità di trattamento fra i proprietari interessati, poiché non tutti i contributi applicati risulterebbero, in definitiva, valutati secondo gli stessi criteri.
Infine, il fatto di stravolgere un calcolo - ritenuto del resto conforme ai principi della LCM dalla stessa Corte cantonale - avrebbe per effetto di precludere al Comune qualsiasi autonomia in materia.
4.- a) Per giurisprudenza costante, una decisione è arbitraria quando la soluzione adottata è manifestamente insostenibile, in chiara contraddizione con la situazione di fatto, destituita di fondamento serio e oggettivo o in palese contrasto con il senso di giustizia e di equità (sulla nozione di arbitrio: DTF 125 I 166 consid. 2a e rinvii).
Inoltre, una decisione non è arbitraria per il solo fatto che una soluzione diversa da quella adottata appaia sostenibile o persino preferibile; l'annullamento del giudizio querelato si giustifica unicamente se esso è arbitrario nel suo risultato e non solo nella sua motivazione (DTF 124 I 310 consid. 5a, 123 I 1 consid. 4a pag. 5 e relativi richiami). Invero, ci si deve seriamente chiedere se il ricorso, nel suo complesso, soddisfi le esigenze di motivazione poste dall'art. 90 cpv. 1 lett. b OG (cfr. consid. 1d). Il quesito non merita tuttavia approfondimento, poiché la sentenza impugnata, alla luce delle argomentazioni ricorsuali, non risulta arbitraria.
b) Il Tribunale di espropriazione ha giustificato la riduzione del 40% del contributo con l'ubicazione del mappale n. XXX. A questo proposito - e per quanto qui d'interesse - la Corte cantonale ha rilevato che l'opera oggetto di prelievo dei contributi consiste nella sistemazione di una strada a fondo cieco, per il tratto già esistente di circa 90 m (I. lotto), e nella costruzione di un nuovo tratto di circa 70 m (II. lotto), in sostituzione di un semplice sentiero agricolo in terra battuta. Il tracciato stradale è stato interamente pavimentato a nuovo e ha ora una larghezza uniforme di 4.5 m. L'autorità ha quindi appurato per le particelle incluse nel perimetro d'imposizione l'esistenza di un vantaggio particolare. Tale beneficio è stato riconosciuto anche per il mappale dei resistenti, sebbene sia ubicato in posizione retrostante rispetto all' opera e l'accesso alla medesima implichi l'esercizio del diritto di passo gravante la particella n. YYY, situata tra la strada in oggetto, con cui direttamente confina, e il fondo n. XXX. Relativamente a quest'ultimo mappale, la Corte cantonale ha poi accertato che l'accesso alla strada, nel punto dove inizia il diritto di passo, è assai problematico, poiché l'angolo di curvatura è stretto: ciò è dovuto alla presenza di un muretto lungo il confine del mappale n. KKK (quest'ultimo sito dirimpetto alla particella n.
YYY), esteso fino alla strada in questione, che forma con quest'ultima un angolo retto. Secondo la Corte cantonale, tale situazione renderebbe disagevole la manovra di entrata e uscita dal fondo n. XXX, ciò che avrebbe indotto gli inquilini degli stabili siti su questo mappale a preferire l'accesso alternativo offerto da un'altra strada (parallela a quella oggetto del prelievo di contributi, e con cui il fondo n. XXX confina direttamente), benché, sotto vari aspetti, poco idonea alla percorrenza veicolare. La Corte ne ha dedotto che queste circostanze - seppur ininfluenti sul principio del vantaggio particolare, del resto incontestato - devono essere considerate nell'ambito del calcolo del contributo.
Ora, il ricorrente non contesta seriamente queste argomentazioni né spiega in modo compiuto e preciso per quali ragioni la Corte cantonale sarebbe incorsa nell'arbitrio nel motivare la riduzione del contributo proprio in virtù delle circostanze descritte. Si limita invece a ribadire che il Tribunale ticinese non poteva procedere a una riduzione "lineare" del contributo, poiché tale facoltà non è contemplata dalla LCM. A questo proposito l'insorgente non dimostra che le norme da lui invocate impediscano all' autorità di ricorso - nell'ambito del controllo dell'entità del tributo posto a carico dei proprietari interessati - di correggere l'imposizione: le critiche generiche del ricorrente non soddisfano le severe esigenze di motivazione dell'art. 90 cpv. 1 lett. b OG (cfr. consid. 1d), né bastano a sostanziare l'arbitrio. In ogni modo, il Tribunale federale ha già avuto occasione di stabilire che la determinazione della quota di spesa a carico dei proprietari dipende da elementi di varia natura, che trovano la loro legittimità in motivi d'ordine non solo giuridico, ma anche tecnico, pianificatorio e pragmatico, per l'apprezzamento dei quali l'autorità locale è certo più indicata e preparata (RDAT 1998 II n. 29 pag. 101 consid. 7c, 1995 II n. 46 pag. 124 consid. 5c). In concreto il Tribunale d'espropriazione non ha imposto al Comune ricorrente determinati criteri di computo, bensì si è limitato a verificare - tenendo così in debita considerazione l'ampio margine d'autonomia di cui fruisce al riguardo il Comune (art. 7 LCM; RDAT 1997 I n. 43 pag. 121 consid. 4 inedito) - che il sistema d'imposizione scelto dalle autorità locali fosse conforme alla Costituzione federale (precisamente ai principi costituzionali applicabili in materia tributaria e alla parità di trattamento), nonché alla normativa cantonale sui contributi di miglioria (segnatamente ai criteri di commisurazione fissati dall'art. 8 LCM), e che esso fosse stato correttamente applicato alla fattispecie. Nell'ambito della verifica del calcolo del tributo, la Corte ticinese non ha pertanto ecceduto il suo potere d'esame, del resto libero sia in fatto che in diritto secondo l'art. 13 cpv. 2 LCM, ma comunque, in conformità alla costante prassi, esercitato con riserbo (v. RDAT 1998 II n. 29 pag. 101 consid. 7a, 1995 II n. 46 pag. 124 consid. 5c). La prova che il Tribunale ticinese ha vagliato la causa alla luce dei principi menzionati si evince dal fatto che esso ha operato una riduzione del contributo, confermando in sostanza il metodo di calcolo attuato dal Comune, proprio per meglio considerare un particolare fattore - quello relativo alla percorrenza - che, a suo avviso, era stato trascurato dall'autorità comunale. Da queste considerazioni si deve concludere che la riduzione del 40% attuata dalla Corte cantonale non è assimilabile a un criterio di calcolo a sé stante, bensì configura, senz'arbitrio, un semplice adattamento - seppur incisivo, ma non manifestamente urtante - del contributo al grado di vantaggio particolare derivante agli interessati dall'opera in questione. La sentenza cantonale resiste pertanto alle censure ricorsuali d'arbitrio nell'applicazione del diritto cantonale e di violazione dell'autonomia comunale.
5.- a) Per le ragioni esposte, il ricorso risulta infondato e come tale va respinto, nella misura in cui è ammissibile.
b) Le spese processuali vanno poste a carico del Comune ricorrente, i cui interessi finanziari sono direttamente in gioco (art. 156 cpv. 1 e 2 a contrario, 153 e 153a OG). Esso verserà inoltre alle controparti private, patrocinate da un legale, un'adeguata indennità per ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1 OG).
Per questi motivi
il Tribunale federale
pronuncia :
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
La tassa di giustizia di fr. 1500.-- è posta a carico del ricorrente, che rifonderà a A.________ e a B.________ un'indennità complessiva di fr. 1500.-- per ripetibili della sede federale.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti e al Tribunale di espropriazione del Cantone Ticino.
Losanna, 17 aprile 2001 VIZ
In nome della II Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente, Il Cancelliere