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2P.145/2004 /viz
Sentenza del 25 novembre 2004
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Wurzburger, presidente,
Betschart, Hungerbühler, Müller, Yersin,
Merkli, Ramelli, giudice supplente,
cancelliera Ieronimo Perroud.
Parti
X.________ SA,
ricorrente, patrocinata dall'avv. Franco Felder,
contro
Gran Consiglio della Repubblica e Cantone Ticino, 6501 Bellinzona.
Oggetto
art. 27 e 49 Cost. (Decreto legislativo sul controllo delle tariffe di smaltimento nelle discariche d'inerti),
ricorso di diritto pubblico contro il decreto legislativo adottato dal Gran Consiglio della Repubblica e Cantone Ticino il 19 aprile 2004.
Fatti:
A.
Il 12 settembre 2003 il Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Divisione dell'ambiente, ha concesso alla X.________ SA l'autorizzazione per la gestione della prima tappa della discarica per materiali inerti sul Comune di Y.________, in zona Z.________. Al punto 3 del dispositivo venivano fissate le tariffe di deposito (da fr. 9.-- a fr. 12.-- il metro cubo per il materiale di scavo e da fr. 11.-- a fr. 14.-- il metro cubo per quello di demolizione), valide fino al 31 dicembre 2004, ritenuto che dopo tale data le stesse potevano essere riviste a seconda dell'evoluzione dei prezzi di mercato nonché dei costi di gestione e costruzione della discarica. Al punto 8 veniva imposto il versamento di una garanzia bancaria di fr. 200'000.-- al fine di garantire la buona esecuzione delle opere costruttive e di sistemazione finale. Il 29 settembre successivo la X.________ SA ha impugnato i suddetti punti 3 e 8 del dispositivo dinanzi al Consiglio di Stato ticinese; la procedura è tuttora pendente.
B.
Il 19 aprile 2004 il Gran Consiglio della Repubblica e Cantone Ticino ha adottato il decreto legislativo sul controllo delle tariffe di smaltimento nelle discariche d'inerti, del seguente tenore:
"Art. 1 Il Consiglio di Stato verifica periodicamente e può adeguare d'ufficio le tariffe applicate nelle discariche per materiali inerti tenendo conto segnatamente dei seguenti criteri:
Art. 2 Le decisioni del Consiglio di Stato possono essere impugnate al Tribunale cantonale amministrativo.
Art. 3 Trascorsi i termini per l'esercizio del diritto di referendum, il presente decreto è pubblicato nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi ed entra immediatamente in vigore.
Art. 4 Il presente decreto legislativo verrà integrato nella LALAPmb al momento della sua messa in vigore."
Il decreto, apparso nel Foglio ufficiale ticinese n. 33 del 23 aprile 2004, è stato pubblicato nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi n. 29 del 18 giugno 2004 ed è entrato in vigore il medesimo giorno.
C.
Il 2 giugno 2004 la X.________ SA ha presentato dinanzi al Tribunale federale un ricorso di diritto pubblico, con cui chiede che il decreto legislativo sia annullato. Adduce, in sintesi, la violazione degli art. 27 e 49 Cost.
Chiamato ad esprimersi il Consiglio di Stato, per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, ha chiesto la reiezione del gravame. Nella replica del 9 agosto 2004 e nella duplica del 14 settembre successivo le parti si sono confermate nelle loro richieste.
D.
Con decreto presidenziale del 24 giugno 2004 è stata accolta l'istanza di conferimento dell'effetto sospensivo contenuta nel ricorso.
Diritto:
1.
Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame sull'ammissibilità del rimedio sottopostogli (DTF 129 I 337 consid. 1; 129 II 225 consid. 1, 453 consid. 2; 129 III 107 consid. 1 e rispettivi richiami).
1.1 Il presente ricorso di diritto pubblico, anche se prematuro poiché proposto prima della pubblicazione del decreto contestato nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi è, conformemente alla prassi, ammissibile alla luce dell'art. 89 cpv. 1 OG (DTF 125 II 440 consid. 1b; 106 Ia 396 consid. 1).
1.2 Il decreto impugnato, limitando l'esercizio dell'attività economica della ricorrente, la colpisce nei suoi interessi giuridicamente protetti: la sua legittimazione ad agire è quindi pacifica e non dà adito a dubbi (art. 88 OG).
1.3 Giusta l'art. 90 cpv. 1 OG, l'atto di ricorso deve soddisfare rigorosamente determinati requisiti di forma: oltre alla designazione del decreto o della decisione impugnati (lett. a), esso deve contenere le conclusioni del ricorrente, l'esposizione dei fatti essenziali e quella concisa dei diritti costituzionali o della norma giuridica che si pretendono violati, specificando in che cosa consista la violazione (lett. b). Nell'ambito di questo rimedio il Tribunale federale statuisce unicamente sulle censure sollevate dal ricorrente, a condizione che esse siano sufficientemente sostanziate (DTF 129 III 626 consid. 4; 117 Ia 412 consid. 1c e rispettivi riferimenti). È alla luce di questi principi che dev'essere vagliata la presente impugnativa.
2.
La ricorrente si richiama in primo luogo alla preminenza del diritto federale sancita dall'art. 49 cpv. 1 Cost. Sostiene che l'art. 31c della legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (LPAmb; RS 814.01) affida l'eliminazione dei rifiuti della costruzione in modo inderogabile all'economia privata. Il decreto querelato, il quale interviene nel gioco della libera concorrenza dell'economia privata, sarebbe quindi incompatibile con tale disposto. A suo parere, il Cantone non sarebbe abilitato ad intervenire nemmeno nell'ipotesi in cui il mercato fosse turbato da gestori di discariche aventi una posizione dominante o che praticassero prezzi abusivi, eventualità che essa comunque contesta. Queste situazioni sarebbero infatti rette in modo esclusivo dalla legge federale del 6 ottobre 1995 sui cartelli e altre limitazioni della concorrenza (LCart; RS 251) e dalla legge federale del 20 dicembre 1985 sulla sorveglianza dei prezzi (LSPr; RS 942.20). La ricorrente lamenta inoltre la violazione delle citate normative in quanto il decreto litigioso, invece di riferirsi alle autorità federali ivi menzionate, designa il Tribunale cantonale amministrativo quale autorità di ricorso.
2.1 Per il principio della forza derogatoria del diritto federale (art. 49 cpv. 1 Cost.), che costituisce un diritto costituzionale individuale, i Cantoni non sono autorizzati a legiferare nelle materie disciplinate esaustivamente dal diritto federale; negli altri campi possono emanare norme giuridiche che non violino né il senso né lo spirito del diritto federale e non pregiudichino la sua realizzazione. Chiamato a pronunciarsi sull'asserita violazione della citata norma, il Tribunale federale esamina con piena cognizione la compatibilità del disposto cantonale con il diritto federale (DTF 130 I 279 consid. 2.2 e numerosi rinvii).
2.2 L'art. 31c LPAmb disciplina il regime di smaltimento degli "altri rifiuti", ossia, per opposizione al precedente art. 31b, dei rifiuti che non sono urbani. Tra questi vi sono i rifiuti edili, rispettivamente i materiali inerti definiti dall'art. 9 dell'ordinanza tecnica sui rifiuti del 10 dicembre 1990 (OTR; RS 814.600), che sono oggetto del decreto impugnato (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la modificazione della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 giugno 1993 [di seguito: Messaggio] in: FF 1993 II 1213 segg., segnatamente pag. 1263-1264; Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurigo 2002, 2a ed., nota 8 all'art. 31c). Secondo l'art. 31c cpv. 1 LPAmb, lo smaltimento di questi rifiuti incombe al detentore, il quale può incaricare terzi. Per "gli altri rifiuti" il diritto federale non ha quindi instaurato un monopolio statale, come per lo smaltimento dei rifiuti urbani (cfr. art. 31b cpv. 1 LPAmb) e lascia questo compito all'economia privata (Tschannen, op. cit., nota 10 all'art. 31c). L'art. 31c cpv. 2 LPAmb impone tuttavia ai Cantoni di facilitarne se necessario lo smaltimento con provvedimenti adeguati, in particolare definendo comprensori di raccolta. Premesse queste considerazioni la fondatezza della censura d'incostituzionalità dipende quindi dalla compatibilità o meno della disciplina ticinese con questa norma federale.
2.3 Dal Messaggio del Consiglio federale risulta che l'art. 31c cpv. 2 LPAmb consente ai Cantoni d'intervenire sia per creare le condizioni necessarie affinché l'economia privata possa svolgere il suo ruolo nel campo dell'eliminazione degli "altri rifiuti" sia per evitare che si creino posizioni di monopolio a favore dei gestori delle discariche. Tra le misure possibili è menzionata, oltre alla definizione di comprensori di raccolta prevista espressamente dalla normativa federale, la stipulazione di contratti che regolino i diritti e i doveri delle imprese e dei loro clienti; è poi ritenuto opportuno che questi contratti trattino "anche le questioni concernenti i prezzi, il diritto dell'autorità di controllare la contabilità e di essere consultata" (cfr. Messaggio, pag. 1264). La possibilità per i Cantoni di controllare i prezzi, in particolare d'imporre delle tariffe, è ammessa nel suo principio anche da Jean-Baptiste Zufferey (Les matériaux d'excavation et les déblais non pollués: pour une élimination qui réconcilie environnement et économie, in: Droit de la construction, 4/1998, pag. 111 e segg., in part. pag. 116 n. 4; cfr. anche il parere del medesimo autore del 3 dicembre 2003, doc. M, prodotto dalla ricorrente).
Il decreto impugnato, con il quale il legislatore ticinese pone le basi per la verifica e l'adeguamento delle tariffe delle discariche per materiali inerti, s'inserisce pertanto nel quadro normativo che l'art. 31c LPAmb ha delegato ai Cantoni ed è compatibile con il diritto federale. Ciò è sufficiente per concludere che esso non disattende l'art. 49 cpv. 1 Cost.
2.4 Come rilevato in precedenza, la ricorrente ritiene che l'art. 49 Cost. sia violato anche perché eventuali abusi di mercato potrebbero essere corretti soltanto applicando due altre leggi federali, ossia la legge federale sui cartelli e quella sulla sorveglianza dei prezzi. Sennonché l'unico disposto che menziona e commenta in modo sufficiente (art. 90 cpv. 1 lett. b OG) è l'art. 3 cpv. 1 LCart. Afferma che il Cantone Ticino non potrebbe appoggiarvisi perché, da un lato, il decreto impugnato non fissa un regime dei prezzi di carattere statale e, dall'altro, le imprese che gestiscono le discariche non eseguono compiti pubblici.
Questi argomenti, infondati, vanno respinti. La norma citata definisce infatti unicamente il campo di applicazione della legge federale sui cartelli (DTF 129 II 497 consid. 2.4 in fine): essa non delimita affatto competenze materiali federali e cantonali. L'art. 3 cpv. 1 LCart preclude in effetti l'applicazione della legge laddove i legislatori federale o cantonale hanno voluto restringere la concorrenza per determinati beni o servizi, le restrizioni cantonali dovendo beninteso rientrare nella sfera di competenza legislativa cantonale e rispettare il diritto superiore, in particolare la libertà economica (DTF 129 II 497 consid. 3.3.4; Pierre Tercier, Le nouveau droit des cartels in: La nuova legge sui cartelli, Commissione ticinese per la formazione permanente dei giuristi (CFPG) n. 22/1999, Lugano, pag. 32 e seg.; Roger Zäch, Das neue schweizerische Kartellgesetz, Zurigo 1996, pag. 8).
2.5 Infine, è ugualmente infondata la censura secondo cui sarebbe incompatibile con il diritto federale la via di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo istituita dal decreto litigioso. Le norme procedurali menzionate dalla ricorrente, ossia gli art. 18 e segg. LCart, segnatamente gli articoli da 39 a 41 LCart, regolamentano l'intervento della Commissione della concorrenza ed i rimedi giuridici contro le decisioni che essa pronuncia. Orbene, queste procedure non hanno nulla a vedere con il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo instaurato dal decreto in esame contro le decisioni che il Consiglio di Stato ticinese prenderà in materia di tariffe applicabili nelle discariche per materiali inerti.
3.
La ricorrente fa poi valere una violazione dell'art. 27 Cost., il quale garantisce la sua libertà economica, rispettivamente degli art. 36 e 94 cpv. 4 Cost. che regolano le condizioni alle quali sono ammissibili per il primo, restrizioni, e per il secondo, deroghe, alla suddetta libertà. Afferma che il decreto contestato non poggerebbe su di una base legale, non perseguirebbe interessi pubblici sufficienti e sarebbe sproporzionato.
3.1 Come illustrato in precedenza la facoltà dei Cantoni di controllare i prezzi praticati nelle discariche di materiali inerti è prevista nel suo principio dall'art. 31c LPAmb. Le critiche d'incostituzionalità del decreto adottato dal Gran Consiglio ticinese si riferiscono pertanto indirettamente al diritto federale su cui poggia. Esse si scontrano quindi con l'art. 191 Cost., in forza del quale le leggi federali sono determinanti per il Tribunale federale. Per analogia con quanto accade con le cosiddette ordinanze dipendenti del Consiglio federale, questa Corte può esaminare soltanto se il decreto legislativo cantonale rispetti i limiti posti dalla delega del legislatore federale (DTF 128 II 112 consid. 9b; Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurigo 2003, note 12 a 14 all'art. 190; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berna 2000, pag. 657 a 659). È sotto questa riserva che vanno esaminate le censure ricorsuali.
3.2 La ricorrente ammette che il decreto impugnato costituisce una base legale nel senso dell'art. 36 cpv. 1 Cost. Asserisce però che, trattandosi di una misura di politica economica che interferisce sulla libera concorrenza e deroga al principio della libertà economica, l'art. 94 cpv. 4 Cost. imporrebbe una base costituzionale, la quale mancherebbe nel caso specifico. Sennonché, come il Tribunale federale ha già avuto modo di spiegare, l'art. 94 Cost. fissa gli scopi che devono essere perseguiti dai poteri pubblici e si rivolge al legislatore. Salvo eccezioni non realizzate in concreto, la ricorrente non può pertanto appellarsi al citato disposto come se fosse una norma che le garantirebbe diritti costituzionali (cfr. sentenza inedita 2P.134/2003 del 6 settembre 2004, consid. 5.2): in proposito la sua argomentazione sfugge ad un esame di merito.
A titolo abbondanziale va comunque osservato che la ricorrente ha ragione quando afferma che il controllo dei prezzi costituisce una misura di carattere economico (cfr. Zufferey, op. cit., nota 4 pag. 116). Sono di questa natura anche altre misure che i Cantoni possono adottare in esecuzione dell'art. 31c cpv. 2 LPAmb quale, ad esempio, la definizione di comprensori di raccolta prevista espressamente da detto disposto, che restringe la libertà contrattuale e può perfino condurre alla creazione di monopoli privati garantiti dallo Stato (cfr. Messaggio, pag. 1264; Tchannen, op. cit., note 20 e 21 all'art. 31c). Il mandato costituzionale per questi interventi, che intaccano la libertà economica, è verosimilmente contenuto implicitamente (cfr. Aubert/Mahon, op. cit., n. 21 all'art. 94; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., vol. II, n. 669) nell'art. 74 Cost., il quale attribuisce alla Confederazione la competenza generale per legiferare in materia di protezione dell'ambiente; basti pensare che il legislatore federale ha creato un monopolio statale per lo smaltimento dei rifiuti urbani (art. 31b LPAmb). Non occorre tuttavia in concreto approfondire questi temi.
3.3 La ricorrente sembra sostenere che il legislatore cantonale avrebbe oltrepassato il quadro della delega federale indicando, tra i criteri da prendere in considerazione nella verifica e nell'adeguamento delle tariffe, il principio di causalità, allorché, a suo parere, il diritto federale considererebbe soltanto un imprecisato principio della detenzione. La critica, ancorché poco comprensibile, è manifestamente infondata. Il principio di causalità è ancorato infatti nell'art. 74 cpv. 2 Cost., il quale prevede che i costi di rimozione degli effetti nocivi o molesti per l'ambiente sono a carico di chi li causa. Detto principio è ripreso all'art. 2 LPAmb ed è esplicitato all'art. 32 cpv. 1 LPAmb il quale, per quanto concerne l'eliminazione dei rifiuti, pone i costi a carico del detentore. Orbene, questa regola vale per lo smaltimento sia dei rifiuti urbani sia degli "altri rifiuti" (cfr. Messaggio, pag. 1265).
3.4 Sempre con riferimento alla questione della base legale la ricorrente si diffonde su asserite difficoltà d'interpretazione concernenti i destinatari e il tipo di rifiuti colpiti dal decreto impugnato, il principio della copertura dei costi e gli equi benefici consentiti ai gestori delle discariche. Questi argomenti sono privi di pertinenza. La normativa cantonale va interpretata alla luce del diritto federale da cui deriva. Orbene quest'ultimo definisce chiaramente sia la nozione di discarica (cfr. art. 3 cpv. 5 OTR) sia i rifiuti che sono autorizzati nelle discariche per materiali inerti (cfr. OTR, allegato 1 n. 1, 11 e 12). Per il resto la ricorrente si limita ad ipotizzare disparità e ingiustizie che potrebbero essere commesse. Si tratta quindi di questioni che non possono essere valutate ora in modo astratto, ma che potranno, se del caso, essere vagliate nell'ambito di gravami presentati contro atti concreti di applicazione del decreto legislativo.
4.
A parere della ricorrente la restrizione della libertà economica imposta ai gestori delle discariche sarebbe priva d'interesse pubblico e sproporzionata. Essa afferma che, contrariamente a quanto sostenuto dalle autorità cantonali, non vi sarebbe in Ticino una situazione di monopolio di fatto o di abuso di posizione dominante da parte sua o di altri gestori, motivo per cui non vi sarebbe nemmeno la necessità di adottare un provvedimento estremo come l'imposizione dei prezzi. Nell'ipotesi in cui una simile misura fosse invece necessaria, occorrerebbe allora attenuarne gli effetti negativi obbligando i detentori a depositare i rifiuti nelle discariche situate in una zona determinata.
4.1 Come già esposto, la facoltà dei Cantoni d'intervenire sui prezzi è voluta dal diritto federale. L'interesse pubblico di un intervento del genere è d'altronde ovvio, dal momento che prezzi troppo alti possono di fatto spingere i detentori a sbarazzarsi dei loro rifiuti senza utilizzare le discariche previste dalla legge. È vero che, come osserva la ricorrente, i gestori di queste infrastrutture potrebbero rinunciare all'esercizio se dovessero vedersi diminuire eccessivamente le possibilità di guadagno. Scompensi simili non priverebbero però d'interesse il controllo dei prezzi; obbligherebbero tutt'al più il Cantone, che ha una responsabilità sussidiaria in questo campo, ad occuparsi direttamente dei compiti legati allo smaltimento dei rifiuti che l'economia privata non sarebbe più in grado di assumere (cfr. Messaggio, pag. 1253 e 1264 seg.; Tschannen, op. cit., n. 11 e 17 all'art. 31c).
4.2 Il legislatore federale ha lasciato ai Cantoni un largo margine di apprezzamento nella scelta dei provvedimenti idonei a risolvere in modo ecologico il problema dei rifiuti (cfr. Messaggio pag. 1264 seg.; Tschannen, op. cit., n. 18 all'art. 31c). Uno di questi provvedimenti è la definizione di comprensori di raccolta obbligatori nel senso dell'art. 31c cpv. 2 LPAmb, a cui allude la ricorrente. Il controllo dei prezzi può, ma non deve necessariamente andare di pari passo. Esso non è nemmeno subordinato all'accertamento di una posizione dominante acquisita da uno o più gestori. Anzi, come illustrato in precedenza (cfr. consid. 3.2), il legislatore era anche consapevole che erano proprio questi provvedimenti demandati ai Cantoni che potevano condurre a delle situazioni di monopolio di fatto (cfr. Messaggio, pag. 1264).
Le altre censure concernenti la proporzionalità si riferiscono ancora all'applicazione futura del decreto impugnato, il quale istituisce unicamente il principio della verifica e dell'adeguamento dei prezzi da parte del Consiglio di Stato. Come già spiegato, l'esame concreto del carattere proporzionato o eccessivo dei prezzi - se del caso di una forchetta di prezzi - potrà essere effettuato soltanto quando l'esecutivo cantonale attuerà la volontà del legislatore. In proposito il ricorso si rivela pertanto irricevibile.
5.
Ne segue che il ricorso di diritto pubblico, nella misura in cui è ammissibile, dev'essere respinto.
6.
Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1, 153 e 153a OG). Non si concedono ripetibili ad autorità vincenti (art. 159 cpv. 2 OG).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 5'000.-- è posta a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente e al Consiglio di Stato, per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio della Repubblica e Cantone Ticino.
Losanna, 25 novembre 2004
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: La cancelliera: