{T 0/2}
2C_81/2014
Sentenza dell'11 agosto 2014
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Seiler, Giudice presidente,
Donzallaz, Stadelmann,
Cancelliera Ieronimo Perroud.
Partecipanti al procedimento
A.________ SA,
patrocinata dall'avv. Rossano Guggiari,
ricorrente,
contro
Commissione di vigilanza LEPIC, c/o Ufficio dei lavori sussidiati e degli appalti, viale S. Franscini 17, 6501 Bellinzona,
opponente.
Oggetto
Infrazione alla legge ticinese sull'esercizio della professione di impresario costruttore,
ricorso contro la sentenza emanata il 3 dicembre 2013 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
La A.________ SA, di X.________, ha effettuato diversi lavori su una proprietà a Lugano. Nel corso di un sopralluogo avvenuto il 16 novembre 2012 un ispettore della Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore (di seguito: CV-LEPIC) ha constatato che sul fondo in questione era stato aperto un cantiere presso il quale erano presenti 4 operai alle dipendenze della A.________ SA, impegnati ad edificare un muro di controriva di circa m 20x2x0.4, in calcestruzzo armato con rivestimento in pietrame lavorato "faccia vista" (circa mq 40) nonché un locale accessorio interrato ad uso magazzino, di circa m 2x2x2. Il 19 novembre 2012 l'ispettore della CV-LEPIC ha effettuato un secondo controllo durante il quale ha accertato la presenza di tre operai della A.________ SA, tutti occupati nella costruzione del muro. A quell'occasione gli è anche stata fornita una copia dell'offerta allestita per la realizzazione dei suddetti interventi, per complessivi fr. 24'780.--, IVA esclusa.
Preso atto del rapporto allestito dal proprio ispettore, di cui risultava che il costo stimato dei citati lavori superava i fr. 30'000.---, la CV-LEPIC, con decisione del 21 novembre 2012, ha vietato alla A.________ SA, la quale non era iscritta all'albo cantonale delle imprese, di proseguire i lavori da impresario in corso nonché ha negato l'effetto sospensivo ad un eventuale ricorso. Parallelamente ha avviato una procedura contravvenzionale nei confronti dell'impresa, per violazione dell'art. 4 della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore del 1° dicembre 1997 (LEPIC; RL/TI 7.1.5.3).
Il ricorso esperito dalla A.________ SA contro l'ordine di sospensione dei lavori è stato stralciato dai ruoli dal Tribunale cantonale amministrativo il 31 gennaio 2013: la vertenza era infatti divenuta priva d'oggetto, i lavori essendo stati portati a termine nel frattempo.
Il 29 marzo 2013 la CV-LEPIC ha inflitto alla A.________ SA una multa di fr. 1'700.--, più fr. 300.-- di spese, per infrazione all'art. 4 LEPIC.
La decisione è stata confermata su ricorso dal Tribunale cantonale amministrativo, con giudizio del 3 dicembre 2013. Dopo avere rammentato che in Ticino l'esercizio della professione di impresario costruttore è soggetto ad autorizzazione (art. 2 LEPIC) e che sono abilitate ad eseguire lavori di sopra e sottostruttura le imprese iscritte all'albo (art. 4 cpv. 1 LEPIC), la Corte cantonale ha osservato che non soggiace invece alla legge l'esecuzione di lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti (art. 4 cpv. 2 LEPIC) e che sono considerati tali i lavori i cui preventivabili costi non superano l'importo di fr. 30'000.-- (art. 4 cpv. 3 LEPIC). Ha poi ricordato lo scopo perseguito dalla LEPIC (proteggere da attività imprenditoriali che non offrono sufficienti garanzie di preparazione e di capacità riguardo ad un'esecuzione a regola d'arte dei lavori di sopra e sottostruttura) nonché le sanzioni incorse in caso di inosservanza della stessa (art. 16 LEPIC).
Procedendo poi all'esame di merito il Tribunale cantonale amministrativo ha osservato, riguardo alla questione del valore reale dei lavori eseguiti, che i vari conteggi prodotti non apparivano particolarmente affidabili, date le differenze rilevanti esistenti con le tariffe della Società svizzera impresari costruttori (di seguito: SSIC) le quali, pur non essendo vincolanti, costituivano nondimeno un termine di raffronto attendibile. Ha tuttavia lasciato irrisolta la questione dato che, in ogni caso, le opere litigiose non potevano beneficiare dell'eccezione di cui all'art. 4 cpv. 2 LEPIC. In effetti, la costruzione di un muro di controriva e quella di un locale accessorio interrato, come quelli in esame, non potevano, a parere dei giudici ticinesi, per dimensioni e caratteristiche, essere ritenuti il frutto di lavori di modesta importanza o particolarmente semplici e, quindi, non essere assoggettati alla LEPIC. Motivo per cui, indipendentemente dall'attendibilità della valutazione dei conteggi eseguita dall'autorità di prime cure, era a giusto titolo che era stata constatata la violazione dell'art. 4 LEPIC.
Esaminando poi la pretesa disattenzione della libertà economica dell'insorgente, il Tribunale cantonale amministrativo ha spiegato che, contrariamente a quanto addotto, non le era stato imposto, nemmeno indirettamente, di applicare le tariffe SSIC, le stesse essendo state utilizzate unicamente come indicatori di riferimento. In ogni caso, questo aspetto non era determinante, l'autorità essendosi fondata sul genere e la tipologia delle opere realizzate per ammettere una violazione della normativa cantonale. Infine, giudicando la colpa della ricorrente rilevante (una ditta attiva nel ramo da anni non poteva ignorare che solo le imprese iscritte all'albo potevano effettuare lavori del tipo di quelli litigiosi) e l'infrazione commessa notevole (quanto realizzato non poteva, per dimensioni e caratteristiche, essere sussunto al concetto di lavori di modesta importanza o particolarmente semplici), la Corte cantonale ne ha concluso che la multa contestata risultava del tutto proporzionata.
Il 23 gennaio 2014 la A.________ SA ha presentato dinanzi al Tribunale federale un ricorso in materia di diritto pubblico, con cui chiede che la sentenza cantonale sia annullata e la causa rinviata per nuovo giudizio. Censura, in sintesi, un difetto di base legale, la violazione del divieto dell'arbitrio (nel merito, nell'apprezzamento delle prove e nell'applicazione del diritto cantonale) e della sua libertà economica (art. 27 Cost.).
Chiamati ad esprimersi il Tribunale cantonale amministrativo, senza formulare osservazioni, si è riconfermato nelle motivazioni e nelle conclusioni del giudizio impugnato, mentre l'Autorità di vigilanza si è limi-tata a rinviare alle osservazioni presentate in sede cantonale.
1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua competenza (art. 29 cpv. 1 LTF), rispettivamente l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 137 I 371 consid. 1 pag. 372 e rinvio).
1.2. Di carattere finale (art. 90 LTF), la decisione contestata è stata emanata da un'autorità di ultima istanza cantonale con natura di tribunale superiore (art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 LTF) e riguarda una causa di diritto pubblico (art. 82 LTF) che non ricade sotto alcuna delle eccezioni previste dall'art. 83 LTF. Presentato in tempo utile (art. 100 cpv. 1 LTF) e nella forma prescritta dalla legge (art. 42 LTF) dalla destinataria dell'atto impugnato, che ha un interesse degno di protezione all'annullamento del medesimo (art. 89 LTF), il ricorso in materia di diritto pubblico è quindi di massima ammissibile.
2.1. Con il ricorso in materia di diritto pubblico può in particolare venir censurata la violazione del diritto federale (art. 95 lett. a LTF), nozione che comprende i diritti costituzionali dei cittadini (DTF 133 III 446 consid. 3.1 pag. 447 seg.). Salvo che per i casi citati espressamente dall'art. 95 LTF, con il ricorso in materia di diritto pubblico non può invece essere criticata la violazione del diritto cantonale, di cui può semmai esser denunciata un'applicazione arbitraria (DTF 133 III 462 consid. 2.3 pag. 466).
2.2. Di principio, il Tribunale federale applica il diritto d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF); esso non è vincolato né agli argomenti fatti valere nel ricorso né ai considerandi sviluppati dall'istanza precedente. La violazione di diritti fondamentali è invece esaminata unicamente se la parte ricorrente ha sollevato e motivato tale censura (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 134 II 244 consid. 2.2 pag. 246). Nella sua impugnativa, è necessario che specifichi quali diritti ritiene lesi ed esponga le critiche in modo chiaro e circostanziato, accompagnandole da un'argomentazione esaustiva; in caso di asserita violazione del divieto d'arbitrio, segnatamente in relazione all'applicazione del diritto cantonale, deve spiegare in che misura la decisione impugnata sia - non solo a livello di motivazione, ma anche di risultato - manifestamente insostenibile, gravemente lesiva di una norma o di un principio giuridico indiscusso, oppure in contraddizione urtante con il sentimento di giustizia ed equità (DTF 133 III 393 consid. 6 pag. 397; 129 I 8 consid. 2.1 pag. 9).
2.3. In quanto volto a criticare i disposti su cui è fondata la multa litigiosa, il gravame è ugualmente ammissibile. Per mezzo dell'impugnazione di un atto concreto davanti al Tribunale federale può in effetti essere fatta valere anche l'incostituzionalità della norma applicata (cosiddetto controllo accessorio: DTF 133 I 1 consid. 5.6 pag. 5). Va tuttavia precisato che, quando si esprime in un simile contesto, il Tribunale federale non esamina la conformità alla Costituzione con riguardo a tutte le fattispecie possibili, bensì unicamente nell'ottica del caso specifico e, qualora la critica si dimostrasse fondata, annulla solamente I'atto concreto, non invece la norma litigiosa sulla quale esso si basa (DTF 132 I 49 consid. 4 pag. 54; 131 I 272 consid. 3.1 pag. 274 e rinvii).
3.1. Nella fattispecie, la ricorrente non contesta la facoltà da parte del Cantone Ticino di sottoporre ad autorizzazione l'esercizio dell'attività di impresario costruttore. Se è cosciente che una limitazione della libertà economica (art. 27 Cost.) è ammissibile alle condizioni poste dall'art. 36 Cost., la ricorrente afferma però che in concreto difetta la base legale sufficiente richiesta al cpv. 1 dell'art. 36 Cost. Procedendo ad un confronto tra la legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore (LEPIC), applicabile alla fattispecie, e la modificata legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione (LEPICOSC), entrata in vigore il 1° gennaio 2014 (BU 2013, 487), la ricorrente ritiene infatti che la LEPIC non contiene una definizione sufficientemente precisa dell'espressione "lavori di sopra e sottostruttura" contrariamente alla nuova normativa che comprende un allegato includente tutta una serie di attività rientranti nel suo campo di applicazione, sicuramente aggiunto, secondo lei, per colmare questa lacuna. Allo stesso modo osserva che il regolamento di applicazione della LEPIC omette di specificare i lavori che non rientrano nel novero degli interventi di sopra e sottostruttura, disattendendo quanto prescritto dall'art. 4 cpv. 4 LEPIC. Ne deduce quindi che la sentenza impugnata, nella misura in cui giunge alla conclusione che i lavori litigiosi non fanno parte della casistica di quelli di modesta importanza o particolarmente semplici, allorché nella LEPIC manca un disposto che contiene una chiara definizione delle opere da essa coperte, non poggia su di una valida base legale.
3.2. La libertà economica garantita dall'art. 27 Cost. include in particolare la scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo esercizio. Anche la qui ricorrente, impresa attiva nella progettazione e la realizzazione di parchi e giardini, può quindi richiamarsi, in linea di principio, alla citata garanzia costituzionale (DTF 137 I 167 consid. 3.1 pag. 167 e rinvii).
Come tutti i diritti fondamentali, anche la garanzia della libertà economica non è tuttavia assoluta. Essa può essere soggetta a limitazioni, secondo le condizioni previste dall'art. 36 Cost. Ogni restrizione deve cioè fondarsi su una base legale sufficiente, essere giustificata da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui ed essere proporzionata allo scopo perseguito. La proporzionalità dev'essere data a livello dei contenuti della norma stessa. Nella misura in cui essa conferisce all'autorità un potere di apprezzamento, proporzionale deve però anche essere la sua applicazione in un caso concreto ( PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. I, 1994, pag. 417; PAUL RICHLI, Grundriss des schweizerischen Wirtschaftsverfassungsrechts, 2007, pag. 95 segg.).
Chiamato ad esprimersi in merito, il Tribunale federale esamina liberamente tali aspetti (sentenza 2C_655/2009 del 23 marzo 2010 consid. 4.1 con rinvii). In presenza di gravi effetti dell'atto impugnato, libero è inoltre pure l'esame dell'interpretazione e dell'applicazione del diritto cantonale ad essi connessa (DTF 134 I 153 consid. 4.2.2 pag. 157 seg.).
3.3. La legge s'interpreta esaminandone dapprima il testo (interpretazione letterale). Quando una norma non è assolutamente chiara, si presta a più interpretazioni o se vi sono motivi fondati per ritenere che la lettera non riproduca il senso vero della disposizione, occorre tuttavia delinearne la portata tenendo conto del suo senso e scopo (interpretazione teleologica), della relazione con altri disposti (interpretazione sistematica) e dei lavori preparatori (interpretazione storica). Applicando tali metodi, il Tribunale federale non ne privilegia uno in particolare, preferendo ispirarsi a un pluralismo interpretativo (DTF 136 II 233 consid. 4.1 pag. 236; 134 II 308 consid. 5.2 pag. 311; 131 II 562 consid. 3.5 pag. 567); nel caso siano possibili più interpretazioni, esso opta inoltre per quella che corrisponde al meglio alle prescrizioni di rango costituzionale (DTF 136 II 149 consid. 3 pag. 154 con rinvii).
4.1. Ai sensi dell'art. 1 LEPIC è considerato impresario costruttore chi dirige ed organizza in qualità di responsabile l'attività di un'impresa di costruzione e possiede i requisiti richiesti dalla legge (cpv. 1), rispettivamente sono considerate imprese di costruzione le persone giuridiche, le società di persone o le ditte individuali che, con attrezzature ed un organico proprio, eseguono lavori di sopra e sottostruttura; non sono ritenute tali le professioni artigianali e di rami affini (cpv. 2). Secondo l'art. 4 LEPIC, sono abilitate ad eseguire lavori di sopra e sottostruttura le imprese iscritte all'albo (cpv. 1), mentre non soggiace all'applicazione della legge l'esecuzione di lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti (cpv. 2). Sono considerati di modesta importanza i lavori i cui preventivabili costi non superano l'importo di fr. 30'000.-- (cpv. 3). I lavori non soggetti alla presente legge sono definiti nel regolamento di applicazione (cpv. 4). Da parte sua, il citato regolamento di applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore del 26 maggio 1998 (RLEPIC; RL/TI 7.1.5.3.1) prevede, al suo art. 6, che tutti i lavori di cui l'importo preventivabile supera i fr. 30'000.-- devono essere eseguiti da imprese iscritte all'albo (cpv. 1) e che la loro esecuzione non può essere suddivisa in lotti al fine di sottrarli all'applicazione dell'art. 4 cpv. 1 della legge (cpv. 2); spetta alla Commissione di vigilanza decidere sui lavori non soggetti alla legge (cpv. 3).
Per quanto qui d'interesse, la LEPICOSC prevede, al suo art. 1, che sono considerate imprese di costruzione le persone giuridiche, le società di persone o le ditte individuali che, con attrezzature ed un organico proprio, eseguono lavori di edilizia e genio civile, non essendo ritenute tali le professioni artigianali e di rami affini (cpv. 1), mentre sono considerati degli operatori specialisti nel settore principale della costruzione (in seguito: operatori specialisti) le persone giuridiche, le società di persone o le ditte individuali che, con organico proprio, eseguono lavori specialistici nell'ambito dei settori professionali elencati nell'allegato (cpv. 2), cioè la posa d'acciaio d'armatura (ferraioli); l'esecuzione di casserature; l'esecuzione di murature in cotto e pietra e l'esecuzione di cappe di sottofondo (betoncini). A parte qualche modifica di stile e le aggiunte concernenti gli operatori specialisti (con riferimento all'iscrizione nell'albo, cpv. 1, e al limite di fr. 10'000.-- per i lavori di modesta importanza, cpv. 3 seconda frase) l'art. 4 della legge è rimasto pressoché immutato. Il regolamento di applicazione non ha subito alcuna modifica.
4.2. Dai materiali legislativi emerge che la legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore, la cui prima versione risale all'aprile 1989 (e le prime interrogazioni sul tema all'intenzione del Consiglio di Stato all'inizio degli anni ottanta), è stata voluta per ovviare alla problematica delle insufficienti qualifiche professionali e morali delle imprese di costruzione attive nel settore dell'edilizia privata o pubblica (cfr. Iniziativa parlamentare presentata nella forma generica dall'on. Felice Lazzarotto per una modifica della Legge edilizia cantonale del 19 febbraio 1973 sull'obbligo ai titolari e responsabili delle imprese di costruzione di possedere le necessarie qualifiche professionali nell'esecuzione di opere di sopra e sottostruttura del 24 settembre 1984, pubblicata in RVGC, sessione ordinaria autunnale 1985, vol. I, pag. 443 segg.). Infatti all'epoca chiunque, anche senza la benché minima preparazione tecnica o organizzativa, poteva esercitare la citata professione (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 3344 del 30 agosto 1988 concernente una legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore, pubblicato in RVGC, sessione ordinaria primaverile 1989, vol. I, pag. 507 segg.). Per ovviare ad un'incontrollata proliferazione di imprese assolutamente inidonee ad operare sul piano tecnico e morale (vedasi iniziativa parlamentare del 24 settembre 1984 citata, pag. 445) è quindi stata auspicata l'adozione di una nuova disposizione legislativa che prevedesse l'istituzione di un albo delle imprese, di guisa che solo le imprese ivi iscritte (le quali dovevano a tal fine soddisfare determinati requisiti professionali e personali) avrebbero poi potuto eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura (cfr. Rapporto n. 3344R del 7 aprile 1989 della Commissione della legislazione sul Messaggio 30 agosto 1988, pubblicato in RVGC, sessione ordinaria primaverile 1989, vol. I, pag. 517 segg.).
Tale aspettativa si è poi tradotta nella promulgazione, il 19 aprile 1989, della prima legge in materia e relativo regolamento di applicazione, entrati in vigore il 1° gennaio 1990 (cfr. Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino del 15 dicembre 1989, BO 1989, 307 segg.). La legge prevedeva che solo le imprese iscritte all'albo erano abilitate ad eseguire lavori di costruzione (art. 8 cpv. 1), eccezione fatta per i lavori di modesta importanza e particolarmente semplici (art. 8 cpv. 2), mentre il regolamento di applicazione precisava, al suo art. 7, che non soggiacevano all'applicazione della legge l'esecuzione di lavori di modesta importanza e particolarmente semplici che potevano essere eseguiti da persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle costruzioni.
Negli anni 1995 (Messaggio) e 1997 (Rapporto) si è proceduto a proporre i primi adattamenti e modifiche, iter conclusosi con l'adozione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore del 1° dicembre 1997 (LEPIC) e relativo regolamento d'applicazione del 26 maggio 1998 (entrati in vigore rispettivamente il 1° e il 28 maggio 1998, BO 1998 123 e 159). La legge contiene, tra l'altro, una definizione più precisa delle nozioni di "impresa di costruzione e di impresario" (cfr. Messaggio n. 4361 del Consiglio di Stato concernente la modifica della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore del 7 febbraio 1995, pag. 2 ad art. 2), mentre è stato giudicato superfluo farvi figurare (come proposto inizialmente nel messaggio governativo all'art. 1 cpv. 2) l'espressione "nel settore edile e del genio civile" poiché si è considerato che il relativo concetto era già ampiamente contenuto nel termine tecnico di "lavori di sopra e sottostruttura". È stato inoltre specificato che erano esclusi dal campo di applicazione della legge le professioni artigianali e i rami così detti affini (ad esempio le costruzioni e riparazioni di tetti in piode o tegole) così come le attività svolte a titolo occasionale, ed è stato demandato al regolamento di applicazione il compito di definire meglio i lavori di poca entità svolti a titolo professionale (cfr. Rapporto n. 4361R della Commissione della legislazione del 12 settembre 1997 concernente la modifica della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore pag. 8, 11, 15, 16). Ciò ha portato al nuovo art. 6 del regolamento di applicazione, secondo il quale tutti i lavori di cui l'importo preventivabile supera i fr. 30'000.-- devono essere eseguiti da imprese iscritte all'albo (cpv. 1), mentre spetta alla Commissione di vigilanza (organo predisposto alla sorveglianza per il rispetto della legge cfr. art. 8 della medesima) decidere sui lavori non soggetti alla legge (cpv. 3).
Da quel che precede emerge che la legislazione in esame è stata voluta per regolamentare un settore, quello dell'edilizia e del genio civile, ove chiunque, prima dell'entrata in vigore della legge del 19 aprile 1989, poteva operare anche senza possedere la necessaria preparazione tecnica e/o organizzativa. Vista l'evoluzione nel settore edile, specie i modi e le tecniche nell'arte di costruire, si è voluto imporre tra l'altro dei requisiti professionali per tutelare la collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti, segnatamente, da opere non eseguite a regola d'arte (cfr. Rapporti della Commissione del 25 ottobre 1985 pag. 446, e n. 3344 R del 7 aprile 1989, pag. 517). Considerati i termini figuranti nella legge del 1989 e relativo regolamento (ad esempio lavori di costruzione ad art. 8; conoscenze specifiche nel ramo della costruzione ad art. 7 regolamento; impresa esecutrice dei lavori di costruzione ad art. 9 regolamento) nonché i materiali legislativi, ne discende che l'espressione "sopra e sottostruttura" può senz'altro essere interpretata come riferendosi all'insieme dei lavori di costruzione eseguiti nel settore edile pubblico e privato e del genio civile, rammentato che il termine di soprastruttura viene definito come "ogni elemento di costruzione che sia sovrapposto ad altre strutture e sia da queste sostenuto" e quello di sottostruttura come la "parte inferiore o interna di una struttura" (per quest'ultima definizione vedasi GIACOMO DEVOTO/GIAN CARLO OLI, il Devoto-Oli, Vocabolario della lingua italiana, 2015, versione digitale, a cura di Luca Serianni e Maurizio Trifone).
Per quanto concerne la modifica apportata nel 2014 con l'aggiunta degli operatori specialisti, non risulta dai lavori parlamentari che, come sostenuto dalla ricorrente, si è voluto colmare una "lacuna" con riferimento alle opere assoggettate alla legge, bensì piuttosto ovviare all'insorgere di abusi e situazioni di illiceità legati all'assenza di qualsiasi controllo dei requisiti professionali e personali, in quanto si è constatata nel settore della costruzione la presenza sempre più importante di operatori specialisti i quali, pur svolgendo lavori edili anche di notevole rilevanza, non erano soggetti all'obbligo di iscrizione all'albo, nonché assicurare un adeguato controllo pubblico nel settore della costruzione, ove erano sempre più richiesti degli elevati standard di sicurezza e di qualità dei lavori (cfr. Messaggio n. 6838 del 10 luglio del Consiglio di Stato sull'iniziativa parlamentare 26 settembre 2011 presentata nella forma elaborata da Saverio Lurati e cofirmatari per la modifica della Legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e degli operatori del settore principale della costruzione (LEPIC), pag. 1 e 3).
Considerando l'evoluzione e le modifiche apportate alla legge adottata negli anni ottanta nonché gli obiettivi perseguiti dal legislatore, se ne può pertanto dedurre che non soggiace alla LEPIC l'esecuzione, a titolo professionale, di lavori di modesta importanza o particolarmente semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza conoscenze specifiche nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti, e segnatamente quelli il cui costo preventivabile non supera fr. 30'000.--. Contrariamente all'assunto della ricorrente, ciò configura una base legale sufficientemente chiara. In queste condizioni il fatto che il regolamento di applicazione, contrariamente a quanto sancito dall'art. 4 cpv. 4 LEPIC, ometta di specificare i lavori non assoggettati alla legge e si limiti a trasferire tale compito alla Commissione di vigilanza, benché poco rispettoso della volontà del legislatore, non basta affinché si ritenga che la normativa litigiosa non contenga una base legale sufficiente. Su questo aspetto il ricorso si rivela infondato e va pertanto respinto.
5.1. La ricorrente fa valere che il Tribunale cantonale amministrativo ha giudicato non particolarmente attendibili le fatture da lei prodotte nel corso del procedimento, al motivo che si scostavano in modo rilevante dalle tariffe SSIC le quali, pur non essendo vincolanti, costituivano comunque un termine di raffronto assolutamente affidabile. Ora, punirla con una multa per il solo fatto che pratica dei prezzi concorrenziali che si scostano dalle tariffe SSIC le quali, sia ribadito, non sono vincolanti, allorché i documenti da lei forniti (fatture relative ai lavori in esame e concernenti altri cantieri) e i testimoni proposti per dimostrare i prezzi applicati non sono stati presi in considerazione, procede da un apprezzamento arbitrario delle prove.
5.2. La critica è inconferente. Come emerge dalla sentenza querelata se, in un primo tempo, i giudici hanno espresso qualche riserva riguardo all'attendibilità dei conteggi presentati dall'insorgente (decisione contestata pag. 5 consid. 3), essi tuttavia hanno lasciato aperta la questione relativa al costo effettivo degli interventi litigiosi e, di riflesso all'affidabilità delle fatture fornite, dal momento che, a loro avviso, le opere realizzate esulavano comunque dal concetto "di lavori di modesta importanza o particolarmente semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti" di cui all'art. 4 cpv. 2 LEPIC. Altrimenti detto il Tribunale cantonale amministrativo non ha fondato il suo giudizio sul valore dei lavori eseguiti e, di riflesso, sui prezzi praticati, ma sul genere delle opere realizzate. In queste circostanze detta autorità poteva, senza arbitrio, non tenere conto delle varie fatture presentate dall'insorgente, rispettivamente non assumere le ulteriori prove proposte al riguardo siccome non si è basata su questi elementi per emanare il proprio giudizio.
Per gli stessi motivi di quelli appena esposti (cfr. consid. 5.2) si rivela ugualmente infondata la censura secondo cui disattenderebbe il principio della libertà economica il fatto di ritenere quale parametro di confronto le tariffe SSIC, non vincolanti, e non invece quelle applicate dall'operatore, salvo se manifestamente sottocosto. Come appena illustrato, la Corte cantonale non si è fondata sul criterio del prezzo effettivo degli interventi eseguiti, ma sul fatto che, a suo avviso, gli stessi non ricadevano sotto la definizione dell'art. 4 cpv. 2 LEPIC.
7.1. La ricorrente censura in seguito la disattenzione del principio della proporzionalità. Sostiene che deve potere svolgere le proprie attività senza essere costretta a chiedere un'autorizzazione poiché essa si occupa di sistemazioni di giardini e non di costruzioni di sovra o sottostruttura. Infatti, nell'ambito del suo lavoro è spesso chiamata ad eseguire parti in ghiaia, bordure, muretti (a secco o fugati) e quant'altro, dei lavori specialistici che però non rientrano nel campo di applicazione della LEPIC. Conclude adducendo che nemmeno dal profilo dell'interesse pubblico si giustifica un'autorizzazione per potere svolgere le proprie attività.
7.2. La ricorrente dimentica tuttavia che i lavori litigiosi non si riferiscono a bordure, muretti o parti in ghiaia, opere che senz'altro rientrano nelle proprie competenze di impresa attiva nella progettazione e la realizzazione di parchi e giardini, ma concernono la costruzione di un muro di controriva di circa m 20x2x0.4, in calcestruzzo armato con rivestimento in pietrame lavorato "faccia vista" (circa mq 40) nonché di un locale accessorio interrato ad uso magazzino, di circa m 2x2x2, per la cui edificazione hanno lavorato quattro dei suoi operai. Non si è quindi manifestamente in presenza di una semplice "sistemazione di giardini" come dall'interessata sostenuto ma di opere le quali, vista la loro importanza e le competenze richieste affinché siano eseguite a regola d'arte, rientrano tra i lavori di sovra o sottostruttura regolamentati dalla LEPIC.
7.3. Per gli stessi motivi di quelli appena illustrati dev'essere respinta la censura di applicazione arbitraria del diritto cantonale sollevata dalla ricorrente. Contrariamente all'opinione dell'interessata i lavori in esame non possono essere definiti come "opere di poca importanza, che non necessitano di conoscenze particolari": vista la loro importanza e le competenze richieste affinché siano eseguiti a regola d'arte e tenuto conto del tempo e del numero d'impiegati che hanno partecipato alla loro realizzazione, è senza arbitrio che non sono stati inclusi tra le opere beneficianti dell'eccezione di cui all'art. 4 cpv. 2 LEPIC.
7.4. Infine la ricorrente non rimette in discussione l'ammontare della multa inflittale. Non occorre pertanto pronunciarsi in proposito.
Dalle considerazioni che precedono discende che il ricorso si rivela infondato e come tale va respinto.
Le spese seguono la soccombenza e vanno poste a carico della ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si accordano ripetibili ad autorità vincenti (art. 68 cpv. 3 LTF).
Il ricorso è respinto.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, alla Commissione di vigilanza LEPIC e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 11 agosto 2014
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Giudice presidente: Seiler
La Cancelliera: Ieronimo Perroud