Public-law contract repayment of housing subsidies upheldGenerato dall'IA

{T 0/2}

2C_512/2011

Sentenza del 26 settembre 2011

II Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Zünd, Presidente,
Seiler, Stadelmann,
Cancelliere Savoldelli.

Partecipanti al procedimento

1. A.________,
   
2. B.________,
   entrambi patrocinati dall'avv. Corrado Moretti,
   ricorrenti,

contro

Ufficio federale delle abitazioni,
Storchengasse 6, 2540 Grenchen,
patrocinato dall'avv. Marco Alberto Guidicelli, Corso Elvezia 23, casella postale 5713,
6900 Lugano.

Oggetto
Promozione della costruzione di abitazioni e
dell'accesso alla proprietà,
rimborso di anticipazioni sulla base di un rapporto contrattuale di diritto pubblico,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 13 maggio 2011 dal Tribunale amministrativo federale, Corte II.

Fatti:

A.

Con decisioni del 30 maggio 1996, l'Ufficio federale delle abitazioni ha riconosciuto a A.________ ed a B.________ aiuti giusta la legge federale del 4 ottobre 1974 che promuove la costruzione di abitazioni e l'accesso alla loro proprietà (LCAP; RS 843), nella forma di cosiddette riduzioni di base (nella fattispecie: anticipazioni decrescenti, fruttanti interessi ed intese a ridurre gli oneri iniziali secondo un preciso piano degli oneri). Detti aiuti sono stati accordati in relazione all'edificazione di due stabili locativi sul territorio del Comune di V.________: il primo, sulla particella www (pratica xxx); il secondo, sulla particella yyy (pratica zzz).

B.

Tra il giugno rispettivamente il dicembre 1999 e il mese di luglio 2006, A.________ e B.________ hanno proceduto regolarmente al versamento delle quote di rimborso delle anticipazioni menzionate. A partire da tale data, i rimborsi sono invece stati interrotti.
Preso atto del fatto che i solleciti di pagamento indirizzati a A.________ e B.________ e gli incontri tra le parti non avevano portato al proseguimento dei rimborsi e che A.________ e B.________ si erano opposti anche ai precetti esecutivi fatti loro intimare, il 20 luglio 2009 l'Ufficio federale delle abitazioni ha quindi inoltrato un'azione amministrativa davanti al Tribunale amministrativo federale, mediante la quale chiedeva la condanna di A.________ e B.________, con vincolo di solidarietà, al pagamento di complessivi fr. 346'899.--, oltre a interessi moratori del 5 % dalla data d'avvio dell'azione.
L'azione amministrativa dell'Ufficio federale delle abitazioni è stata accolta con sentenza del 13 maggio 2011 del Tribunale amministrativo federale.

C.

Con ricorso in materia di diritto pubblico del 17 giugno 2011 davanti al Tribunale federale, A.________ e B.________ sostengono che tale giudizio sia il risultato di un accertamento manifestamente inesatto dei fatti e della violazione del diritto federale.
Chiedendo la riforma della sentenza impugnata, postulano pertanto che il Tribunale federale respinga l'azione dell'Ufficio federale delle abitazioni e lo condanni al pagamento delle spese processuali.
Invitata a pronunciarsi, l'istanza precedente si è riconfermata nelle motivazioni e nelle conclusioni del proprio giudizio. Sottolineando la malafede dei ricorrenti e formulando ulteriori osservazioni - di cui verrà detto, per quanto necessario, nel seguito - ad esso ha fatto rinvio anche l'Ufficio federale delle abitazioni.

Diritto:

1.

1.1. Diretto contro una decisione finale resa dal Tribunale amministrativo federale (art. 86 cpv. 1 lett. a e 90 LTF), il ricorso concerne una causa di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF) che non ricade sotto nessuna delle eccezioni previste dall'art. 83 LTF. Non riguardando la concessione di un sussidio bensì semmai il suo rimborso, esclusa a priori è in effetti pure l'applicazione dell'art. 83 lett. k LTF, che dichiara inammissibili ricorsi contro decisioni concernenti sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto (sentenze 2C_152/2010 del 24 agosto 2010 consid. 1.1 e 2C_189/2008 del 23 maggio 2008 consid. 1).

1.2. Presentata in tempo utile (art. 100 cpv. 1 LTF) dai destinatari della pronuncia contestata, con interesse al suo annullamento (art. 89 cpv. 1 LTF), l'impugnativa è quindi di massima ammissibile quale ricorso in materia di diritto pubblico.

2.

2.1. Con il ricorso in materia di diritto pubblico può tra l'altro venir censurata la violazione del diritto federale (art. 95 lett. a LTF). Rispettate le condizioni di cui all'art. 42 cpv. 2 LTF, che presuppongono anche un confronto con le argomentazioni contenute nel giudizio impugnato, il Tribunale federale applica comunque il diritto d'ufficio (art. 106 cpv. 1 LTF) e può accogliere o respingere un ricorso per motivi diversi da quelli invocati o su cui si è fondata l'autorità precedente (DTF 133 II 249 consid. 1.4.1 pag. 254).

2.2. Esigenze più severe si applicano in relazione alla violazione di diritti fondamentali. Il Tribunale federale esamina infatti simili censure soltanto se l'insorgente le ha sollevate in modo preciso (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 134 II 244 consid. 2.2 pag. 246; 133 II 249 consid. 1.4.2 pag. 254). Nella sua impugnativa, è necessario che egli specifichi quali diritti ritiene lesi ed esponga le critiche in modo chiaro e circostanziato; in caso di asserita violazione del divieto d'arbitrio, deve spiegare in che misura la decisione impugnata sia - non solo a livello di motivazione, ma anche di risultato - manifestamente insostenibile, gravemente lesiva di una norma o di un principio giuridico indiscusso, oppure in contraddizione urtante con il sentimento di giustizia ed equità (DTF 133 III 393 consid. 6 pag. 397; 129 I 8 consid. 2.1 pag. 9).

2.3. Per quanto riguarda i fatti, il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sull'accertamento svolto dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Esso può scostarsene solo se è stato eseguito violando il diritto ai sensi dell'art. 95 LTF, fattispecie data anche quando i fatti che in base al diritto federale risultano determinanti sono stati constatati in maniera incompleta (sentenza 2C_273/2010 del 6 ottobre 2010 consid. 1.3), oppure in modo manifestamente inesatto e quindi arbitrario (art. 105 cpv. 2 LTF; DTF 136 III 552 consid. 4.2 pag. 560). Unicamente sotto il profilo dell'arbitrio viene pure esaminato l'apprezzamento delle prove addotte (sentenze 8C_15/2009 dell'11 gennaio 2010 consid. 3.2 e 4A_280/2009 del 31 luglio 2009 consid. 1.4).

3.

3.1. La legge federale che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà, in base alla quale sono stati concessi aiuti ai ricorrenti, si prefigge di promuovere la costruzione di abitazioni e l'urbanizzazione dei terreni necessari, nonché di ridurre i costi d'abitazione, segnatamente le pigioni, e di agevolare l'accesso alla proprietà di appartamenti e case familiari (art. 1 cpv. 1 LCAP). Per ridurre le pigioni e sostenere la costruzione d'abitazioni a pigione particolarmente vantaggiosa, essa prevede la concessione di riduzioni di base e riduzioni suppletive (art. 35 cpv. 1 lett. a-c LCAP).

3.2. Nell'ambito del conferimento di riduzioni di base, che consentono di stabilire pigioni iniziali possibilmente modiche ed inferiori agli oneri del proprietario, la Confederazione assume la mediazione e la fideiussione di mutui da garantire con pegno immobiliare di norma in ragione del 90 % dei costi d'impianto ammissibili (art. 36 LCAP). Per coprire la differenza fra gli oneri dei proprietari e la pigione con riduzione di base, essa concede inoltre anticipazioni fruttifere d'interesse, rimborsabili e garantite da pegno immobiliare (art. 37 e 39 LCAP).

3.3. Proprio il rimborso di simili anticipazioni - decrescenti, fruttanti interessi ed intese a ridurre gli oneri iniziali secondo un preciso piano degli oneri (precedente consid. A) - è oggetto anche della procedura che ci occupa.

4.

4.1. Chiamato ad esprimersi sull'azione presentata il 20 luglio 2009 dall'Ufficio federale delle abitazioni, il Tribunale amministrativo federale ha dapprima fatto riferimento alla sottoscrizione da parte dei ricorrenti delle decisioni del 30 maggio 1996 e rilevato che, in base all'art. 56 LCAP e secondo quanto previsto dalle decisioni stesse (decisioni del 30 maggio 1996, cifra 15), il rapporto tra l'Ufficio federale e i ricorrenti medesimi si basa su due contratti di diritto pubblico.

4.2. Ritenute adempiute le esigenze formali legate alla loro conclusione e facendo riferimento agli art. 37 cpv. 4 e 39 LCAP, ha quindi considerato che i contratti stipulati costituiscono, in combinazione con il piano degli oneri, le liste delle pigioni e le "condizioni generali" quale parte integrante dei contratti stessi (decisioni del 30 maggio 1996, cifra 3), un fondamento legittimo per richiedere il rimborso delle anticipazioni versate.

4.3. Sottolineata la malafede di A.________ e B.________, ha infine preso atto del fatto che le cifre riportate negli estratti conto prodotti dall'Ufficio federale delle abitazioni combaciavano con quelle contenute nel piano degli oneri originario rispettivamente nelle versioni successive dello stesso e confermato così la correttezza dell'importo ancora dovuto in restituzione, riconoscendo nel contempo l'esistenza di un vincolo di solidarietà che lega i ricorrenti e l'obbligo degli stessi di corrispondere interessi di mora del 5 %, a partire dalla data dell'inoltro dell'azione.

4.4. Queste conclusioni non sono per contro condivise dai qui ricorrenti. Pur non opponendosi a priori al rimborso richiesto, ne contestano in effetti sia il calcolo, sia le modalità in base alle quali essi dovrebbero procedervi, che il Tribunale sarebbe giunto a giustificare sulla base di un accertamento manifestamente inesatto dei fatti (successiva consid. 5) e violando il diritto federale (successivo consid. 6 segg.).

5.

5.1. In primo luogo - considerando che la documentazione prodotta durante la procedura dall'Ufficio federale delle abitazioni sia carente, contraddittoria e non permetta in alcun modo di esaminare la correttezza delle calcolazioni da esso effettuate nei piani degli oneri - i ricorrenti rimproverano al Tribunale amministrativo federale un accertamento manifestamente inesatto dei fatti rispettivamente criticano - poiché in questo sfocia la loro censura - la maniera in cui lo stesso ha apprezzato le prove addotte dall'Ufficio federale delle abitazioni.

5.2. In questa misura, la loro impugnativa risulta però inammissibile. Per quanto mirino alla contestazione della conclusione tratta dall'istanza precedente, procedendo al confronto tra le cifre contenute nel piano degli oneri e quelle indicate negli estratti conto prodotti dall'Ufficio federale delle abitazioni (precedente consid. 4.3) così come all'apprezzamento delle ulteriori prove addotte, le loro censure si confondono infatti con quella della lesione del divieto d'arbitrio, che i ricorrenti hanno completamente omesso di motivare, contrariamente a quanto richiesto dall'art. 106 cpv. 2 LTF (precedenti consid. 2.1-2.3 ed i riferimenti giurisprudenziali in essi contenuti; sentenze 2C_898/2010 del 29 giugno 2011 consid. 1.2 e 2C_803/2010 del 14 giugno 2011 consid. 1.3 entrambe con ulteriori rinvii alla giurisprudenza).

5.3. In base all'impugnativa, il giudizio querelato dovrebbe però essere annullato anche a causa di altre violazioni del diritto federale, che occorre nel seguito esaminare.
Anche se per escluderle. Per quanto segue, le conclusioni tratte dal Tribunale amministrativo federale (precedente consid. 4.1-4.3), che hanno portato all'accoglimento dell'azione amministrativa dell'Ufficio federale delle abitazioni, non prestano infatti fianco a critica alcuna e meritano pertanto integrale conferma.

6.

6.1. Come rilevato dall'istanza precedente, la sottoscrizione delle decisioni del 30 maggio 1996 ha portato alla valida conclusione di due contratti di diritto pubblico, secondo quanto previsto dall'art. 56 LCAP. Tale constatazione - così come l'obbligo di restituzione degli aiuti che l'Ufficio federale delle abitazioni eroga, previsto dagli art. 37 cpv. 4 e 39 LCAP - non sono del resto contestati neppure dai ricorrenti.
Diversamente da quanto loro sostenuto, richiamandosi a svariate norme della LCAP rispettivamente della sua ordinanza di applicazione (OLCAP; RS 843.1), lecita era però anche la conclusione secondo cui i contratti stipulati tra le parti costituiscono, in combinazione con il piano degli oneri originario ed i suoi aggiornamenti (doc. R e T), le liste delle pigioni (doc. S e U) e le "condizioni generali" (doc. N e O), un fondamento legittimo per richiedere il rimborso delle anticipazioni ricevute.

6.2. Proprio con riferimento all'art. 56 LCAP, il Tribunale federale ha infatti già avuto modo di confermare che, quando colui che richiede un aiuto creditizio sulla base della LCAP sottoscrive la decisione con cui l'Ufficio federale delle abitazioni si esprime sulla concessione del credito richiesto, i contenuti del rapporto contrattuale di diritto pubblico che sorge tra le parti sono definiti dalle decisioni sottoscritte dal richiedente (DTF 129 II 125 consid. 2.5 pag. 129 seg., con rinvii al Messaggio del Consiglio federale del 17 settembre 1973 pubblicato in FF II 1973 533 segg.; sentenza 2C_44/2008 del 28 luglio 2008 consid. 3.1).

6.3. Dato che nella fattispecie le decisioni del 30 maggio 1996 dichiarano come parte integrante delle stesse sia i piani degli oneri, sia le liste delle pigioni, sia le "condizioni generali" stilate dall'Ufficio federale delle abitazioni (decisioni del 30 maggio 1996, cifra 3), e che dalle citate "condizioni generali" risulta in modo chiaro che i piani degli oneri sono soggetti ad un adeguamento periodico (condizioni generali, cifra 1), avvenuto anche nella fattispecie, la censura mossa dai ricorrenti, secondo cui le basi legali e contrattuali per riconoscere il rimborso richiesto con l'azione amministrativa del 20 luglio 2009 non erano date, dev'essere pertanto considerata infondata.
Poiché i ricorrenti sollevano espressamente la questione, occorre sottolineare che la conclusione appena tratta vale anche per i tassi d'interesse applicati per il calcolo delle rimunerazioni degli anticipi, secondo quanto previsto dall'art. 37 cpv. 4 LCAP. Tali tassi sono infatti indicati nei piani degli oneri prodotti dall'Ufficio federale delle abitazioni (doc. R e T), risultano essere anch'essi oggetto di regolari aggiornamenti (condizioni generali, cifra 1) e devono quindi essere considerati accettati quali parti integranti dei contratti sottoscritti.

6.4. Il richiamo al fatto che, in merito agli interessi rimunerativi degli anticipi, il contratto possa eventualmente entrare in contrasto con l'art. 37 cpv. 4 LCAP, che prescrive che le anticipazioni devono essere rimunerate "al massimo" all'interesse usuale per le ipoteche di secondo grado - poiché prevede l'accettazione dei tassi d'interesse indicati nei piani, senza ulteriore verifica del rispetto di questo limite massimo - non giova inoltre ai ricorrenti. Secondo giurisprudenza, la constatazione della non validità di un accordo che si rivela in contrasto con la legge entra infatti in considerazione solo quando detto contrasto comporta per il cittadino delle conseguenze gravi al punto tale che il richiamo alla norma non possa essere considerato abusivo (DTF 105 Ia 207 consid. 2b pag. 210 seg.; sentenza 2A.414/2006 del 19 marzo 2008 consid. 11).
Ma appunto così non è nella fattispecie. Dall'incarto non risulta infatti nessun motivo per ritenere date conseguenze di tal genere, che i ricorrenti del resto neppure sostengono di subire. Proprio in base ai piani degli oneri allestiti dall'Ufficio federale delle abitazioni, essi hanno per altro proceduto a rimborsare gli anticipi ricevuti in un periodo che va tra il dicembre 1999 e il luglio del 2006 (precedente consid. B), attenendosi agli importi fissati. Anche nella presente procedura, si sono inoltre sempre limitati a contestare le modalità del rimborso richiesto, senza realmente giustificare i motivi di una sua interruzione, dopo che vi avevano regolarmente provveduto per oltre sei anni.

6.5. Per quanto precede, proprio perché il contratto prevedeva un accordo che vi derogava, abusiva dev'essere considerata pure ogni censura volta a denunciare la mancata produzione da parte dell'Ufficio federale delle abitazioni di documentazione che dimostri che i tassi indicati nei piani ed applicati alla fattispecie non superavano effettivamente i tassi d'interesse usuali per le ipoteche di secondo grado, in base al limite posto dall'art. 37 cpv. 4 LCAP.

7.

Contrariamente a quanto sostenuto nell'impugnativa, legale deve essere considerato anche il riconoscimento, giusta l'art. 143 CO, di un vincolo di solidarietà tra i ricorrenti.

7.1. Il richiamo dell'art. 143 CO nella fattispecie risulta in effetti giustificato dal rinvio contenuto nell'art. 60 LCAP che, in presenza di problemi non risolti dalla legge o dalle sue disposizioni esecutive concernenti i rapporti giuridici tra Confederazione, richiedenti e terzi quali mutui, fideiussioni e costituzioni in pegno, prevede l'applicazione - a titolo suppletivo - delle disposizioni del diritto civile. Né la LCAP né la sua ordinanza di applicazione regolano infatti specificatamente l'aspetto della solidarietà in casi come quello in esame.

7.2. Corretto è inoltre il modo in cui il Tribunale amministrativo federale ha applicato la norma in questione. Come rilevato dall'istanza precedente, giusta l'art. 143 CO - in base al quale si ha solidarietà quando più debitori dichiarano di obbligarsi verso il creditore ciascuno singolarmente all'adempimento dell'intera obbligazione (cpv. 1), e secondo cui senza tale dichiarazione di volontà non sorge solidarietà che nei casi determinati dalla legge (cpv. 2) - un accordo in merito ad un vincolo di solidarietà può infatti risultare anche tacitamente dalle circostanze o dal contenuto di un contratto (DTF 123 III 53 consid. 5a pag. 59 seg; 117 II 50 consid. 5b pag. 64; 116 II 707 consid. 3 pag. 712).

7.3. Così è in effetti anche nella fattispecie. Le decisioni di data 30 maggio 1996, divenute poi i contratti di diritto amministrativo che regolano i rapporti con l'Ufficio federale delle abitazioni (precedente consid. 6), sono infatti state sottoscritte, per entrambe le pratiche, sia da A.________, sia da B.________, quali beneficiari degli aiuti richiesti. Così come rilevato dal Tribunale amministrativo federale, e non contestato davanti a questa Corte, i debiti relativi all'aiuto federale - oggetto, a suo tempo, di una richiesta congiunta - non sono inoltre stati suddivisi tra i beneficiari, bensì fissati in un unico ed intero importo, sia per quanto attiene alla pratica xxx che alla pratica zzz. Come visto (precedente consid. 6.2 seg.), dai due contratti risultano pertanto diritti ed obblighi, in particolare l'obbligo di rispettare, durante l'intero periodo dell'aiuto federale, le liste delle pigioni e i piani degli oneri, che legano entrambi, senza distinzione di sorta.

7.4. Tale conclusione non può per altro essere messa in qualche modo in discussione neppure dal rinvio, da parte dei ricorrenti, all'art. 649 CC. Questo disposto si limita in effetti a disciplinare i rapporti interni tra comproprietari (DTF 119 II 330 consid. 7b pag. 332; 117 II 50 consid. 5b pag. 64).

8.

Per quanto ammissibile, dato che i ricorrenti non si confrontano su questo punto affatto con il giudizio impugnato, respinta dev'essere infine anche la critica riguardante l'ammontare degli interessi di mora riconosciuti all'Ufficio federale delle abitazioni.
Il rinvio al saggio del 5 % previsto dall'art. 104 cpv. 1 CO, in assenza di un riferimento più specifico nell'art. 37 cpv. 4 LCAP, che si limita a prescrivere il versamento di un interesse di mora al tasso "usualmente praticato sul mercato", risulta infatti giustificato sia dal menzionato art. 60 LCAP che rimanda - a titolo suppletivo - alle norme del diritto civile per tutti i problemi non risolti dalla LCAP o dalle sue disposizioni esecutive, sia dalla giurisprudenza del Tribunale federale (DTF 131 II 533 consid. 9.2 pag. 543 seg.; sentenza 2A.439/2003 del 2 febbraio 2004 consid. 7).

9.

Per quanto precede, nella misura in cui risulta ammissibile, il ricorso dev'essere respinto. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e vengono quindi poste a carico dei ricorrenti, in solido (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.

Le spese giudiziarie di fr. 6'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti, in solido.

3.

Comunicazione ai patrocinatori delle parti e al Tribunale amministrativo federale, Corte II.

Losanna, 26 settembre 2011

In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Zünd

Il Cancelliere: Savoldelli