{T 0/2}
2C_447/2015
Sentenza del 7 marzo 2016
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Zünd, Presidente,
Aubry Girardin, Haag,
Cancelliere Savoldelli.
Partecipanti al procedimento
tutti patrocinati dall'avv. Cesare Lepori,
ricorrenti,
contro
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, rappresentato dalla Divisione della salute pubblica del Dipartimento della sanità e della socialità, Residenza governativa, 6500 Bellinzona,
opponente.
Oggetto
ricorso in materia di diritto pubblico contro il regolamento sulle pompe funebri, l'esumazione e il trasporto delle salme decretato dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino il 1° aprile 2015.
Il 27 novembre 2012 il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha adottato alcune modifiche della legge sulla promozione della salute e il coordinamento sanitario del 18 aprile 1989 (legge sanitaria; RL/TI 6.1.1.1). La novella legislativa è stata pubblicata nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi il 17 aprile 2015. L'entrata in vigore è stata fissata al 1° maggio successivo.
Sul medesimo Bollettino ufficiale è stato pubblicato anche il regolamento del Consiglio di Stato sulle pompe funebri, l'esumazione e il trasporto delle salme del 1° aprile 2015 (regolamento pompe funebri; RL/TI 6.1.1.7). Anche questa normativa prevedeva un'entrata in vigore il 1° maggio 2015.
Il testo delle norme della legge sanitaria adottate il 27 novembre 2012 è il seguente:
Art. 40 cpv. 3, 4 e 5 (nuovo)
3 Il Consiglio di Stato è competente per disciplinare il trasporto, la sepoltura, la cremazione e l'esumazione delle salme cosi come gli interventi praticati su di esse.
4 Il Consiglio di Stato emana disposizioni di polizia mortuaria e cimiteriale e disciplina l'attività delle imprese di pompe funebri.
5 Sono riservate le leggi speciali, il diritto federale, nonché le convenzioni intercantonali e internazionali in questa materia.
Art. 40a (nuovo) Esercizio di imprese di pompe funebri
1 L'esercizio di imprese di pompe funebri, con sede o attività nel Cantone, è sottoposto all'autorizzazione del Dipartimento, che ne decide pure la revoca.
2 L'autorizzazione è subordinata ai seguenti requisiti minimi richiesti al titolare dell'impresa o, nel caso di persone giuridiche, a chi è responsabile della società, che devono:
3 Il Consiglio di Stato stabilisce mediante regolamento le modalità relative alla concessione e alla revoca dell'autorizzazione.
Art. 102c (nuovo) Imprese di pompe funebri - Autorizzazione
L'art. 40a cpv. 2 lett. b) non è applicabile alle imprese di pompe funebri già autorizzate secondo il regolamento previgente. Tuttavia, se dovesse cambiare il titolare dell'impresa, questi dovrà conformarsi alla nuova disposizione entro 5 anni dall'entrata in funzione.
Il testo degli art. 10-12 del regolamento pompe funebri decretato il 1° aprile 2015 dal Consiglio di Stato ticinese è invece il seguente:
III. Attrezzatura
Art. 9 Carro funebre
-.
Art. 10Trasporto delle salme durante il servizio di picchetto
Durante i picchetti e in caso di eventi straordinari che lo richiedono, le aziende che vi partecipano dovranno essere in grado di provvedere al trasporto di almeno quattro corpi contemporaneamente.
Art. 11Altro
L'impresa deve inoltre disporre:
Art. 12Documentazione da inoltrare con l'istanza
1 Al fine di ottenere l'autorizzazione di cui all'art. 3 occorre corredare l'istanza della seguente documentazione:
a) attestato professionale federale di imprenditore di pompe funebri in originale o diploma equivalente con il relativo riconoscimento;
b) copia di un documento di legittimazione valido;
c) estratto del casellario giudiziale originale non più vecchio di tre mesi;
d) autocertificazione completa e sottoscritta;
e) estratto del certificato di solvibilità originale non più vecchio di tre mesi;
f) copia della polizza assicurazione responsabilità civile RC estesa anche ai dipendenti con un massimale di almeno fr. 3'000'000.--;
g) modulo dell'Ufficio di sanità compiutamente compilato.
2 Sono riservati ulteriori accertamenti da parte dell'Ufficio di sanità, che può chiedere ulteriori documenti.
Con ricorso in materia di diritto pubblico del 18 maggio 2015, la A.________SA, B.________, C.________ e D.________ chiedono che gli art. 10, 11 lett. a e lett. e, e 12 cpv. 1 lett. a del regolamento pompe funebri vengano annullati, poiché li ritengono a vario titolo lesivi della Costituzione federale.
Invitato ad esprimersi, il Consiglio di Stato ticinese (per il tramite della Divisione della salute pubblica) ha domandato che l'impugnativa venga respinta. Le parti hanno in seguito depositato una replica e una duplica, con le quali hanno confermato le proprie originarie richieste. In replica, i ricorrenti hanno esteso la loro domanda di annullamento agli art. 7, 16 cpv. 2, 20 cpv. 2 lett. d e 25.
Con decreto del 9 giugno 2015, il Presidente di questa Corte ha accolto l'istanza di conferimento dell'effetto sospensivo al gravame.
1.1. Il regolamento contestato è un atto normativo cantonale di carattere generale e astratto, che si applica a una cerchia indeterminata di persone. Dal momento che il diritto ticinese non prevede rimedi specifici, contro di esso è ammissibile il ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 lett. b nonché 87 cpv. 1 LTF; sentenza 2C_829/2012 del 23 aprile 2013 consid. 1).
1.2. La normativa è stata pubblicata sul Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino del 17 aprile 2015 in conformità con l'art. 73 della legge sul Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato del 24 febbraio 2015 [LGC; RL/TI 2.4.1.1]. Tenuto conto del fatto che il 17 maggio cadeva di domenica, il ricorso, depositato lunedì 18 maggio 2015, è tempestivo (art. 44 cpv. 1 e 45 cpv. 1 in relazione con l'art. 101 LTF).
Non così è invece per le conclusioni presentate per la prima volta con replica del 25 settembre 2015 (annullamento degli art. 7, 16 cpv. 2, 20 cpv. 2 lett. d e 25), le quali non possono quindi essere tenute in considerazione (DTF 134 IV 156 consid. 1.7 pag. 162).
2.1. Secondo l'art. 89 cpv. 1 LTF ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo (lett. a; non si applica in assenza di un rimedio di diritto cantonale: DTF 133 I 286 consid. 2.2 pag. 289 seg.), è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati (lett. b) e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi (lett. c).
2.2. Conformemente alla giurisprudenza in materia di controllo astratto delle norme, ciò significa che può ricorrere chi è effettivamente toccato nei propri interessi dalla norma in questione oppure potrà esserlo in futuro; un interesse virtuale è sufficiente, se il ricorrente rende verosimile che gli potranno un giorno essere applicate le disposizioni contestate (DTF 135 II 243 consid. 1.2 pag. 246). L'interesse degno di protezione non deve inoltre essere per forza giuridico; basta un interesse di fatto (DTF 136 I 49 consid. 2.1 pag. 53 seg.; 135 II 243 consid. 1.2 pag. 247; 133 I 286 consid. 2.2 pag. 290 e rispettivi richiami).
2.3. Siccome i ricorrenti sono o gestiscono imprese attive nell'ambito delle onoranze funebri, alle quali trova in principio applicazione il regolamento pompe funebri decretato il 1° aprile 2015 dal Consiglio di Stato ticinese, dato è quindi anche l'interesse a ricorrere.
3.1. Con il ricorso in materia di diritto pubblico è possibile tra l'altro lamentare la violazione del diritto federale (art. 95 lett. a LTF), nozione che comprende i diritti costituzionali dei cittadini (DTF 133 III 446 consid. 3.1 pag. 447 seg.).
Le esigenze in materia di motivazione previste dall'art. 42 cpv. 2 LTF e quelle - accresciute - prescritte dall'art. 106 cpv. 2 LTF valgono anche per ricorsi contro atti normativi cantonali (sentenza 2C_169/2010 del 17 novembre 2011 consid. 2.1, non pubblicato in DTF 138 II 70).
3.2. Nel contesto di un controllo astratto, il Tribunale federale si impone nel contempo un certo riserbo, annullando una disposizione cantonale solo se non si presta a nessuna interpretazione conforme al diritto costituzionale o al diritto federale di rango superiore (DTF 135 II 243 consid. 2 pag. 248). La semplice circostanza che, in singoli casi, la disposizione impugnata possa essere applicata in modo lesivo della Costituzione non conduce al suo annullamento (DTF 134 I 293 consid. 2 pag. 295; 133 I 77 consid. 2 pag. 79).
Se il chiaro tenore della norma sottopostagli non vi si oppone, il Tribunale federale può tenere conto delle spiegazioni formulate dalle autorità cantonali in merito alla futura applicazione della stessa (DTF 137 I 31 consid. 2 pag. 39 seg.; 129 I 12 consid. 3.2 pag. 15).
I ricorrenti domandano innanzitutto di annullare l'art. 10 del regolamento pompe funebri, dal titolo "trasporto delle salme durante il servizio di picchetto", che prevede che "durante i picchetti e in caso di eventi straordinari che lo richiedono, le aziende che vi partecipano dovranno essere in grado di provvedere al trasporto di almeno quattro corpi contemporaneamente".
4.1. A giustificazione della loro domanda indicano che questa norma "potrebbe penalizzare parecchie imprese attive nel settore"; "ciò in violazione dei diritti fondamentali costituzionali dell'uguaglianza, del divieto dell'arbitrio e della libertà economica"; denunciano inoltre che la stessa lascia spazio a diverse interpretazioni "che sono suscettibili di violare il principio della proporzionalità sancito dagli art. 5 e 36 Cost.".
Nel ricorso, rilevano come non sia in particolare chiaro "se il o i veicoli collaudati per il trasporto di almeno 4 salme possono essere condivisi tra più imprese che effettuano il periodo di picchetto nel medesimo Distretto "; aggiungono che "allo scopo di rispettare il diritto fondamentale costituzionale dell'uguaglianza per quanto attiene alla partecipazione al concorso per il picchetto, risulta indispensabile che il Regolamento Cantonale sia preciso ed esplicito in merito al possesso di un mezzo di trasporto idoneo per 4 corpi contemporaneamente"e che "le aziende operanti nel settore devono sapere se è indispensabile un veicolo idoneo e collaudato intestato a ogni ditta partecipante al concorso per il picchetto o se per contro è sufficiente avere a disposizione durante il periodo di picchetto un veicolo condiviso"; ribadiscono infine che "la norma di Regolamento in questione, che risulta povera e soggetta a interpretazioni diverse, risulta pertanto contraria ai diritti fondamentali costituzionali dell'uguaglianza, del divieto dell'arbitrio e soprattutto della libertà economica"; "una determinata interpretazione di questa disposizione potrebbe infatti essere suscettibile di ostacolare l'accesso al mercato a determinate ditte del settore soprattutto impedire alle stesse la partecipazione a concorsi per i periodi di picchetto".
4.2. Gli insorgenti lamentano a vario titolo l'incostituzionalità dell'art. 10 del regolamento pompe funebri. Come anche risulta dal considerando che precede, le critiche da loro espresse sono tuttavia solo frammentarie, formulate in parte quali semplici domande, e quindi non paiono conformi all'art. 106 cpv. 2 LTF: che impone sia di indicare in modo chiaro i diritti costituzionali ritenuti lesi, sia di spiegare nel dettaglio in cosa consista la violazione (precedente consid. 3.2; DTF 136 I 229 consid. 4.1 pag. 235; 134 II 244 consid. 2.2 pag. 246).
Quand'anche ammissibili, le censure esposte nel ricorso non possono poi condurre all'annullamento della norma citata. Oltre a quello della carente motivazione, a una lettura dell'impugnativa non può infatti sfuggire un altro aspetto, ovvero che i ricorrenti non sostengono affatto che l'art. 10 si sottragga a un'interpretazione conforme alla Costituzione federale - come richiesto dalla giurisprudenza in presenza di una domanda di annullamento di un atto normativo (precedente consid. 3.2) - ma si limitano a denunciare come lo stesso lascerebbe spazio a diverse interpretazioni, tra cui alcune "suscettibili" di ledere i diritti fondamentali.
4.3. In via abbondanziale - e nella misura in cui davvero fosse possibile dubitare della chiarezza dell'art. 10, che impone alle aziende di "essere in grado di provvedere al trasporto di almeno quattro corpi contemporaneamente" - va infine preso atto del fatto che i dubbi espressi dai ricorrenti in merito alla possibilità di condividere con altre imprese il veicolo adibito a tale scopo vengono dissipati da quanto osservato nella risposta al ricorso, cui è in questa sede lecito richiamarsi (precedente consid. 3.2).
Rilevato come la norma si limiti a indicare che le imprese di pompe funebri devono "essere in grado di provvedere" al trasporto di almeno quattro corpi contemporaneamente, il Governo ticinese ha infatti confermato che, con il disposto in questione, non ha per nulla inteso prescrivere l'acquisizione (singolarmente o in comproprietà) di un veicolo idoneo, collaudato e appositamente attrezzato in tal senso, e che la condivisione (ad es. mediante prestito temporaneo) di uno o più mezzi tra le aziende che effettuano il periodo di picchetto o che partecipano ad eventi straordinari e altre imprese presenti sul territorio è senz'altro ammessa.
4.4. Per quanto ammissibili, le critiche formulate a sostegno dell'annullamento dell'art. 10 del regolamento pompe funebri risultano quindi infondate e devono essere respinte.
Gli insorgenti domandano poi l'annullamento dell'art. 11 lett. a e lett. e del regolamento pompe funebri, che prescrive all'impresa di pompe funebri di disporre "di un cofano speciale lavabile internamente per i casi di emergenza" (lett. a) rispettivamente "di un frigorifero per salme" (lett. e).
5.1. Riguardo all'art. 11 lett. a, sostengono nel ricorso che "la norma di Regolamento in questione risulta essere in contrasto con quanto stabilito all'art. 10 del Regolamento medesimo. II cofano speciale lavabile internamente per i casi di emergenza viene utilizzato proprio per i recuperi che vengono effettuati durante i picchetti. Non ha pertanto alcun senso imporre alle aziende di essere in grado di provvedere al trasporto di almeno 4 corpi contemporaneamente durante i picchetti e in caso di eventi straordinari allorquando le aziende medesime devono disporre di un solo cofano speciale lavabile internamente".
Partendo dal principio che per "frigorifero per salme" vada inteso un apparecchio fisso - non un semplice coperchio trasportabile, munito di frigorifero - gli insorgenti considerano d'altra parte che l'art. 11 lett. e leda il principio della proporzionalità (art. 5 e dall'art. 36 Cost.). A loro avviso, la norma impugnata ha infatti "il chiaro scopo di favorire l'attività delle sole aziende eventualmente in possesso di un frigorifero per salme, creando così un cartello dell'attività di pompe funebri nel Cantone Ticino", ciò che risulta contrario al diritto fondamentale della libertà economica.
5.2. Quanto rilevato nel considerando 4.2 in merito alle critiche relative all'art. 10 del regolamento pompe funebri vale
mutatis mutandis per quelle mosse contro l'art. 11 lett. a e lett. e.
Preso atto dei contenuti del ricorso, anche in questo caso va infatti osservato che il rispetto dell'art. 106 cpv. 2 LTF da parte degli insorgenti è per lo meno dubbio. Anche in questo caso non può nel contempo sfuggire che i ricorrenti non sostengono affatto che la lett. a e la lett. e dell'art. 11 si sottraggono a un'interpretazione conforme alla Costituzione federale, ma si limitano a denunciare come le stesse, se interpretate in un determinato modo, sarebbero "inapplicabili" rispettivamente lesive dell'art. 5, 27 e 36 Cost.
5.3. Sempre alla luce delle osservazioni fatte pervenire a questa Corte dal Governo ticinese e sempre in via abbondanziale, occorre ad ogni modo constatare che l'interpretazione dei disposti in questione su cui gli insorgenti basano le proprie critiche non collima con quella datane dalle autorità cantonali in vista della loro applicazione e che, anche in relazione all'art. 11 lett. a e lett. e del regolamento, i dubbi espressi nel ricorso vengono in definitiva sciolti.
5.3.1. Come plausibilmente rilevato nella risposta con riferimento al testo della norma, benché l'attrezzatura in questione possa servire anche "durante i picchetti e in caso di eventi straordinari" ai sensi dell'art. 10, l'esigenza di dotarsi "di un cofano speciale lavabile internamente per i casi di emergenza" (art. 11 lett. a del regolamento pompe funebri) non si riferisce per forza a simili circostanze, ma costituisce una condizione, affinché normative igienico-sanitarie di base siano sempre rispettate. Situazioni di emergenza potrebbero infatti verificarsi anche nel corso di un regolare servizio (laddove, ad esempio per il recupero di una persona defunta, l'utilizzo del sacco in plastica con chiusura ermetica, già in dotazione, non fosse ritenuto idoneo).
5.3.2. Sempre a differenza di quanto sostenuto dagli insorgenti, anche l'obbligo di dotarsi "di un frigorifero per salme" (art. 11 lett. e del regolamento pompe funebri) non viene inoltre inteso come esigenza di disporre e di un coperchio munito di frigorifero e di un frigorifero fisso, ma va semmai recepito come la necessità di avere a disposizione, alternativamente, uno o l'altro mezzo di conservazione (in questo senso, cfr. anche il tenore del "formulario per richiesta di autorizzazione imprese pompe funebri del Cantone Ticino" al quale fa riferimento il Governo cantonale, in cui viene ora chiesto di indicare se la ditta dispone di un coperchio speciale con frigorifero "o" di un frigorifero per salme).
5.4. Di conseguenza, per quanto ammissibili, pure le critiche addotte a giustificazione della richiesta di annullamento dell'art. 11 lett. a e lett. e del regolamento pompe funebri sono infondate e vanno respinte.
I ricorrenti chiedono infine l'annullamento dell'art. 12 cpv. 1 lett. a del regolamento pompe funebri, che porta il titolo "documentazione da inoltrare con l'istanza" e che prevede che per ottenere l'autorizzazione di cui all'art. 3 del regolamento medesimo occorre corredare l'istanza di un "attestato professionale federale di imprenditore di pompe funebri in originale o diploma equivalente con il relativo riconoscimento".
6.1. Considerando come questa condizione sia "di fatto rivolta esclusivamente a chi intende avviare per la prima volta un'impresa di pompe funebri", essi fanno valere una violazione del principio dell'uguaglianza giuridica; nel contempo, ritengono che "le disposizioni concernenti la sanatoria per le imprese autorizzate e l'obbligo dell'attestato professionale federale disattendono al diritto fondamentale costituzionale della libertà economica".
6.2. Pure queste due ultime censure, formulate per giustificare la richiesta di annullamento dell'art. 12 cpv. 1 lett. a del regolamento pompe funebri, non possono essere tuttavia condivise.
6.2.1. Come sottolineato nelle osservazioni al ricorso, il diverso trattamento - denunciato a vario titolo dagli insorgenti, e riservato a coloro che avviano una nuova impresa di pompe funebri rispetto a coloro che ne rilevano una già attiva - non risulta infatti per nulla dall'art. 12 cpv. 1 lett. a del regolamento pompe funebri, che piuttosto ribadisce rispettivamente concretizza l'obbligo di disporre di un "diploma riconosciuto" previsto dall'art. 40a della legge sanitaria, bensì dalla disposizione transitoria prevista dall'art. 102c della legge sanitaria medesima.
A differenza dell'art. 12 cpv. 1 lett. a del regolamento pompe funebri, l'art. 102c della legge sanitaria - che prevede, da un lato, che l'art. 40a cpv. 2 lett. b) non è applicabile alle imprese di pompe funebri già autorizzate secondo il regolamento previgente e, dall'altro, che se dovesse cambiare il titolare dell'impresa, questi dovrà conformarsi alla nuova disposizione entro 5 anni dall'entrata in funzione - non è stato però impugnato, ragione per la quale la critica mossa non può che essere respinta, senza soffermarvisi oltre.
Quand'anche l'ingiustificata disparità di trattamento tra concorrenti prospettata dai ricorrenti fosse davvero data - questione tutta da verificare e che appunto può rimanere aperta - essa dipenderebbe in effetti dai contenuti dell'art. 102c della legge sanitaria e non dall'art. 12 cpv. 1 lett. a del regolamento pompe funebri, di cui gli insorgenti chiedono in concreto l'annullamento.
6.2.2. Per quanto formulata autonomamente rispetto a quella concernente la disparità di trattamento, la critica con la quale gli insorgenti ravvisano una violazione della libertà economica nella richiesta stessa di un "attestato professionale federale di imprenditore di pompe funebri in originale o diploma equivalente con il relativo riconoscimento" risulta invece nuovamente inammissibile.
Chiamati ad esporre le loro censure in maniera chiara e circostanziata, accompagnandole con un'argomentazione esaustiva (precedente consid. 3.1 e la referenza alla giurisprudenza citata), i ricorrenti si limitano in effetti ad affermare che "negli altri cantoni svizzeri non è richiesto l'attestato professionale federale d'imprenditore di pompe funebri per potere esercitare la professione" e che "si tratta pertanto in casu di una condizione eccessiva e sproporzionata che lede in modo manifesto la libertà economica e le relative disposizioni federali adottate in applicazione di questo diritto fondamentale costituzionale".
Ancora una volta a mero titolo abbondanziale può essere ad ogni modo aggiunto che, al contrario di quanto sostenuto nell'impugnativa, quella della richiesta dell'attestato professionale federale d'imprenditore di pompe funebri non sembra affatto essere una particolarità solo ticinese, ma è ad esempio prevista anche dalla legislazione in vigore nel Cantone di Basilea Città (cfr. art. 29a del Gesetz betreffend die Bestattungen del 9 luglio 1931 [Bestattungsgesetz; RS/BS 390.100]). D'altro canto, confrontati con l'affermazione contenuta nella risposta al ricorso secondo cui "l'attestato professionale federale di imprenditore di pompe funebri rappresenta un titolo consolidato a livello federale ed invero anche l'unico diploma specifico al settore", gli insorgenti non la contestano. Non mettendo in discussione il rispetto della delega legislativa da parte del Consiglio di Stato, essi avrebbero quindi dovuto rivolgere la loro critica direttamente contro l'art. 40a cpv. 2 lett. b della legge sanitaria, poiché è proprio questa norma che subordina in definitiva il rilascio di una nuova autorizzazione al possesso "di un diploma riconosciuto". Al pari dell'art. 102c anche l'art. 40a cpv. 2 lett. b della legge sanitaria è rimasto tuttavia incontestato. Come già ricordato, le chiare conclusioni formulate nel ricorso erano infatti circoscritte alla richiesta di annullamento "limitatamente agli art. 10, 11 lett. a ed e e 12 [cpv. 1] lett. a" del regolamento.
7.1. Per quanto precede, nella misura in cui è ammissibile, il ricorso dev'essere respinto, poiché infondato.
7.2. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico dei ricorrenti, in solido (art. 66 cpv. 1 e 5 LTF). Non vengono assegnate ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF).
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
Le spese di giustizia di fr. 4'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti, in solido.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti e al Consiglio di Stato del Cantone Ticino.
Losanna, 7 marzo 2016
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Zünd
Il Cancelliere: Savoldelli