{T 0/2}
2C_365/2012
Sentenza dell'11 febbraio 2013
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Zünd, Presidente,
Seiler, Donzallaz, Stadelmann, Kneubühler,
Cancelliere Savoldelli.
Partecipanti al procedimento
A.________,
ricorrente,
contro
Gran Consiglio del Cantone Ticino,
rappresentato dal Consiglio di Stato,
6500 Bellinzona,
opponente.
Oggetto
Legge organica comunale del 10 marzo 1987 e legge sulla perequazione finanziaria intercomunale del 25 giugno 2002;
ricorso in materia di diritto pubblico contro la modifica legislativa decretata il 14 febbraio 2012 dal Gran Consiglio del Cantone Ticino.
In relazione al moltiplicatore d'imposta comunale, l'art. 162 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL/TI 2.1.1.2) nella versione in vigore fino al 20 aprile 2012, prescriveva quanto segue:
Art. 162
1 Il moltiplicatore è il rapporto percentuale tra il fabbisogno ed il gettito dell'imposta cantonale base.
2 Il Municipio lo stabilisce annualmente, dopo l'approvazione del conto preventivo dell'anno ma al più tardi entro il 31 dicembre, secondo i seguenti criteri:
Dopo aver in sostanza ritenuto che la delega contemplata dall'art. 162 vLOC lasciasse ai Municipi un margine di apprezzamento troppo esteso, incompatibile con il principio della legalità ancorato nell'art. 127 cpv. 1 della Costituzione federale, con sentenza del 10 febbraio 2011 il Tribunale amministrativo del Cantone Ticino ha accolto un ricorso inoltrato da A.________ contro alcune risoluzioni del Municipio di X.________ e sollecitato Governo e Parlamento a modificare la legislazione cantonale in modo da renderla conforme a tale disposto.
Preso atto della sentenza di cui sopra, il 14 febbraio 2012 il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha decretato una modifica della legge organica comunale e della legge sulla perequazione finanziaria intercomunale del 25 giugno 2002 (LPI; RL/TI 2.1.2.3), che ha comportato l'adozione delle seguenti norme:
I.
La Legge organica comunale del 10 marzo 1987 è così modificata:
Art. 13 cpv. 1 lett. c)
1 L'Assemblea in seduta pubblica:
c) approva il preventivo del Comune e delle aziende municipalizzate e il fabbisogno da coprire con l'imposta; stabilisce inoltre il moltiplicatore d'imposta ai sensi degli articoli 162 e 162a;
Art. 38 cpv. 2
2 È possibile presentare proposte di emendamento relative ad un oggetto all'ordine del giorno. Le proposte marginali possono essere decise seduta stante. Le proposte sostanziali, se contenute in un rapporto di una commissione del Consiglio comunale incaricata dell'esame del messaggio municipale, se condivise dal Municipio, possono essere decise seduta stante.
Negli altri casi, l'oggetto deve essere rinviato al Municipio affinché licenzi un messaggio in merito nel termine di 6 mesi.
È riservato l'art. 162 cpv. 3.
Art. 67 cpv. 1
1 Ogni consigliere può presentare per iscritto, nella forma della mozione, proposte su oggetti di competenza del Consiglio comunale che non sono all'ordine del giorno; è esclusa la proposta di moltiplicatore o di modifica del medesimo.
Art. 110 cpv. 1 lett. a)
1 Nell'amministrazione del Comune il Municipio esercita specialmente le seguenti funzioni:
a) allestisce ogni anno il preventivo secondo le norme previste dalla legge;
Art. 162
1 Il moltiplicatore d'imposta è la percentuale di prelievo per l'imposta comunale, applicata al gettito di imposta cantonale base del Comune; la percentuale va arrotondata all'unità intera.
2 L'Assemblea comunale o il Consiglio comunale, su proposta del Municipio, stabiliscono il moltiplicatore di regola con l'approvazione del preventivo dell'anno a cui si riferisce, ma al più tardi entro il 31 maggio.
3 Essi possono decidere una modifica della proposta municipale secondo il cpv. 2 solo se tale modifica è contenuta e adeguatamente valutata nel rapporto della Commissione della gestione, tenendo conto degli interessi finanziari del Comune; le modifiche presentate in seduta da singoli cittadini o consiglieri comunali possono essere decise soltanto se rientrano in un margine di +/- 5 punti di moltiplicatore rispetto alla proposta iniziale del Municipio e se sono state comunicate almeno 10 giorni prima della seduta alla Commissione della gestione, la quale le valuta ed esprime il suo preavviso tramite un breve rapporto.
4 La decisione di fissazione del moltiplicatore è immediatamente esecutiva.
5 Se il moltiplicatore non è stabilito in tempo utile fa stato il moltiplicatore dell'anno precedente; è riservato l'art. 162a cpv. 2.
Art. 162a (nuovo)
1 Nella fissazione del moltiplicatore, l'Assemblea comunale o il Consiglio comunale tengono conto del principio dell'equilibrio finanziario secondo l'art. 151 cpv. 1, in particolare delle regole per il capitale proprio degli art. 169 cpv. 2 e 158 cpv. 5.
2 In casi eccezionali, il Consiglio di Stato può modificare d'ufficio il moltiplicatore se il medesimo è di grave pregiudizio per gli interessi finanziari del Comune, in particolare quando non sono più rispettate le condizioni dell'art. 158 cpv. 5.
II.
La Legge sulla perequazione finanziaria intercomunale del 25 giugno 2002 è così modificata:
Art. 7
Il regolamento stabilisce le modalità per la determinazione degli elementi di computo necessari all'applicazione della presente legge.
III.
Trascorsi i termini per l'esercizio del diritto di referendum, le presenti modifiche di legge sono pubblicate nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi. Il Consiglio di Stato ne determina l'entrata in vigore.
La modifica in discussione, con la quale la competenza di stabilire il moltiplicatore d'imposta è stata infine tolta ai Municipi ed attribuita alle Assemblee comunali rispettivamente ai Consigli comunali, è stata pubblicata sul Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino del 20 aprile 2012 ed è stata posta in vigore il giorno stesso.
Contro l'adozione della menzionata modifica legislativa, il 23 aprile 2012, A.________ ha interposto un ricorso in materia di diritto pubblico.
Facendo valere la violazione della Costituzione federale (art. 127 cpv. 1 e 34 Cost.) e della Costituzione cantonale (art. 17 cpv. 4 Cost./TI), in accoglimento del suo gravame, egli chiede che la stessa venga annullata e che il Gran Consiglio del Cantone Ticino venga invitato "a legiferare senza indugio in materia di moltiplicatore comunale d'imposta, posto che l'atto di fissazione del moltiplicatore emesso dal Consiglio comunale dovrà garantire il diritto di referendum facoltativo e di iniziativa popolare comunale".
Agendo per sé ed in rappresentanza del Gran Consiglio, il Consiglio di Stato postula invece che, per quanto ammissibile, il ricorso venga respinto.
Nell'ambito di un secondo scambio di allegati, le parti si sono riconfermate nelle rispettive conclusioni.
1.1. Secondo l'art. 82 lett. b LTF, il Tribunale federale giudica i ricorsi contro gli atti normativi cantonali. Poiché il diritto ticinese non prevede una procedura di un loro controllo astratto, il ricorso al Tribunale federale è direttamente aperto in applicazione dell'art. 87 cpv. 1 LTF (sentenza 2C_750/2008 del 2 giugno 2009 consid. 1.1, in RtiD I-2010 n. 30 pag. 137 segg.). Interposto entro trenta giorni dalla pubblicazione della modifica legislativa in base al diritto cantonale, che ha avuto luogo il 20 aprile 2012, il ricorso è tempestivo ai sensi dell'art. 101 LTF (DTF 133 I 286 consid. 1 pag. 288; sentenza 1C_94/2009 del 16 novembre 2010 consid. 1.3).
Come sottolineato nell'impugnativa, l'insorgente ricorre contro un atto normativo cantonale principalmente per far valere una lesione del principio della legalità in materia fiscale (art. 127 cpv. 1 Cost.) ed anche l'aspetto del rispetto o meno della garanzia del diritto di referendum e di iniziativa ancorato nella Costituzione ticinese è sollevato in questo contesto. Nella fattispecie, si giustifica pertanto che la causa - che concerne le imposte - venga trattata dalla II Corte di diritto pubblico del Tribunale federale (art. 22 LTF; art. 30 cpv. 1 lett. b e 36 cpv. 1 del regolamento del 20 novembre 2006 del Tribunale federale [RTF; RS 173.110.131]).
1.2. Giusta l'art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF, contro un atto normativo cantonale è legittimato a ricorrere chi è dallo stesso particolarmente toccato in modo attuale o virtuale e ha un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica. L'interesse degno di protezione può essere giuridico o di fatto (DTF 133 I 286 consid. 2.2 pag. 290). Il coinvolgimento virtuale presuppone tuttavia che il ricorrente possa, prima o poi, essere toccato direttamente dalla regolamentazione impugnata con una probabilità minima (DTF 136 I 17 consid. 2.1 pag. 21, 49 consid. 2.1 pag. 53 seg.; 133 I 286 consid. 2.2 pag. 289 seg.).
Nel caso in esame, in qualità di cittadino contribuente domiciliato nel Comune di X.________, Cantone Ticino, il ricorrente è particolarmente toccato, nel senso sopra descritto, dall'impugnata introduzione di dette norme ed ha un interesse degno di protezione al loro annullamento. Anche la sua legittimazione a ricorrere è quindi data (DTF 136 I 49 consid. 2.1; 135 I 43 consid. 1.4 pag. 47 seg.; 133 I 286 consid. 2.2 pag. 289 seg.).
1.3. Secondo la giurisprudenza, nell'ambito del controllo astratto di un atto normativo cantonale il Tribunale federale esamina se alla norma interessata possa essere attribuito, facendo capo alle regole di interpretazione riconosciute, un senso che la possa fare ritenere compatibile con le garanzie costituzionali invocate. Esso procede per esame libero e annulla una disposizione cantonale solo se non si presta ad alcuna interpretazione conforme al diritto costituzionale o al diritto federale di rango superiore (DTF 135 II 243 consid. 2 pag. 248 e rinvii).
Occorre considerare la portata dell'ingerenza nel diritto fondamentale, la possibilità di ottenere una sufficiente protezione di questo diritto nel contesto di un successivo controllo puntuale della norma, le circostanze concrete in cui essa va applicata, come pure la possibilità di una correzione e gli effetti sulla sicurezza del diritto. La semplice circostanza che in singoli casi la disposizione impugnata possa essere applicata in modo lesivo della Costituzione non conduce di per sé al suo annullamento da parte di questo Tribunale (DTF 134 I 293 consid. 2 pag. 295; 133 I 77 consid. 2 pag. 79 e rispettivi richiami).
2.1. Con il ricorso in materia di diritto pubblico può tra l'altro essere censurata la violazione del diritto federale (art. 95 lett. a LTF), nozione che comprende i diritti costituzionali dei cittadini (DTF 133 III 446 consid. 3.1 pag. 447 seg.), la lesione di diritti costituzionali cantonali (art. 95 lett. c LTF), così come di disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezione e votazioni popolari (art. 95 lett. d LTF).
2.2. Le usuali esigenze di motivazione previste per i ricorsi al Tribunale federale valgono anche per i gravami rivolti contro gli atti normativi cantonali. Secondo l'art. 42 cpv. 2 LTF, occorre perciò spiegare perché l'atto impugnato leda il diritto. Questa Corte non è infatti tenuta a vagliare tutte le questioni giuridiche che si pongono, se queste non sono sollevate nella sede federale (DTF 133 II 249 consid. 1.4.1 pag. 254). Inoltre, quando è invocata la violazione di diritti fondamentali e di norme del diritto cantonale, il Tribunale federale esamina soltanto le censure motivate in modo chiaro e circostanziato (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 136 I 49 consid. 1.4.1 pag. 53; 133 II 249 consid. 1.4.2 pag. 254). Le critiche che non adempiono a queste esigenze di motivazione non possono essere esaminate nel merito.
2.3. Confuso e contraddittorio, il gravame (ricorso e replica) rispetta solo in parte i requisiti esposti. Nella misura in cui disattente gli stessi, a causa del suo carattere sostanzialmente appellatorio, esso è pertanto inammissibile.
3.1. Così come in occasione di ricorsi da lui già interposti davanti al Tribunale federale, con l'impugnativa il ricorrente avanza concrete richieste in merito a composizione e modalità di delibera della Corte giudicante e formula osservazioni riguardo alla necessità di domandare una risposta direttamente al Gran Consiglio ticinese.
Poiché però, come noto all'insorgente, il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto (art. 106 cpv. 1 LTF) e in particolare le norme di procedura previste dalla LTF medesima, sulle stesse non è necessario dilungarsi oltre neppure in questa sede (sentenza 2C_169/2010 del 17 novembre 2011 consid. 3.1, non pubblicato in DTF 138 II 70; sentenze 2C_549/2009 del 1° dicembre 2009 consid. 2 e 1C_13/2007 del 23 marzo 2007 consid. 1.4.2, non pubblicato in DTF 133 I 141).
3.2. La richiesta, espressa come vera e propria conclusione, di far pubblicare il dispositivo della sentenza del Tribunale federale nel Bollettino delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino dev'essere per contro respinta. Sempre come già spiegato al ricorrente in altra procedura, quanto da lui domandato non rientra infatti tra le opzioni previste dall'art. 59 LTF (sentenza 2C_169/2010 del 17 novembre 2011 consid. 3.2, non pubblicato in DTF 138 II 70; DTF 133 I 106 consid. 8.2 pag. 108).
3.3. Nella misura in cui, in applicazione dell'art. 102 LTF, il Tribunale federale ha ritenuto opportuno chiedere osservazioni unicamente al Gran Consiglio del Canton Ticino - e per esso al Consiglio di Stato, che interviene in rappresentanza del primo in forza del diritto cantonale -, respinta dev'essere infine anche la conclusione con cui viene domandato di comunicare il presente giudizio, oltre alle parti in causa, all'Amministrazione federale delle contribuzioni, al Tribunale cantonale amministrativo e al Comune di X.________.
Richiamandosi all'art. 127 cpv. 1 e all'art. 34 Cost. in relazione con l'art. 17 cpv. 4 Cost./TI, il ricorrente solleva la questione a sapere "se la normativa promulgata dal legislatore ticinese nella legge impugnata, secondo cui il Consiglio comunale fissa autonomamente il moltiplicatore comunale d'imposta (nei Comuni ove è istituito, come nel Comune di X.________), senza alcuna possibilità di referendum e di iniziativa popolare, sia conforme al principio costituzionale di legalità in materia fiscale".
In questo contesto, egli sostiene in prima battuta che l'atto di fissazione del moltiplicatore d'imposta da parte del Consiglio comunale, a norma del nuovo art. 162 LOC, non possa essere considerato alla stregua di una base legale formale, poiché non soddisfa alle esigenze stabilite dal diritto costituzionale ticinese.
Per il caso in cui la sua prima critica sia fondata, e il carattere di base legale formale dell'atto di fissazione del moltiplicatore da parte del Consiglio comunale debba quindi essere negato, considera in seconda battuta che la delega contenuta nella nuova versione degli art. 162 e 162a LOC - a suo avviso, le uniche basi legali formali su cui poggia la fissazione del moltiplicatore d'imposta comunale - non sia sufficientemente circostanziata e fa quindi valere una violazione dell'art. 127 cpv. 1 Cost. anche per questo motivo.
Riferendosi una prima volta all'art. 127 cpv. 1 Cost., il ricorrente sostiene in via principale che l'atto di fissazione del moltiplicatore d'imposta da parte del Consiglio comunale, a norma del nuovo art. 162 LOC, non possa essere considerato alla stregua di una base legale formale, poiché non soddisfa alle esigenze stabilite dal diritto costituzionale ticinese.
5.1. In ambito tributario, il principio della legalità è un diritto costituzionale indipendente ancorato all'art. 127 cpv. 1 Cost.: disposto che si applica ai tributi pubblici federali, cantonali e comunali e secondo il quale il regime fiscale, in particolare la cerchia dei contribuenti, l'imponibile e il suo calcolo, dev'essere disciplinato, nelle linee essenziali, dalla legge stessa (DTF 135 I 130 consid. 7.2 pag. 140; 132 I 157 consid. 2.2 pag. 159 con rinvii).
Per quanto riguarda il diritto cantonale, valgono quali leggi in senso formale in primo luogo le norme soggette a referendum obbligatorio o facoltativo (DTF 120 Ia 265 consid. 2a pag. 266). Quando una costituzione cantonale lo prevede, come tali possono però essere riconosciuti anche atti normativi che non soggiacciono a referendum. Il diritto federale non comporta in effetti per i Cantoni nessun obbligo in tal senso (DTF 128 I 327 consid. 4.1 pag. 337 seg.; 124 I 216 consid. 3a pag. 218 seg.; 118 Ia 320 consid. 3a pag. 324; 245 consid. 3b pag. 248; sentenze 2C_729/2008 del 3 marzo 2009 consid. 3.2; 1P.802/2006 del 28 agosto 2007 consid. 2.2 e 2P.201/2006 del 24 agosto 2006 consid. 2.3; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6a ed., n. 105 segg., 107; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, n. 305 segg., 313).
5.2. Il ricorrente mostra di conoscere la giurisprudenza indicata. Conscio del rilievo che assume il diritto cantonale nell'esame della sussistenza di una base legale formale giusta l'art. 127 cpv. 1 Cost., si richiama in effetti all'art. 17 cpv. 4 Cost./TI, che garantisce il diritto di iniziativa e di referendum nei Comuni in cui esiste il Consiglio comunale.
Come rilevato nella risposta e diversamente da quanto da lui sostenuto - attribuendo al messaggio governativo per la revisione totale della Costituzione ticinese una portata che all'evidenza non ha - il semplice richiamo a tale disposto della Costituzione ticinese non giova tuttavia alla sua causa.
5.3. Proprio dal messaggio governativo risulta infatti chiaro che l'art. 17 cpv. 4 Cost./TI - che si riferisce "logicamente" solo ai Comuni ove esiste il Consiglio comunale - riconosce certo un diritto di iniziativa e di referendum, ma ne demanda la concretizzazione alla legge: segnatamente, agli art. 75 segg. della legge organica comunale (Costituzione ticinese - Messaggio per la revisione totale, ad art. 17, pag. 49; Michele Albertini, Dei diritti popolari di iniziativa e di referendum contro atti di consorzi di Comuni, RTiD II-2009, pag. 413 segg.; Eros Ratti, Il Comune - Organizzazione politica e funzionamento, vol. I pag. 561 segg. e vol. IV, pag. 28 seg.), ovvero proprio a quelle norme che il Gran consiglio non ha in casu voluto modificare (messaggio n. 6527 del 7 settembre 2011 e rapporti dell'11 gennaio 2012; estratto dal verbale della seduta del Gran Consiglio del 14 febbraio 2012).
5.4. Già solo per questo motivo, per quanto ammissibile, la critica con cui il ricorrente denuncia una prima violazione dell'art. 127 cpv. 1 Cost. nei termini sopra indicati dev'essere dichiarata infondata.
Sulla base del semplice rinvio all'art. 17 cpv. 4 Cost./TI - che riprende per altro quanto previsto dall'art. 50 vCost./TI, quindi l'impostazione secondo cui le modalità di esercizio di referendum ed iniziativa, ivi compresi gli oggetti che vi possono essere sottoposti, sono stabilite nella legge organica comunale o in leggi speciali - l'insorgente non ne dimostra in effetti per nulla la pertinenza (Rapporto del 25 marzo 1986 della Commissione per lo studio della revisione totale della Costituzione cantonale, ad art. 19, pag. 89: che propone di continuare a regolare le modalità di esercizio dei diritti di iniziativa e di referendum nella legge, citando il concreto caso dell'assoggettamento a referendum del piano regolatore comunale; sentenza 1P.509/1994 del 28 ottobre 1994 consid. 4a: riferita ad una fattispecie in cui trovava applicazione il citato art. 50 vCost./TI; messaggio del Consiglio di Stato n. 2954 del 2 luglio 1985 concernente la revisione della LOC: che dà conto del problema dell'assoggettamento a referendum del piano regolatore e della volontà a suo tempo chiaramente espressa dal Governo di confermare un sistema che riconosca "per clausola enumerativa" le materie sottoposte o meno a referendum).
5.5. Sempre con il Consiglio di Stato, occorre infine rilevare che alla causa del ricorrente non giova nemmeno il richiamo all'art. 34 Cost., che garantisce i diritti politici. Come per altro da lui stesso riconosciuto, questa garanzia generale e astratta non definisce infatti il contenuto e la portata dei diritti politici, ma rimanda anch'essa alle regolamentazioni cantonali in materia.
In tale ambito - riservate le esigenze democratiche poste dall'art. 51 cpv. 1 Cost., che non son qui in discussione - i Cantoni dispongono di conseguenza di un'autonomia quasi completa che permette loro pure di decidere quali atti debbano o meno essere soggetti a referendum, sia esso facoltativo od obbligatorio (DTF 131 I 126 consid. 5 pag. 131 seg.; sentenze 1C_248/2007 del 21 aprile 2008 consid. 5.1 e 1P.771/2006 del 29 gennaio 2007 consid. 2.2; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2a ed., n. 1813 segg.; Claudia Mannhart Gomes, Das Verwaltungsreferendum in Bund und Kantonen, 2007, pag. 112; René Rhinow/Markus Schefer, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2a ed., n. 803-805 e 913).
La critica addotta in seconda battuta - con cui l'insorgente considera che la delega contenuta nella legge organica comunale non sarebbe sufficientemente circostanziata e sarebbe pertanto anch'essa lesiva dell'art. 127 cpv. 1 Cost. - è formulata presupponendo il riconoscimento della fondatezza della sua prima censura (precedente consid. 4).
Tenuto conto dell'impostazione data al gravame dallo stesso insorgente, per quanto ammissibile, il ricorso dev'essere di conseguenza respinto senza procedere oltre.
A titolo abbondanziale, giova comunque rilevare che, nella misura in cui il ricorrente insiste nel ribadire anche in questo contesto una violazione dell'art. 17 cpv. 4 Cost./TI, la sua critica dovrebbe essere considerata infondata per i medesimi motivi addotti in precedenza.
Per il resto, la sua critica si esaurisce invece in argomentazioni di carattere sostanzialmente appellatorio. Se infatti il ricorrente denuncia come "alquanto problematico" il potere di apprezzamento concesso ai Consigli comunali in materia di fissazione del moltiplicatore d'imposta, esaminandone l'estensione, egli non dimostra però per quali puntuali ragioni il margine di manovra lasciato agli stessi comporti in casu davvero una lesione dell'art. 127 cpv. 1 Cost. Anche se a più riprese, la violazione di quest'ultima norma viene in effetti solo genericamente affermata.
Gli argomenti addotti dall'insorgente a sostegno della richiesta di prescindere in via eccezionale dalla riscossione di spese, che fanno a torto leva sul carattere "univoco" dell'interpretazione da lui data all'art. 17 cpv. 4 Cost./TI, non possono essere all'evidenza condivisi. Le spese giudiziarie seguono pertanto la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si assegnano ripetibili ad autorità vincenti (ar t. 68 cpv. 3 LTF).
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico del ricorrente.
Comunicazione al ricorrente, al Gran Consiglio e per esso al Consiglio di Stato del Cantone Ticino.
Losanna, 11 febbraio 2013
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Zünd
Il Cancelliere: Savoldelli