2C_328/2018
Sentenza dell'11 ottobre 2018
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Seiler, Presidente,
Zünd, Donzallaz,
Cancelliera Ieronimo Perroud.
Partecipanti al procedimento
contro
Commissione della concorrenza (COMCO), Hallwylstrasse 4, 3003 Berna,
Commissione di vigilanza LIA (CV-LIA), via Zorzi 36, 6500 Bellinzona,
M.________ AG.
Oggetto
Iscrizione all'albo delle imprese artigianali (LIA),
ricorso contro la sentenza emanata il 27 febbraio 2018 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2016.592).
La legge ticinese sulle imprese artigianali del 24 marzo 2014 (LIA; RL/TI 7.1.5.4), entrata in vigore il 1° febbraio 2016, si prefigge di favorire la qualità dei lavori delle imprese artigianali che operano sul territorio cantonale, di migliorare la sicurezza dei lavoratori e di prevenire gli abusi nell'esercizio della concorrenza (art. 1 LIA). A garanzia di questi scopi, è stato istituito l'obbligo di ottenere un'autorizzazione cantonale per l'esercizio di tredici professioni nel ramo dell'artigianato (cfr. Allegato al regolamento del 20 gennaio 2016 della legge sulle imprese artigianali [RLIA; RL/TI 7.1.5.4.1]) e, di riflesso, è stato creato un albo delle imprese artigianali (art. 3 LIA), gestito dalla Commissione di vigilanza sulle imprese artigianali (CV-LIA; art. 13 LIA), nel quale le ditte hanno diritto a essere iscritte (art. 4 cpv. 1 LIA) se dispongono dei requisiti professionali (art. 6 LIA) e personali (art. 7 LIA) esatti. Vengono inoltre prelevate delle tasse d'iscrizione e tenuta a giorno dell'albo (art. 19 LIA combinato con l'art. 1 RLIA), nonché previste delle eccezioni, adempiute precise condizioni, a favore dei richiedenti aventi sede o domicilio in un altro Cantone (art. 11 cpv. 2bis RLIA). La legge contempla poi, oltre ad una norma transitoria (art. 24 cpv. 1 LIA), anche delle sanzioni disciplinari e penali in caso di violazioni di queste disposizioni (art. 20 e 22 LIA). Il regolamento di applicazione specifica i settori professionali assoggettati alla LIA (art. 1 RLIA) nonché i documenti e certificati da produrre con la richiesta d'iscrizione (art. 4 e 5 RLIA). Le imprese iscritte all'albo devono presentare annualmente ulteriori documenti a comprova dell'adempimento di determinate esigenze (ad esempio pagamento degli oneri sociali, rispetto del contratto collettivo di lavoro e delle richieste coperture assicurative, cfr. art. 9 RLIA). La CV-LIA, istituita dal Consiglio di Stato per un periodo di quattro anni, è composta da un presidente designato dal Consiglio di Stato, da quattro rappresentanti delle associazioni dei lavoratori e da quattro rappresentanti dell'Unione Associazioni dell'Edilizia (art. 12 LIA, nonché per quanto concerne l'organizzazione, gli art. 2 e 3 RLIA).
Come emerge dai materiali legislativi la LIA è stata introdotta in particolare con l'obiettivo di
"aumentare il controllo dello Stato nel settore dell'artigianato e migliorare in tal modo la qualità dei lavori e la
prevenzione degli abusi" (Messaggio n. 6999 dell'11 novembre 2014 sull'iniziativa parlamentare 5 novembre 2012 [...] per una nuova legge sull'esercizio della professione d'imprenditore nel settore artigianale pag. 1). L'intento del legislatore era di reagire "
alla necessità di tutelare la qualità dei lavori delle imprese artigianali che operano sul nostro territorio nonché al manifesto bisogno di assicurare maggiori controlli" (cfr. Messaggio citato, pag. 2) precisando che
"la necessità di avere nell'ambito delle imprese artigianali una chiara regolamentazione è mirata ad assicurare un adeguato controllo pubblico in un settore ove sono sempre più richiesti elevati standard di sicurezza e qualità del lavoro" (Rapporto n. 6999 R del 4 marzo 2015 della Commissione della legislazione pag. 2).
In seguito ad un iter che non occorre qui rievocare la M.________ AG, ditta con sede nel Cantone Lucerna, ha chiesto il 16 giugno 2016, attenendosi alle formalità e alle condizioni previste dalla LIA, di essere iscritta all'albo delle imprese artigianali; l'istanza è stata accolta il 13 settembre 2016 dalla CV-LIA.
Il 12 ottobre 2016 la Segretaria della Commissione della concorrenza (COMCO) ha domandato alla CV-LIA di trasmetterle le copie delle decisioni riguardanti le domande d'iscrizione presentate da imprese extracantonali. Ottenuti i documenti richiesti il 20 ottobre 2016, la Segreteria della COMCO ha quindi impugnato, il 22 novembre successivo, dinanzi al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino la risoluzione concernente la M.________ AG censurando una disattenzione, sotto più aspetti, della legge federale sul mercato interno del 6 ottobre 1995 (LMI; RS 943.02).
Il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto il ricorso con sentenza del 27 febbraio 2018. Accertata l'applicabilità della LMI, ha giudicato, in sintesi, che le condizioni poste dalla LIA all'esercizio di determinate attività artigianali, anche se non violavano il principio della parità di trattamento poiché valide anche per gli offerenti locali, costituivano tuttavia una restrizione illecita al libero accesso al mercato, non erano indispensabili per tutelare interessi pubblici preponderanti e non rispettavano il principio della proporzionalità. Ha inoltre considerato che la procedura prevista per l'iscrizione all'albo delle imprese extracantonali non era conforme alle condizioni di semplicità, rapidità e gratuità di cui all'art. 3 cpv. 4 LMI.
Il 13 aprile 2018l'Unione Associazioni dell'Edilizia (UAE), l'Associazione ticinese pavimenti (ATP), l'Associazione svizzera fabbricanti mobili e serramenti sezione Ticino (ASFMS-TI), l'Associazione svizzera delle piastrelle - sezione Ticino, la Società ticinese imprenditori di ponteggi (STIP), l'Associazione imprenditori forestali della Svizzera Italiana (ASIF), l'Associazione svizzera imprenditori pittori - regione Ticino (ASIP-TI), la Suissetec Ticino e Moesano (SUISSETEC), l'Associazione costruttori in legno Ticino e Moesano (ASCOLETI), la Jardinsuisse Ticino, associazione svizzera imprenditori giardinieri (JS-TI), la A.________ SA, la B.________ Sagl, la C.________ SA, la D.________ SA, la E.________ SA, la F.________, la G.________ SA, la H.________ Sagl, la I.________ SA, la J.________ SA e K.________ hanno inoltrato dinanzi al Tribunale federale un ricorso in materia di diritto pubblico con cui censurano una violazione degli art. 8 (parità di trattamento), 9 (divieto dell'arbitrio) e 29 (diritto di essere sentiti e di ottenere una motivazione sufficiente) Cost. nonché dell'art. 3 LMI.
Non è stato ordinato alcun atto istruttorio.
1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione la sua competenza (art. 29 cpv. 1 LTF), rispettivamente l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 143 III 416 consid. 1 pag. 417; 143 IV 85 consid. 1.1 pag. 87 e rinvii). Ciononostante, la parte ricorrente è tenuta a dimostrare la propria legittimazione (art. 42 cpv. 1 e 2 LTF). Se la legittimazione ad agire non è di primo acchito evidente, non spetta infatti al Tribunale federale ricercare su quali elementi la stessa potrebbe fondarsi. In assenza di questi elementi, il ricorso dev'essere dichiarato inammissibile (DTF 142 V 395 consid. 3.1 pag. 397; 138 III 537 consid. 1.2 pag. 539; 137 III 522 consid. 1.3 pag. 525 e rispettivi rinvii).
1.2. L'impugnativa è diretta contro una decisione finale (art. 90 LTF) di un'autorità cantonale di ultima istanza con carattere di tribunale superiore (art. 86 e 90 LTF), concerne una causa di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF) che non rientra sotto le eccezioni previste dall'art. 83 LTF ed è stata presentata in tempo utile (art. 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. a LTF). Essa è quindi, in linea di principio, ammissibile quale ricorso in materia di diritto pubblico.
2.1. Quale condizione di ammissibilità la potestà ricorsuale definisce la cerchia delle persone legittimate a contestare un atto amministrativo. Quando, come nella presente fattispecie, tra chi ricorre vi sono delle associazioni che non possono prevalersi di un diritto di ricorso in virtù di una legge speciale (art. 89 cpv. 2 lett. d LTF) la loro legittimazione ad agire va vagliata alla luce dell'art. 89 cpv. 1 LTF (sentenza 1C_514/2017 del 4 ottobre 2017 consid. 2 e rinvio).
2.2. Ai sensi dell'art. 89 cpv. 1 LTF ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo (lett. a), è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati (lett. b) e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi (lett. c). Queste condizioni devono essere adempiute cumulativamente (DTF 137 II 40 consid. 2.2 pag. 43; 133 II 249 consid. 1.3 pag. 252; FLORENCE AUBRY GIRARDIN, in: Commentaire de la LTF, 2a ed. 2014, n. 16 all'art. 89).
2.3. Per quanto riguarda più specificatamente le associazioni, le stesse, se hanno la personalità giuridica, possono interporre ricorso a tutela dei propri interessi degni di protezione oppure agire in difesa degli interessi dei loro membri (cosiddetto ricorso corporativo di natura egoista). Il ricorso di un'associazione a tutela dei propri membri è tuttavia possibile solo quando ha per scopo statutario la difesa degli interessi degni di protezione dei suoi soci, quando questi interessi sono comuni alla maggioranza o a un gran numero di essi e quando ognuno di questi membri ha la qualità per prevalersene a titolo individuale (DTF 142 II 80 consid. 1.4.2 pag. 84; sentenza 2C_380/2016 del 1° settembre 2017 consid. 1.3 non pubblicato in DTF 143 II 598 e rispettivi rinvii). Queste condizioni devono essere adempiute cumulativamente e mirano ad escludere l'azione popolare: chi non fa valere interessi propri, ma soltanto interessi generali o pubblici, non è abilitato a ricorrere. Perché sia dato un diritto di ricorso dell'associazione non basta che la stessa si occupi in modo generale della materia in questione, ma occorre una relazione stretta e diretta tra lo scopo statutario e l'ambito in cui è stata emanata la decisione litigiosa (DTF 136 II 539 consid. 1.1 pag. 542).
2.4.
2.4.1. Come appena accennato la legittimazione ad agire dinanzi al Tribunale federale presuppone, tra l'altro, che la parte ricorrente abbia partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o sia stata privata della possibilità di farlo (art. 89 cpv. 1 lett. a LTF). Ciò significa che, salvo validi motivi, chi non ha preso parte alla procedura avviata dinanzi all'autorità precedente, sia nella qualità di parte le cui conclusioni sono state parzialmente o totalmente respinte (DTF 134 V 306 consid. 3.3.1 pag. 311 e rinvii) o anche come semplice partecipante (DTF 137 II 40 consid. 2.6.2 pag. 45) non è legittimato a ricorrere (HANSJÖRG SEILER in: Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2aed. 2015, n. 29 all'art. 89; BERNHARD WALDMANN in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 2aed. 2015, n. 8 all'art. 89; FRANÇOIS BELLANGER, Le recours en matière de droit public, in: Les nouveaux recours fédéraux en droit public, 2006, pag. 61), difettandogli il cosiddetto "formelle Beschwer" (REGINA KIENER/BERNHARD RÜTSCHE/MATHIAS KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2a ed. 2015, n. 1427 segg; RHINOW ET AL, Öffentliches Prozessrecht: Grundlagen und Bundesrechtspflege, 3a ed. 2014, n. 1099), e ciò indipendentemente dall'interesse che può avere all'annullamento o alla modifica del giudizio contestato (sentenza 2C_996/2017 del 13 febbraio 2018 consid. 3.1).
2.4.2. Un'eccezione all'esigenza di cui all'art. 89 cpv. 1 lett. a LTF viene ammessa in particolare quando l'autorità inferiore, per ragioni procedurali, ha negato a torto o per errore o per omissione la qualità di parte al ricorrente (DTF 134 V 306 consid. 3.3.1 pag. 311; sentenza 2C_1054/2016 del 15 dicembre 2017 consid. 2.2; SEILER, op. cit., n. 30 all'art. 89; WALDMANN, op. cit., n. 9 all'art. 89; BELLANGER, op. cit., pag. 62). Un'ulteriore eccezione viene riconosciuta quando la persona interessata è toccata per la prima volta dal giudizio impugnato (essendo precisato che se la legittimazione ricorsuale sorge solo nel corso della procedura, l'interessato deve allora di principio essere invitato a partecipare all'istanza; vedasi, ad esempio, il perito incaricato dall'autorità inferiore, al quale sono stati ridotti gli onorari con la decisione di merito, DTF 134 I 159 consid. 1.3 pag. 161; ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 2000, n. 331 e 333 pag. 179; AUBRY GIRARDIN, op. cit., n. 19 segg., in particolare n. 20 e numerosi riferimenti). Non è invece legittimato a ricorrere chi ha volontariamente rinunciato a partecipare al procedimento dinanzi all'istanza precedente (AUBRY GIRARDIN, op. cit., n. 21; YVES DONZALLAZ, Commentaire de la loi sur le Tribunal fédéral, 2008, n. 3060).
2.4.3. Nella fattispecie, è incontestato che i qui ricorrenti, ossia l'Unione Associazioni dell'Edilizia, le nove associazioni di categoria, le dieci imprese artigianali e l'artigiano piastrellista non hanno preso parte al procedimento dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo. Essi nulla adducono riguardo a questo aspetto né spiegano (art. 42 cpv. 2 LTF) - né è peraltro ravvisabile - perché sarebbero stati impediti senza loro colpa di parteciparvi. In proposito va osservato che sebbene non siano stati espressamente invitati a partecipare al procedimento in questione, è indubbio che ne erano al corrente, siccome rappresentanti dell'Unione Associazioni dell'Edilizia sono membri della CV-LIA (art. 12 LIA), la quale era parte alla procedura cantonale: essi avrebbero pertanto dovuto annunciarsi se volevano tutelare i loro diritti di parte. I ricorrenti in seguito non indicano in che consisterebbe il valido motivo che permetterebbe di riconoscere loro la qualità ad agire malgrado il fatto che non abbiano preso parte al menzionato procedimento. Essi si limitano invece a cercare di dimostrare, per ciascuno di loro, perché adempirebbero le (ulteriori) esigenze esatte dell'art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF, cioè perché sarebbero particolarmente toccati dalla decisione querelata rispettivamente perché disporrebbero di un interesse degno di protezione al suo annullamento. Ciò non è però sufficiente per riconoscere loro la legittimazione ad agire, le tre condizioni richieste dall'art. 89 cpv. 1 lett. a-c LTF dovendo essere adempiute cumulativamente.
2.5. Premesse queste considerazioni, in mancanza dell'adempimento, da parte di tutti i ricorrenti, del primo dei tre requisiti previsti all'art. 89 cpv. 1 LTF affinché sia loro riconosciuta la potestà ricorsuale, il ricorso si avvera pertanto inammissibile.
La condizione dell'interesse a ricorrere è definita in modo più ampio nell'ambito del ricorso in materia di diritto pubblico rispetto al ricorso sussidiario in materia costituzionale. Quest'ultimo rimedio non costituisce quindi una via di diritto sussidiaria laddove manca l'interesse degno di protezione a interporre un ricorso in materia di diritto pubblico, ma bensì laddove la ricevibilità di un tale ricorso deve essere negata in ragione delle eccezioni previste all'art. 83 LTF o per il mancato raggiungimento del valore stabilito all'art. 85 cpv. 1 LTF (sentenza 8C_779/2015 dell'8 agosto 2016 consid. 4.5 pubblicato in SJ 2017 I pag. 138; GIOVANNI BIAGGINI, Commentario basilese, n. 33 all'art. 113 LTF; HANSJÖRG SEILER/NICOLAS VON WERDT/ANDREAS GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz (BGG), 2007, n. 14 all'art. 113; JEAN-MICHEL FRÉSARD, in: Commentaire de la LTF, 2a ed. 2014, n. 24 all'art. 113). Non essendo il caso nella fattispecie in esame, il ricorso sussidiario in materia costituzionale non entra in considerazione.
Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e vanno sostenute dai ricorrenti, con vincolo di solidarietà (art. 66 cpv. 1 e 5 LTF). Non si accordano ripetibili (art. 68 LTF).
Il ricorso è inammissibile.
Le spese giudiziarie di fr. 3'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti in solido.
Comunicazione ai patrocinatori dei ricorrenti, alla COMCO, alla CV-LIA, alla M.________ AG e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 11 ottobre 2018
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Seiler
La Cancelliera Ieronimo Perroud