Art. 82 lit. b, 87 cpv. 1, 101, 106 cpv. 2 and 113 LTF; abstract review of cantonal norms: only cassatory relief is admissible. In proceedings against cantonal legislation, the Federal Supreme Court cannot substitute itself for the legislature by adding, amending or completing the norm; the court may only annul it, or in exceptional cases issue a declaratory/Appellentscheid if annulment would create greater legal uncertainty. A reformative conclusion is inadmissible even when the complaint alleges a constitutional defect, because the choice of remedial legislative technique belongs to the cantonal lawmaker (consid. 2-3). The absence of a cassatory prayer prevents entry into the merits of the challenge as a whole.
2C_251/2023
Sentenza del 26 giugno 2024
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,
Donzallaz, Hänni, Ryter, Kradolfer,
Cancelliere Savoldelli.
Partecipanti al procedimento
contro
Gran Consiglio della Repubblica e Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona,
opponente.
Oggetto
legge ticinese di applicazione della legge federale
sui giochi in denaro,
ricorso contro la legge di applicazione della legge federale sui giochi in denaro adottata dal
Gran Consiglio del Cantone Ticino il 15 marzo 2023.
Il 15 marzo 2023, il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha adottato la legge di applicazione della legge federale sui giochi in denaro (LALGD/TI; RL/TI 944.100). Scaduto il termine di referendum, la novella legislativa è stata pubblicata sul Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del 16 giugno 2023, con l'indicazione che la stessa sarebbe entrata in vigore il 1° gennaio 2024.
La normativa mira tra l'altro a disciplinare l'ammissibilità, lo svolgimento e la sorveglianza dei giochi in denaro (art. 2 lett. a LALGD), che sono suddivisi in giochi di denaro di grande estensione (art. 4 LALGD) e di piccola estensione (art. 5 segg. LALGD), e per i primi prevede:
Art. 4 Giochi di grande estensione
Sul territorio cantonale è vietata la messa in funzione di giochi di destrezza di grande estensione.
B.a. Il 4 maggio 2023 la società A.________ SA e la società B.________ si sono rivolte al Tribunale federale con un ricorso in materia di diritto pubblico e, lamentando l'assenza di una norma transitoria in relazione al divieto introdotto dall'art. 4 LALGD, hanno chiesto che la legge cantonale venga completata con l'aggiunta della seguente disposizione transitoria:
Le autorizzazioni (d'organizzazione e del gioco) precedentemente rilasciate in base alla legge federale sui giochi in denaro del 29 settembre 2017 (LGD; RS 935.51) esplicano effetti per cinque anni dall'entrata in vigore della presente legge (LALGD).
Esse sostengono che l'adozione dell'art. 4 LALGD senza l'accompagnamento della norma transitoria richiesta comporti la violazione del principio della buona fede e del divieto d'arbitrio (art. 5 e 9 Cost.) nonché della libertà economica (art. 27 Cost.).
B.b. Con decreto presidenziale dell'8 maggio 2023, la procedura davanti al Tribunale federale è stata sospesa, perché il ricorso era prematuro. A seguito della pubblicazione della legge cantonale sul Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino, il 16 giugno 2023, la procedura è stata riattivata.
B.c. Con decreto presidenziale del 13 luglio 2023 e con decreto presidenziale del 10 gennaio 2024 il Tribunale federale ha respinto le istanze di conferimento dell'effetto sospensivo al gravame.
B.d. Esprimendosi per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, il Consiglio di Stato ticinese ha chiesto in risposta che, per quanto ammissibile, il ricorso sia respinto. In replica, duplica e triplica, le parti hanno confermato le loro posizioni. L'Ufficio federale di giustizia ha rinunciato a formulare osservazioni.
1.1. Secondo l'art. 82 lett. b LTF, il Tribunale federale giudica i ricorsi contro gli atti normativi cantonali, tra i quali rientra la legge ticinese di applicazione della legge federale sui giochi in denaro. Siccome il diritto ticinese non prevede nessuna procedura di controllo astratto delle norme, questi atti sono direttamente impugnabili con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale (art. 87 cpv. 1 LTF; sentenza 2C_661/2019 del 17 marzo 2021 consid. 1.2).
1.2. La pubblicazione della novella legislativa nel bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino, che costituisce l'azione determinante da cui comincia a decorrere il termine di 30 giorni stabilito dall'art. 101 LTF (sentenze 2C_661/2019 del 17 marzo 2021 consid. 1.3; 2C_29/2018 del 13 maggio 2019 consid. 1.3), ha avuto luogo il 16 giugno 2023. Pertanto, il gravame è tempestivo (art. 101 LTF), perché è stato introdotto ancora prima della pubblicazione stessa, come la giurisprudenza permetteva di fare (sentenza 2C_1194/2013 del 30 marzo 2015 consid. 2.2, non pubblicato in DTF 141 I 78).
1.3. Infine, data è anche la legittimazione della ricorrente 1, che insorge davanti al Tribunale federale quale società attiva nel settore dei giochi in denaro (art. 89 cpv. 1 LTF; sentenza 2C_302/2020 dell'11 novembre 2021 consid. 2.3).
Per quanto riguarda la ricorrente 2, organizzazione mantello che tutela a livello svizzero gli interessi dei suoi membri nel settore dei giochi automatici in destrezza, la questione della legittimazione ad insorgere, che dipende dal rispetto di condizioni specifiche e cumulative non immediatamente evidenti (DTF 137 II 40 consid. 2.6.4; sentenza 2C_428/2016 dell'11 luglio 2017 consid. 1.2, con ulteriori rinvii), può invece essere lasciata aperta.
2.1. Con ricorso in materia di diritto pubblico si può tra l'altro lamentare la lesione del diritto federale (art. 95 lett. a LTF). Le esigenze in materia di motivazione previste dall'art. 42 cpv. 2 LTF e quelle - accresciute - prescritte dall'art. 106 cpv. 2 LTF valgono anche per i ricorsi contro gli atti normativi cantonali (DTF 142 I 99 consid. 1.7.2).
Nel contesto di un controllo astratto, il Tribunale federale si impone nel contempo un certo riserbo. Determinante è se sia possibile attribuire alla norma impugnata un senso che la possa fare ritenere compatibile con le garanzie costituzionali invocate. Esso la annulla solo se non si presta ad alcuna interpretazione conforme al diritto costituzionale o al diritto federale di rango superiore (DTF 147 I 136 consid. 1.4).
2.2. Un ricorso in materia di diritto pubblico contro un atto normativo cantonale può infatti contenere unicamente delle conclusioni cassatorie, mentre la formulazione di conclusioni riformatorie è esclusa (sentenze 2C_79/2023 del 23 febbraio 2024 consid. 1.3, destinata a parziale pubblicazione; 2C_810/2021 del 31 marzo 2023 consid. 1.3.4, non pubblicato in 149 I 191; 2C_302/2020 dell'11 novembre 2021 consid. 3.4; YVES DONZALLAZ, in: Commentaire de la LTF, 3a ed. 2022, n. 287 segg. ad art. 82; HEINZ AEMISEGGER/KARIN SCHERRER REBER, Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 3a ed. 2018, n. 67 segg. ad art. 82 LTF).
Di conseguenza, quando il Tribunale federale giudica che la norma impugnata contrasta con il diritto superiore non può completarla o sostituirla, ma solo annullarla o accertarne eventualmente l'illiceità, nel caso in cui l'annullamento dovesse portare ad un'insicurezza giuridica ancora maggiore (cosiddetto "Appellentscheid"; DTF 143 II 476 consid. 3.6, con esplicito riferimento all'emanazione di una decisione di constatazione, che comporta un appello più o meno preciso al legislatore, affinché elabori una regolamentazione conforme al diritto superiore; sentenza 1C_233/2021 del 5 aprile 2022 consid. 4.2; sempre con riferimento alla pronuncia di una decisione con la quale viene constatato il contrasto con il diritto superiore e richiesto all'autorità competente di emanare una disposizione che lo rispetti).
3.1. Ora, le ricorrenti insorgono davanti al Tribunale federale per chiedere che la legge ticinese di applicazione della legge federale sui giochi in denaro venga completata, aggiungendo all'art. 4 LALGD una norma transitoria che dovrebbe avere il tenore seguente:
Le autorizzazioni (d'organizzazione e del gioco) precedentemente rilasciate in base alla legge federale sui giochi in denaro del 29 settembre 2017 (LGD; RS 935.51) esplicano effetti per cinque anni dall'entrata in vigore della presente legge (LALGD).
Tale conclusione è tuttavia inammissibile perché, in virtù del principio della separazione dei poteri e del margine di apprezzamento del legislatore cantonale, un ricorso contro un atto normativo cantonale può contenere soltanto conclusioni di natura cassatoria, non riformatoria (precedente consid. 2.2 e le referenze indicate).
Quand'anche una delle critiche di natura costituzionale formulate dalle ricorrenti contro il divieto previsto dall'art. 4 LALGD, di cui esse non chiedono l'annullamento, fosse fondata, non spetterebbe infatti al Tribunale federale decidere come porre rimedio alla lesione riscontrata, bensì al Parlamento ticinese (DTF 128 I 92 consid. 4; sentenze 2C_700/2018 del 14 novembre 2019 consid. 1.3; 4C_2/2011 del 17 maggio 2011 consid. 4, non pubblicato in DTF 137 III 185; 2P.72/1992 del 3 dicembre 1993 consid. 6b e 7a, relativa a un caso in cui veniva pure lamentata l'assenza di una disposizione transitoria adeguata).
3.2. Si può infine aggiungere che l'assenza di una conclusione riguardo all'annullamento di una norma (come nella fattispecie, per quanto riguarda l'art. 4 LALGD) non ha talvolta impedito al Tribunale federale di constatarne comunque il contrasto con il diritto superiore (al riguardo, cfr. DONZALLLAZ, op. cit., n. 290 ad art. 82 LTF, con riferimento alla sentenza 2C_219/2012 del 22 ottobre 2012 consid. 6).
Per restare al riferimento indicato, va però rilevato che nella sentenza 2C_219/2012 del 22 ottobre 2012 le condizioni per un esame di merito da parte del Tribunale federale erano di principio date, ciò che non è qui il caso perché, avendo le ricorrenti presentato solo una conclusione riformatoria inammissibile, altri motivi per entrare nel merito del ricorso non ve ne sono (sentenza 2C_219/2012 del 22 ottobre 2012 consid. 6, non pubblicato in DTF 138 I 410). Anche il richiamo a simili casi non può essere quindi di concreto aiuto.
3.3. Pertanto, ritenuto che l'unica conclusione contenuta nel giudizio impugnato è di carattere riformatorio e risulta inammissibile, non resta che constatare l'inammissibilità del gravame nel suo complesso. In relazione all'impugnazione di atti normativi non è infatti aperta nemmeno la via del ricorso sussidiario in materia costituzionale, che è riservata all'impugnazione di decisioni (art. 113 LTF e contrario).
Per quanto precede, il ricorso è inammissibile. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono poste a carico delle ricorrenti, in solido (art. 66 cpv. 1 e 5 LTF). Non sono dovute ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF).
Il ricorso è inammissibile.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico delle ricorrenti, in solido.
Comunicazione alle parti e all'Ufficio federale di giustizia.
Losanna, 26 giugno 2024
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
La Presidente: F. Aubry Girardin
Il Cancelliere: Savoldelli