Indefinite livestock-keeping ban upheld as proportionateGenerato dall'IA

{T 0/2}
2A.552/2004 /leb

Urteil vom 14. Februar 2005
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Wurzburger, Müller,
Gerichtsschreiber Feller.

Parteien
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch
Rechtsanwalt Adrian Koller,

gegen

Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen,
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Spisergasse 41, 9001 St. Gallen.

Gegenstand
Unbefristetes Nutztierhalteverbot,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom
17. August 2004.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
A.________ hält auf seinem landwirtschaftlichen Betrieb Tiere (Rindvieh, Schweine). Zwischen 1987 und 1995 führten das Veterinäramt und der Tierschutzbeauftragte des Kantons St. Gallen auf seinem Betrieb rund 20 Tierschutzkontrollen durch. Dabei wurden jeweilen verschiedene Mängel festgestellt und mehrmals die Behebung der Mängel formell verfügt. Zu verschiedenen Malen wurde ein Tierhalteverbot in Aussicht gestellt bzw. angedroht. Im gleichen Zeitraum ergingen drei Strafbescheide wegen Widerhandlungen gegen das Tierschutzgesetz vom 9. März 1978 (TschG; SR 455) und gegen das Tierseuchengesetz vom 1. Juli 1966 (TSG; SR 916.40), wobei unter anderem auf Tierquälerei erkannt wurde. Ab Dezember 2000 nahm das Veterinäramt des Kantons St. Gallen die Betriebskontrollen wieder auf, und es wurden mehrmals verschiedene Mängel beanstandet. Mit Verfügungen vom 2. Januar und vom 23. Mai 2001 wurden Mängel formell festgestellt und Frist zu deren Behebung angesetzt. Mit Verfügung vom 7. Januar 2002 wurde die sofortige Behebung der wiederum monierten Mängel angeordnet sowie ein Tierhalteverbot für Schweine ausgesprochen; für den Fall der Missachtung der Auflagen wurde die Anordnung eines vollumfänglichen Tierhalteverbots angedroht. Am 12. April 2002 wurde A.________ mit einem Tierhalteverbot belegt. Am 28. August 2002 widerrief das Veterinäramt des Kantons St. Gallen die beiden zuletzt erwähnten Verfügungen. Am 1. Oktober 2002 und 27. Februar 2003 wurden weitere Tierschutzkontrollen durchgeführt, und es wurde insbesondere festgestellt, dass die seit dem Jahr 2000 beanstandeten Mängel nicht behoben worden seien. Es kam auch zu weiteren Straferkenntnissen; sie datieren vom 17. Juli 2001 (Busse von Fr. 700.-- wegen mehrfacher Übertretung des Tierschutzgesetzes) und vom 23. Juni 2003 (vier Wochen Haft und Busse von Fr. 500.-- wegen vorsätzlicher Widerhandlungen gegen das Tierschutzgesetz und gegen das Tierseuchengesetz).

Mit Verfügung des Veterinäramts des Kantons St. Gallen vom 1. Dezember 2003 wurde A.________ auf unbefristete Zeit verboten, Nutztiere zu halten oder selbständig für Dritte zu betreuen; das Verbot sollte mit Rechtskraft dieser Verfügung in Kraft treten. Für den Fall der Nichteinhaltung des Verbots wurde Beschlagnahme der Nutztiere auf dem Wege der Ersatzvornahme sowie deren Unterbringung oder Verwertung auf Kosten von A.________ in Aussicht gestellt. Für Zuwiderhandlungen wurde Bestrafung nach Art. 292 StGB angedroht. Das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen wies den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs am 7. April 2004 im Wesentlichen ab; eine Korrektur nahm es einzig insofern vor, als das unbefristete Tierhalteverbot erst zwei Monate nach Rechtskraft der Verfügung in Kraft treten sollte. Mit Urteil vom 17. August 2004 wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen die gegen den Rekursentscheid des Departements erhobene Beschwerde ab, soweit darauf eingetreten werden konnte.

Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 23. September 2004 beantragt A.________ dem Bundesgericht, das Urteil des Verwaltungsgerichts und damit auch die Verfügung des Veterinäramts vom 1. Dezember 2004 (recte: 1. Dezember 2003) aufzuheben. Das Verwaltungsgericht stellt den Antrag, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen und das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement beantragen Abweisung der Beschwerde.

Mit Verfügung vom 15. Oktober 2004 hat der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt.
2.
Das Urteil ergeht im vereinfachten Verfahren gemäss Art. 36a OG mit summarischer Begründung, soweit möglich unter Verweis auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil oder in den - dem Beschwerdeführer zur Kenntnis gebrachten - Vernehmlassungen (vgl. Art. 36a Abs. 3 OG).
3.
Das Bundesgericht prüft das angefochtene Urteil auf Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens (Art. 104 lit. a OG), nicht jedoch auf (Un-)Angemessenheit (vgl. Art. 104 lit. c OG) hin. An die Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts ist es gebunden, soweit diese nicht im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG mangelhaft sind.
4.
4.1 Gemäss Art. 24 TschG kann die Behörde ohne Rücksicht auf die Strafbarkeit des Betroffenen das Halten von Tieren, den Handel oder die berufsmässige Beschäftigung mit Tieren auf bestimmte oder unbestimmte Zeit Personen verbieten, die wegen wiederholter oder schwerer Zuwiderhandlung gegen Vorschriften dieses Gesetzes und seiner Ausführungserlasse oder gegen Einzelverfügungen bestraft worden sind (lit. a), oder die wegen Geisteskrankheit, Geistesschwäche, Trunksucht oder aus anderen Gründen unfähig sind, ein Tier zu halten (lit. b). Die kantonalen Behörden stützen das gegen den Beschwerdeführer verhängte Tierhalteverbot auf Art. 24 lit. a TschG.
4.2 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass im Zeitraum 1987 bis 2003 gegen ihn insgesamt fünf Straferkenntnisse wegen Widerhandlungen gegen das Tierschutzgesetz ergangen sind. Er macht aber geltend, dass angesichts der Verteilung der einzelnen strafrechtlichen Sanktionen auf einen Zeitraum von 16 Jahren nicht von einer wiederholten Zuwiderhandlung im Sinne von Art. 24 lit. a TschG gesprochen werden könne, nachdem die Verstösse nicht als gravierend zu qualifizieren seien. Er rügt, dass das Tierhalteverbot in Berücksichtigung aller Umstände unverhältnismässig sei. So sei nicht berücksichtigt worden, dass sich die Verhältnisse verbessert hätten; derzeit sei seine Tierhaltung einwandfrei, wovon sich die kantonalen Rechtsmittelinstanzen durch Vornahme eines Augenscheins hätten überzeugen können; indem das Verwaltungsgericht keinen Augenschein vorgenommen habe, habe es willkürlich auf die Abklärung der Situation verzichtet.
4.3
4.3.1 Das Verwaltungsgericht hat erkannt, dass der Beschwerdeführer sowohl den Tatbestand der schweren (dreimal Bestrafung u.a. wegen Tierquälerei) als auch der wiederholten Zuwiderhandlung gegen das Tierschutzgesetz im Sinne von Art. 24 lit. a TschG erfüllt. Es kann hiefür im Wesentlichen auf E. 2b bzw. 2b/aa des angefochtenen Urteils verwiesen werden. Hervorzuheben ist, dass die beiden letzten Verurteilungen vom 17. Juli 2001 und vom 23. Juni 2003 datieren, sodass schon darum der Einwand nicht zu hören wäre, dass strafbare Handlungen nur sporadisch über einen grösseren Zeitraum verteilt vorgekommen seien.
4.3.2 Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist das Tierhalteverbot insbesondere darum nicht zulässig, weil ein solches Verbot nie angedroht worden sei; eine vorgängige Androhung sei zwar nicht vom Gesetz vorgeschrieben, aber nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip geboten. Das Verwaltungsgericht hat sich mit dieser Frage in E. 2b/bb seines Urteils befasst. Es geht davon aus, dass eine formelle Androhung dann nicht erforderlich sei, wenn aufgrund der konkreten Umstände davon auszugehen sei, dass die Androhung das Verhalten des Betroffenen nicht zu beeinflussen vermöchte; dies treffe im Falle des Beschwerdeführers zu, dem in der Vergangenheit schon mehrmals ein Tierhalteverbot angedroht worden sei, ohne dass sich sein Verhalten verändert habe. Der Beschwerdeführer bestreitet solche früheren Androhungen zu Unrecht (s. etwa Verfügungen des Veterinäramtes des Kantons St. Gallen vom 10. August 1995 und der Politischen Gemeinde X.________ vom 9. Dezember 1991). Im Übrigen sind zwei später ergangene Verfügungen vom 7. Januar und vom 12. April 2002 in Erinnerung zu rufen: Am 7. Januar 2002 wurde ein Tierhalteverbot für Schweine angeordnet und für den Fall der Missachtung konkreter Auflagen die Anordnung eines vollständigen Tierhalteverbots angedroht; ein solches wurde am 12. April 2002 ausgesprochen. Beide Verfügungen wurden zwar am 28. August 2002 widerrufen, dies aber allein aus formellen Gründen, weil die Tierhalteverbote vor Ablauf der jeweilen gesetzten Verbesserungsfrist ausgesprochen worden waren. Dies ändert an deren Natur als formell ergangene Androhung nichts. Jedenfalls konnte das Veterinäramt am 1. Dezember 2003 ein Tierhalteverbot ohne entsprechende förmliche zusätzliche Androhung verfügen.
4.3.3 Was sonst die Frage der Verhältnismässigkeit des Tierhalteverbots betrifft, kann vorerst auf das angefochtene Urteil (insbesondere E. 2b/ee und 2b//ff) sowie auf die Vernehmlassung des (kantonalen) Volkswirtschaftsdepartements verwiesen werden. Im Übrigen gilt dazu Folgendes:

Aus den Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts (s. Auflistung S. 2-14 des angefochtenen Urteils) ergibt sich, dass die Tierhaltung des Beschwerdeführers seit 1987 dauernd und auch unabhängig von den insgesamt fünf strafrechtlichen Verurteilungen stark zu wünschen übrig liess. Daraus, dass zwischen Herbst 1995 und Ende 2000 keine Vorfälle behördlich vermerkt sind, kann der Beschwerdeführer schon darum nichts ableiten, weil in den letzten Jahren seine Tierhaltung wiederum anhaltend zu beanstanden war. Es handelte sich dabei nicht um Bagatellen; abgesehen davon, dass der Beschwerdeführer auch nach vielen Jahren die Standplätze nicht den gesetzlichen Normen anpasste, verwendete er beharrlich unzulässige Vorrichtungen, beachtete Anforderungen an die Sauberhaltung und die Pflege der Tierhaltung nicht und kam den Tierschutz-Auflagen betreffend den minimalen (Winter-)Auslauf der Tiere bis zum Zeitpunkt, als das Tierhalteverbot ausgesprochen wurde, nie nach. Zwar wurde in den Rechtsmittelverfahren dem Antrag auf einen Augenschein nicht stattgegeben, womit der Beschwerdeführer nachweisen wollte, dass seine Tierhaltung nun einwandfrei sei. Die Ablehnung dieses Beweisantrags lässt die Sachverhaltsermittlung des Verwaltungsgerichts nicht im Sinne von Art. 105 Abs. 2 OG als offensichtlich falsch oder unvollständig erscheinen; insbesondere hat es durch diese Unterlassung den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör nicht verletzt, beruht sie doch auf nicht zu beanstandender antizipierter Beweiswürdigung: Nachdem der Beschwerdeführer zuvor während 16 Jahren trotz unzähliger behördlicher Interventionen nicht willens oder in der Lage war, seine Tierhaltung den Anforderungen anzupassen, war nicht zu erwarten, dass massgebliche Änderungen eintreten würden, die über den Zeitpunkt eines angekündigten Augenscheins hinaus Bestand haben könnten. Dagegen spricht zum Einen die Tatsache, dass in der Vergangenheit - vorübergehende - Besserungen in der Tierhaltung bloss dann zu erkennen waren, wenn eine tüchtige Hilfskraft auf dem Betrieb mitarbeitete, wobei der Beschwerdeführer nach verbindlicher Feststellung des Verwaltungsgerichts die Anstellung einer solchen im Beschwerdeverfahren als für seinen Betrieb unzumutbar erachtet hat. Zum Andern spricht dagegen der Umstand, dass der Beschwerdeführer die Mängel betreffend die Ausmasse der Standplätze auch heute noch nicht beheben können will; was in diesem letzten Punkt über die (Un-)Zumutbarkeit solcher Anstrengungen geltend gemacht wird, kann aus den in der Vernehmlassung des kantonalen Departements hiezu angeführten Gründen (s. dort S. 2 unten S. 3 oben, insbesondere zum Aspekt der angemessenen Übergangsfrist) nicht gehört werden.

Der Beschwerdeführer bezeichnet es als unverhältnismässig, dass das Tierhalteverbot nach jahrelangen Auseinandersetzungen mit den Behörden nun relativ kurze Zeit vor seiner Pensionierung noch ausgesprochen werde. Seiner diesbezüglichen Einschätzung liegt offensichtlich die unzutreffende Annahme zu Grunde, dass er sich in den letzten Jahren entscheidend gebessert habe. Da er, gerade auch angesichts seines verschlechterten Gesundheitszustandes, keine Gewähr für eine ordnungsgemässe Tierhaltung bietet, ist das Tierhalteverbot in jeder Hinsicht, auch in Berücksichtigung des Näherrückens seiner Pensionierung, insgesamt verhältnismässig. Soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sich dagegen richtet, ist sie offensichtlich unbegründet.
4.4 Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die Frist von zwei Monaten, innert welcher das Tierhalteverbot durchzusetzen sei und er die Tiere zu veräussern oder zu schlachten habe, sei unverhältnismässig kurz. Bei der Ansetzung dieser Frist kommt der zuständigen Behörde grosses Ermessen zu, in welches das Bundesgericht nicht eingreifen kann (vgl. Art. 104 lit. c OG). Auch in Berücksichtigung der Ausführungen in Ziff. III. 9 der Beschwerdeschrift haben Departement und Verwaltungsgericht ihr Ermessen nicht geradezu missbraucht oder überschritten (vgl. Art. 104 lit. a OG). Auch in diesem Teilpunkt ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde somit unbegründet.
5.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist vollumfänglich abzuweisen. Dementsprechend sind die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 156 in Verbindung mit Art. 153 und 153a OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht
im Verfahren nach Art. 36a OG:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Volkswirtschaftsdepartement und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen sowie dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. Februar 2005
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: