{T 1/2}
2A.467/2006 /biz
Sentenza del 27 febbraio 2007
II Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, presidente,
Wurzburger, Müller,
cancelliera Ieronimo Perroud.
Parti
Comune di Lugano,
ricorrente, rappresentato dal Municipio e
patrocinato dall'avv. Christof Affolter,
contro
Dipartimento federale di giustizia e polizia,
Ufficio dei ricorsi, 3003 Berna.
Oggetto
restituzione dei sussidi e ritiro del riconoscimento quale istituto educativo avente diritto ai sussidi ai sensi della legge federale del 5 ottobre 1984 sulle prestazioni della Confederazione nel campo dell'esecuzione delle pene e delle misure (LPPM) / effetto sospensivo,
ricorso di diritto amministrativo contro la decisione incidentale emessa il 4 luglio 2006 dal Dipartimento federale di giustizia e polizia, Ufficio dei ricorsi.
Fatti:
A.
Il 3 febbraio 1998 l'Ufficio federale di giustizia (di seguito: UFG) ha riconosciuto l'istituto "Casa Primavera", gestito dalla Città di Lugano, quale istituto educativo avente diritto ai sussidi ai sensi della legge federale del 5 ottobre 1984 sulle prestazioni della Confederazione nel campo dell'esecuzione delle pene e delle misure (LPPM; RS 341), con effetto retroattivo al 1° gennaio 1998.
Con decisione del 24 maggio 2006, l'UFG ha constatato che negli anni 1998-2005 la Città di Lugano aveva indebitamente percepito sussidi per un importo globale di fr. 438'136.--, i quali andavano restituiti in virtù dell'art. 12 cpv. 1 LPPM. In applicazione dell'art. 10 cpv. 6 ultima frase dell'ordinanza sulle prestazioni della Confederazione nel campo dell'esecuzione delle pene e delle misure (OPPM; RS 341.1), esso ha inoltre ritirato il riconoscimento alla "Casa Primavera" quale istituto educativo avente diritto ai sussidi a partire dal 1° giungo 2006, con conseguente calcolo pro rata temporis dei sussidi per l'anno 2006. Infine ha tolto l'effetto sospensivo ad un eventuale ricorso.
B.
Il 23 giugno 2006 il Comune di Lugano ha impugnato la soprammenzionata decisione dinanzi al Dipartimento federale di giustizia e polizia, il quale si è pronunciato sulla richiesta di restituzione dell'effetto sospensivo contenuta nel gravame con decisione incidentale del 4 luglio 2006. In primo luogo ha rilevato che il ricorrente ammetteva di avere percepito indebitamente dei sussidi per fr. 279'037.-- e che, quindi, oggetto del contendere rimaneva unicamente la somma di fr. 159'099.--. Ha poi osservato che, nella misura in cui i punti 1 e 2 del dispositivo della decisione querelata si riferivano alla restituzione dei menzionati sussidi, essi avevano manifestamente per oggetto una prestazione di natura pecuniaria: era pertanto a torto che l'UFG aveva tolto l'effetto sospensivo ad un'eventuale impugnativa, ostandovi il chiaro tenore dell'art. 55 cpv. 2 PA. Per quanto concerne invece il punto 3 del dispositivo, ossia il ritiro alla "Casa Primavera" del riconoscimento quale istituto educativo avente diritto ai sussidi ai sensi della LPPM, il citato Dipartimento è giunto alla conclusione che si trattava di una decisione negativa la quale non poteva, per sua stessa natura, avere effetto sospensivo.
C.
L'11 agosto 2006 il Comune di Lugano ha presentato dinanzi al Tribunale federale un ricorso di diritto amministrativo con cui chiede che la decisione dipartimentale sia annullata in quanto rifiuta la restituzione dell'effetto sospensivo e che, di conseguenza, sia ripristinato, rispettivamente concesso integrale effetto sospensivo al proprio gravame del 23 giugno 2006. Censura, in sostanza, la violazione del diritto federale determinante, segnatamente dell'art. 55 PA.
Chiamato ad esprimersi il Dipartimento federale di giustizia e polizia ha proposto la reiezione del gravame.
Diritto:
1.
La decisione impugnata è stata emanata prima dell'entrata in vigore, il 1° gennaio 2007, della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.100; cfr. RU 2006 1069); conformemente alla regola speciale enunciata dall'art. 132 cpv. 1 LTF, alla presente vertenza si applica ancora la legge federale sull'organizzazione giudiziaria, del 16 dicembre 1943 (OG; RU 1969 784 segg.; cfr. anche l'art. 131 cpv. 1 LTF).
2.
2.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità di un rimedio di diritto, senza essere vincolato dalle opinioni espresse dalle parti (DTF 131 II 58 consid. 1 e richiami).
2.2 La decisione in esame, emanata dal Dipartimento federale di giustizia e polizia e fondata sul diritto federale è, di principio, impugnabile mediante ricorso di diritto amministrativo giusta i combinati art. 97 e 98 lett. b OG, non ostandovi alcuna delle ragioni indicate agli art. 99 a 102 OG. In particolare, il fatto che si tratti di una decisione incidentale non si oppone all'ammissibilità del gravame, ritenuto che il ricorso di diritto amministrativo è anche ammissibile contro la decisione finale (art. 101 lett. a OG): in effetti, come già precisato da questa Corte, l'art. 99 lett. h OG non trova applicazione quando, come in concreto, oggetto del litigio sono sussidi di esercizio ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 LPPM (cfr. DTF 117 Ib 225 consid. 2). Va poi osservato che anche l'esigenza del pregiudizio irreparabile cagionato al ricorrente (art. 45 cpv. 1 PA; cfr. DTF 127 II 132 consid. 2a e riferimenti) è soddisfatta in concreto, dato che il rifiuto di concedere l'effetto sospensivo al ritiro del riconoscimento implica che l'istituto "Casa Primavera" non riceve più sussidi per i suoi costi d'esercizio.
3.
3.1 Il Dipartimento ha osservato che, per quanto atteneva al ritiro del riconoscimento, la questione dell'effetto sospensivo non si poneva: conformemente alla prassi e alla dottrina, era infatti escluso attribuire effetto sospensivo ad un ricorso introdotto contro una decisione negativa, la quale si limita a respingere una domanda tendente alla modifica dello status quo giuridico, la sospensione degli effetti di tale decisione, salvo in caso di ammissione della richiesta, non avendo alcun senso. Nelle proprie osservazioni ha poi precisato che, conformemente alla cifra 28 delle direttive sui sussidi, dal 2004 l'UFG era incaricato, ogni cinque anni, di verificare che gli istituti da esso riconosciuti adempivano alle condizioni per la concessione del riconoscimento. In altre parole, i sussidi federali erano versati per un lasso di tempo limitato e solo se le condizioni di attribuzione degli stessi fossero regolarmente verificate. Ne derivava, secondo il Dipartimento, che quando l'autorità competente constatava che detti presupposti non erano più adempiuti e non riconosceva più lo statuto d'istituto avente diritto ai sussidi, si era allora in presenza di una decisione di carattere negativo, la quale si oppone, per sua stessa natura, all'ottenimento dell'effetto sospensivo.
3.2 Da parte sua il ricorrente adduce che la decisione 3 febbraio 1998 che riconosce la "Casa Primavera" quale istituto avente diritto ai sussidi ai sensi della LPPM e che, quindi, gli conferisce il diritto di chiedere ed ottenere i medesimi, ha una durata illimitata; è invece il sussidio vero e proprio ad essere deciso ogni anno, sulla base della richiesta presentata dall'istituto tramite l'apposito formulario. Di conseguenza, il giudizio 24 maggio 2006, che ritira il riconoscimento, annulla questo diritto, modifica lo status quo giuridico e costituisce pertanto una decisione di natura positiva. Al riguardo precisa che il contestato ritiro non è stato deciso perché non erano più soddisfatte le condizioni poste per la concessione dei sussidi, ma perché non vi era più un rapporto di fiducia tra le parti. Si tratta pertanto di un provvedimento di natura sanzionatoria, cioè di una misura il cui scopo è di sanzionare una violazione della legge con il ritiro di vantaggi amministrativi precedentemente conferiti. La decisione incidentale contestata è quindi viziata da un ragionamento giuridico errato e viola l'art. 55 PA.
3.3 Giusta l'art. 5 cpv. 1 LPPM, la Confederazione concede sussidi d'esercizio per speciali misure educative prese da istituti pubblici e privati di utilità pubblica che accolgono determinate categorie di fanciulli, adolescenti e giovani adulti. Secondo l'art. 6 LPPM incombe al Consiglio federale stabilire le condizioni per il pagamento dei sussidi, conformemente all'art. 3 (cpv. 1), ed esso può subordinare la concessione dei sussidi ad altre condizioni o vincolarla ad oneri (cpv. 2). Da parte sua l'OPPM elenca sia le condizioni alle quali vengono accordati i sussidi d'esercizio (art. 3), sia i costi che danno diritto ai medesimi (art. 4) nonché ne precisa l'ammontare e le condizioni (art. 5). Prevede poi che incombe all'UFG prendere le necessarie decisioni per il riconoscimento del diritto ai sussidi e per l'assegnazione e il versamento degli stessi (art. 9a) nonché sancisce che i sussidi d'esercizio vengono accordati soltanto alle case di educazione riconosciute come sussidiabili (art. 10 cpv. 1). Al riguardo specifica che il diritto ai sussidi d'esercizio inizia, in linea di massima, con il mese del riconoscimento e termina con la chiusura della casa di educazione o la revoca del riconoscimento (art. 10 cpv. 2). Sancisce inoltre che la decisione di riconoscimento dev'essere adeguata quando le circostanze si sono modificate sostanzialmente (art. 10 cpv. 6 prima frase), che il riconoscimento è revocato se le condizioni per la concessione dei sussidi non sono più adempiute o se, malgrado un avvertimento, le condizioni e gli oneri non sono osservati (art. 10 cpv. 6 seconda frase) ed, infine, che esso può essere ritirato qualora il beneficiario dei sussidi li abbia ottenuti affermando cose false o occultando fatti (art. 10 cpv. 6 terza frase).
4.
Il ragionamento sviluppato dal Dipartimento non può essere condiviso. Dalla decisione di riconoscimento emanata il 3 febbraio 1998 è nato il diritto per l'istituto "Casa Primavera" di chiedere e, soprattutto, di ottenere dei sussidi per i suoi costi di esercizio. Diritto che, come sancito esplicitamente dall'OPPM, termina solo con la chiusura della casa di educazione o la revoca del riconoscimento (art. 10 cpv. 2 OPPM) e, quindi, coerentemente, anche con il ritiro del medesimo, gli effetti esplicati in questi due ultimi casi essendo analoghi (fine del diritto ai sussidi). La situazione giuridica dell'istituto interessato è quindi stata modificata in modo sostanziale dal provvedimento contestato: il ritiro del riconoscimento implica infatti la soppressione del diritto di chiedere e ottenere sussidi. In altre parole l'istituto si vede privato dei vantaggi (finanziari) di cui usufruiva. Non si è pertanto in presenza di una decisione negativa, cioè di una decisione che respinge o dichiara inammissibile una domanda (ciò che invece sarebbe il caso ad esempio, qualora l'autorità competente avesse respinto una (prima) richiesta di riconoscimento), bensì di una vera e propria decisione formatrice (cfr. art. 5 cpv. 1 lett. a PA), volta a disciplinare sul piano giuridico la situazione futura dell'interessato. In altre parole, si tratta di un provvedimento fondato sul diritto pubblico federale, con il quale l'autorità, agendo nell'ambito di un caso concreto, costituisce, modifica o, come nel caso di specie, annulla un diritto. Da quanto testé esposto discende che è a torto che il Dipartimento ha parificato il ritiro del riconoscimento ad una decisione negativa e non si è pronunciato sull'istanza di restituzione dell'effetto sospensivo.
Il Dipartimento, rilevando che l'autorità di prima istanza è tenuta a controllare periodicamente l'adempimento delle condizioni cui è vincolato il riconoscimento, afferma che quando le stesse non sono più ossequiate e che, di conseguenza, l'autorità non riconosce più lo statuto d'istituto avente diritto ai sussidi, si è allora in presenza di una decisione di carattere negativo. A torto. In effetti, in una simile evenienza l'autorità è tenuta, conformemente al chiaro tenore dell'art. 10 cpv. 6 seconda frase OPPM, a revocare il riconoscimento, cioè a emanare ancora una volta una decisione formatrice. Ciò che peraltro è chiaramente spiegato alla cifra 28 delle direttive citate dal Dipartimento stesso. Va poi osservato che, come rileva il ricorrente, nel caso concreto l'autorità di prima istanza non ha constatato che le condizioni cui è vincolato il diritto al riconoscimento non erano più ossequiate e quindi non ha pronunciato una revoca ai sensi dell'art. 10 cpv. 6 seconda frase, bensì si è determinato applicando l'art. 10 cpv. 6 ultima frase OPPM.
Visto quanto precede il ricorso si rivela fondato e deve pertanto essere accolto. La causa viene pertanto rinviata al Tribunale amministrativo federale (cfr. art. 53 cpv. 2 della legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale [LTAF; RS 173.32], entrata in vigore il 1° gennaio 2006, RU 2006 1069) affinché si pronunci sull'istanza di restituzione dell'effetto sospensivo (art. 114 cpv. 2 prima frase OG). Al riguardo ci si limita a rammentare che nel ponderare gli opposti interessi in gioco il probabile esito della vertenza va preso in considerazione solo se risulta univoco. Se ciò non è il caso spetta all'autorità valutare se l'istanza è giustificata da motivi pertinenti, in particolare allorquando l'esecuzione della decisione querelata colpisce gravemente e in maniera insanabile una delle parti, di modo che il suo interesse alla sospensione della decisione stessa prevalga rispetto all'interesse pubblico ad un'esecuzione immediata della medesima.
5.
Non si riscuotono spese (art. 156 cpv. 2 OG). Non si giustifica inoltre assegnare ripetibili al ricorrente (art. 159 cpv. 1 e 2 OG) dato che, anche se si è fatto assistere da un legale, dispone di un servizio giuridico proprio. Inoltre non risulta che abbia affrontato spese rilevanti, né sussistono speciali circostanze suscettibili di legittimare un'indennità per ulteriori spese causate dalla lite (cfr. DTF 129 I 249 consid. 6.2 e riferimenti).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto, la decisione impugnata è annullata e la causa viene rinviata al Tribunale amministrativo federale per nuovo giudizio.
2.
Non si preleva tassa di giustizia e non si concedono ripetibili per la sede federale.
3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Dipartimento federale di giustizia e polizia, Ufficio federale di giustizia (per informazione) e al Tribunale amministrativo federale.
Losanna, 27 febbraio 2007
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: La cancelliera: