Voting rights challenge over misleading information in municipal saleGenerato dall'IA

{T 1/2}
1P.92/2005 /ggs

Urteil vom 6. Juli 2005
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Nay, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Störi.

Parteien
Walter Kappeler, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hans Rudolf Trüeb und Rechtsanwalt Dr. Markus Oehrli,

gegen

Politische Gemeinde Bassersdorf, vertreten durch den Gemeinderat Bassersdorf, Karl Hügin-Platz, Postfach, 8303 Bassersdorf,
Regierungsrat des Kantons Zürich, vertreten durch die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich,
Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich.

Gegenstand
Art. 34 Abs. 2 BV (Verkauf der Liegenschaft Birchwilerstrasse 5, 7 und 9),

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 22. Dezember 2004.

Sachverhalt:
A.
Der Gemeinderat Bassersdorf stimmte am 29. Juni 1999 dem Verkauf der dem Finanzvermögen der Gemeinde angehörenden Liegenschaft Birchwilerstrasse 5, 7, und 9 zum Preis von Fr. 260'000.-- an das Ehepaar Schmidt aus Kloten zu.

Auf Stimmrechtsbeschwerde von Walter Kappeler hin hob der Regierungsrat des Kantons Zürich am 21. Mai 2003 diesen Beschluss auf. Er erwog, der geschätzte Verkehrswert der Liegenschaft liege über Fr. 300'000.--, weshalb dieses Geschäft nach der Kompetenzausscheidung in der Gemeindeordnung der Gemeindeversammlung zur Genehmigung hätte unterbreitet werden müssen.

Gestützt auf diesen Entscheid des Regierungsrates traktandierte der Gemeinderat Bassersdorf die nachträgliche Genehmigung des Liegenschaftsverkaufs für die Gemeindeversammlung vom 12. September 2003.

Am 11. August 2003 erhob Walter Kappeler beim Bezirksrat Bülach Stimmrechtsbeschwerde wegen irreführender bzw. falscher behördlicher Information. Am 2. September erhob Walter Kappeler eine weitere Stimmrechtsbeschwerde mit der Begründung, der Gemeindepräsident Franz Zemp betreibe unzulässige Propaganda.

Am 12. September 2003 genehmigte die Gemeindeversammlung von Bassersdorf den Verkauf der Liegenschaft Birchwilerstrasse 5, 7, und 9 zum Preis von Fr. 260'000.-- an das Ehepaar Schmidt aus Kloten nachträglich mit 253 zu 3 Stimmen. Walter Kappeler focht diesen Beschluss der Gemeindeversammlung mit Stimmrechtsbeschwerde vom 13. Oktober 2003 an.

Am 26. November 2003 wies der Bezirksrat Bülach die Stimmrechtsbeschwerden vom 2. September bzw. 13. Oktober 2003 ab und erklärte die Beschwerde vom 11. August 2003 als gegenstandslos. Walter Kappeler erhob gegen diesen Entscheid Stimmrechtsbeschwerde.

Der Regierungsrat des Kantons Zürich wies die Beschwerde am 22. Dezember 2004 ab.
B.
Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 7. Februar 2005 wegen Verletzung des Stimmrechts beantragt Walter Kappeler, die Beschlüsse des Regierungsrates vom 22. Dezember 2004 und der Gemeindeversammlung von Bassersdorf vom 12. September 2003 betreffend die nachträgliche Genehmigung des Verkaufs der Liegenschaft Birchwilerstrasse 5, 7 und 9 aufzuheben.

Die Direktion des Innern und der Justiz des Kantons Zürich beantragt in ihrer Vernehmlassung unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid, die Beschwerde abzuweisen. Die Gemeinde Bassersdorf beantragt ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, wobei die Kosten Walter Kappeler auferlegt und ihr eine Parteientschädigung zugesprochen werden soll.

In seiner Replik hält Walter Kappeler an der Beschwerde fest.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Auf Stimmrechtsbeschwerde im Sinne von Art. 85 lit. a OG hin beurteilt das Bundesgericht Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger in kantonalen Angelegenheiten. Als kantonal gelten auch Wahlen und Abstimmungen in Gemeinden (BGE 119 Ia 167 E. 1a). Der Beschwerdeführer ist in Bassersdorf stimmberechtigt und daher befugt, die Durchführung der Abstimmung vom 12. September 2003 wegen Verletzung seines Stimmrechts anzufechten (BGE 121 I 357 E. 2a; 120 Ia 194 E. 1c). Der angefochtene Entscheid des Regierungsrates unterliegt keinem kantonalen Rechtsmittel und ist damit ein taugliches Anfechtungsobjekt (Art. 86 Abs. 1 OG). Dies gilt allerdings nicht für den Beschluss der Gemeindeversammlung Bassersdorf vom 12. September 2003; soweit der Beschwerdeführer dessen Aufhebung verlangt, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, sodass auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.
Der Beschwerdeführer rügt, das Geschäft für die Gemeindeversammlung vom 12. September 2003 sei ungenügend und irreführend traktandiert gewesen, indem nicht dargelegt worden sei, dass der Verkauf der Liegenschaft unter ihrem Verkehrswert eine Ausgabe darstelle, es bei dem Geschäft daher nicht um einen blossen Liegenschaftsverkauf gehe. Das Verschweigen des Ausgabencharakters des Geschäfts in der Traktandenliste bewirke, dass sich der Stimmbürger der vollen Tragweite seines Entscheides nicht im Klaren gewesen sei. Zwar sei die Abstimmung praktisch einstimmig ausgefallen. Dabei sei aber zu bedenken, dass lediglich gut 4 % der Stimmberechtigten an der Versammlung teilgenommen hätten, was die Eindeutigkeit des Ergebnisses stark relativiere. Es könne angenommen werden, dass die Gemeindeversammlung viel besser besucht worden wäre, wenn das Geschäft korrekt, nämlich als Objektkredit von Fr. 225'000.-- für die nachträgliche Genehmigung der vergünstigten Abgabe der Liegenschaft mit einem Verkehrswert von mindestens Fr. 485'000.-- zum Preis von pauschal Fr. 260'000.--, traktandiert worden wäre. Hätte der Gemeinderat dann noch offen darüber informiert, dass er beim Verkauf der Liegenschaft an die Eheleute Schmidt gewusst habe, dass diese als Strohleute für das Ehepaar Grieder handelten, so hätten sicherlich noch mehr Stimmberechtigte an der Versammlung teilgenommen um zu erfahren, warum der Gemeinderat die Liegenschaft zu einem Schleuderpreis an das Ehepaar Grieder verkaufen wolle, obwohl die Gemeindeversammlung Jahre zuvor einen derartigen Verkauf abgelehnt habe. Es sei damit nicht ausgeschlossen, dass die Abstimmung bei einer korrekten Ankündigung des Geschäfts anders ausgefallen wäre.
3.
3.1 Das in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Stimmrecht gibt dem Bürger allgemein den Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 125 I 441 E. 2a; 124 I 55 E. 2a; 121 I 138 E. 3).

Aus diesem Grundsatz ergibt sich nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts, dass eine Behörde die Stimmbürger in Abstimmungserläuterungen oder Abstimmungsbotschaften über eine Vorlage informieren darf. Sie ist dabei nicht zur Neutralität verpflichtet - sie darf ihre Vorlage zur Annahme empfehlen -, wohl aber zur Objektivität. Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information dann, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert (BGE 119 Ia 271 E. 3b S. 273, ZBl 99/1998 S. 89 E. 4a S. 91, mit Hinweisen). Dem Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und dem Stimmbürger eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind (vgl. die Hinweise bei Gerold Steinmann, Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf, AJP 1996 S. 261). Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen; das Gebot der Sachlichkeit verbietet indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken (ZBl 99/1998 S. 89 E. 4b S. 92, mit Hinweisen; Pra 2000 Nr. 23).
3.2 Stellt das Bundesgericht fest, dass eine Abstimmung mangelhaft durchgeführt wurde, so hebt es sie auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Die Auswirkung braucht von den Beschwerdeführern nicht nachgewiesen zu werden; vielmehr genügt es, wenn eine derartige Beeinflussung im Bereiche des Möglichen liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellung der Auswirkung eines Verfahrensmangels ist dessen Einfluss auf das Abstimmungsergebnis nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier Kognition zu beurteilen. Dabei wird namentlich auf die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung sowie auf die Grösse des Stimmenunterschiedes abgestellt. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von ihrer Aufhebung abgesehen werden (vgl. zum Ganzen BGE 129 I 185 E. 8 S. 204; 118 Ia 259 E. 3 S. 263; 117 Ia 452 E. 3b S. 456 und c; 112 Ia 332 E. 5).
4.
Vorab ist festzuhalten, dass in diesem Verfahren vom Bundesgericht ausschliesslich zu beurteilen ist, ob bei der Vorbereitung und der Durchführung der Gemeindeversammlung vom 12. September 2003 das Stimmrecht des Beschwerdeführers verletzt wurde oder nicht.
4.1 Das Ehepaar Grieder machte nach der unbestrittenen Darstellung des Beschwerdeführers zunächst ein Kaufangebot zu einem unbekannten, aber Fr. 260'000.-- übersteigenden Preis, zog dieses dann zurück, worauf das Ehepaar Schmidt ein Angebot über Fr. 260'000.-- einreichte und die Liegenschaft wenige Tage, nachdem es den Zuschlag bekommen hatte, ans Ehepaar Grieder weiterverkaufte. Diese in der Tat merkwürdige Geschäftsabwicklung wird zwar im Bericht des Gemeinderates zur Gemeindeversammlung vom 12. September 2003 nicht erwähnt; dort heisst es lediglich, die Eheleute Schmidt hätten am 10. Mai 1999 einen Kaufpreis von pauschal Fr. 260'000.-- offeriert. Dazu wird im angefochtenen Entscheid (E. 2c S. 5) ausgeführt, während der bereits rund 5 Jahre dauernden Streitigkeiten um die Veräusserung der Liegenschaft sei in der Bassersdorfer Lokalzeitung Dorf-Blitz und in verschiedenen anderen Medien unzählige Male über die Angelegenheit berichtet worden. So sei beispielsweise in der Ausgabe vom Januar 2003 des Dorf-Blitzes die Vorgeschichte erneut dargestellt worden, wonach die Eheleute Schmidt die Liegenschaft wenige Tage nach deren Erwerb an die Eheleute Grieder weiterverkauften, die ihrerseits schon früher versucht hätten, sie zu erwerben, indessen am Veto der Gemeindeversammlung gescheitert seien. Auch der in diesem Zusammenhang vom Beschwerdeführer erhobene Vorwurf an das Ehepaar Grieder, die Liegenschaft über Strohleute gekauft zu haben, sei ausführlich wiedergegeben worden. Nach Ergehen des Rechtsmittel-Entscheides des Regierungsrates vom 21. Mai 2003 sei in der Juni-Ausgabe des Dorf-Blitzes nochmals über den Liegenschaftsverkauf berichtet worden. Dabei sei die Vorgeschichte erneut dargestellt worden, und Walter Kappeler und Hannelore Grieder hätten Gelegenheit erhalten, ihre Standpunkte darzulegen; Walter Kappeler habe wiederum die Vermutung ausgesprochen, die Eheleute Schmidt hätten die Liegenschaft als Strohleute für das Ehepaar Grieder erworben.

Nach diesen Ausführungen im angefochtenen Entscheid, die vom Beschwerdeführer nicht substantiiert bestritten werden, kannten die Stimmberechtigten am 12. September 2003 die näheren Umstände des Verkaufs der Liegenschaft; sie wussten namentlich, dass drei teils stark voneinander abweichende Verkehrswertschätzungen vorlagen und dass die Liegenschaft durch das Ehepaar Schmidt postwendend dem Ehepaar Grieder weiterverkauft worden war. Auch wenn die Vorgeschichte in den Weisungen möglicherweise verkürzt dargestellt wird, kann unter diesen Umständen ausgeschlossen werden, dass sich die Stimmberechtigten der Tragweite der Abstimmung nicht voll bewusst waren, als sie entscheiden mussten, ob sie an der Gemeindeversammlung teilnehmen und wie sie gegebenenfalls abstimmen wollten.
4.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, das Geschäft stelle eine Schenkung in der Höhe der Differenz zwischen dem Verkaufspreis von Fr. 260'000.-- Franken und dem Verkehrswert von Fr. 485'000.-- dar und hätte dementsprechend mit entsprechender Beschreibung als Objektkredit von Fr. 225'000.-- traktandiert werden müssen.

Nach der nicht widerlegten Darstellung des Gemeinderates wollte er die Liegenschaft Birchwilerstrasse 5, 7, und 9 abstossen, da sie wegen ihres mehr oder weniger abbruchreifen Zustandes laufend erhebliche Unterhaltskosten verursachte und er sie für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben nicht benötigte. Die Differenz zwischen Verkaufspreis und der vom Beschwerdeführer angeführten Verkehrswertschätzung ist zwar befremdlich gross. Vergleicht man indessen den Kaufpreis mit den beiden anderen Schätzungen in Höhe von Fr. 230'000.-- bzw. Fr. 300'000.--, so erscheint es durchaus nachvollziehbar, dass der Gemeinderat den Verkauf zu diesem Preis abschloss. Auch der Beschwerdeführer behauptet nicht, dass dem Gemeinderat höhere Angebote unterbreitet oder wenigstens in Aussicht gestellt wurden. Dass eine Liegenschaft bei geringer Nachfrage unter dem Schätzwert verkauft werden muss, ist zudem nicht ungewöhnlich. Es steht somit keineswegs fest, dass der Gemeinderat - wozu er offensichtlich nicht befugt gewesen wäre - die Liegenschaft bewusst unter ihrem Wert veräussern und die Käufer bzw. die Eheleute Grieder begünstigen wollte. Der Gemeinderat hat somit die Stimmbürger nicht in die Irre geführt, indem er den Verkauf der Liegenschaft Birchwilerstrasse 5, 7 und 9 nicht als gemischte Schenkung traktandierte.
4.3 Den Stimmberechtigten war nach dem Gesagten am 12. September 2003 bekannt, dass das Ehepaar Schmidt die Liegenschaft umgehend dem Ehepaar Grieder weiterverkauft hatte. Dies hinderte sie nicht daran, den Verkauf nachträglich praktisch einstimmig zu genehmigen. Hatten sie somit nichts dagegen einzuwenden, dass die Liegenschaft nach dem Verkauf durch die Gemeinde in die Hände des Ehepaares Grieder kommen würde, war es für ihre Willensbildung offensichtlich nicht entscheidend, ob dem Gemeinderat am 29. Juni 1999, als er dem Verkauf zustimmte, die Weiterverkaufsabsicht des Ehepaares Schmidt bekannt gewesen war oder nicht. Es kann daher ausgeschlossen werden, dass die Aussage von Gemeindepräsident Zemp an der Gemeindeversammlung, der damalige Gemeinderat habe von dieser Weiterverkaufsabsicht der Käufer nichts gewusst, die Abstimmung entscheidend beeinflusste. War aber diese Aussage nicht geeignet, das Abstimmungsergebnis erheblich zu beeinflussen, spielt es unter dem Gesichtspunkt der unverfälschten Willensbildung auch keine Rolle, ob sie, was auf Grund der Akten nahe liegt, jedenfalls nicht in Bezug auf alle Gemeinderäte den Tatsachen entsprechen sollte.

Die Rüge, die Stimmbürger hätten bei der nachträglichen Genehmigung des Verkaufs der Liegenschaft Birchwilerstrasse 5, 7 und 9 auf Grund ungenügender bzw. falscher Informationen des Gemeinderates nicht in voller Kenntnis des Sachlage entschieden, ist unbegründet.
5.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Praxisgemäss sind bei Stimmrechtsbeschwerden keine Kosten zu erheben. Entgegen der Auffassung der nicht anwaltlich vertretenen Gemeinde Bassersdorf rechtfertigt sich nicht, ihr in Abweichung zur ständigen Praxis eine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Stimmrechtsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Kosten erhoben und keine Parteientschädigungen zugesprochen.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde Bassersdorf und dem Regierungsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 6. Juli 2005
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: