Arbitrariness in zoning enforcement over terrace useGenerato dall'IA

{T 0/2}
1P.199/2005 /biz

Sentenza del 20 ottobre 2005
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Nay e Eusebio,
cancelliere Bianchi.

Parti
A.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Stefano Rossi e
dall'avv. dott. Elio Brunetti,

contro

B.________,
C.________,
entrambi patrocinati dall'avv. dott. Matteo Pedrotti,
Municipio di Bellinzona, piazza Nosetto,
6500 Bellinzona,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Ufficio delle domande di costruzione e dell'esame di impatto ambientale, viale S. Franscini 17, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
Palazzo di Giustizia, via Pretorio 16, 6901 Lugano.

Oggetto
art. 9 Cost. (procedura edilizia, ordine di ripristino),

ricorso di diritto pubblico contro la sentenza
del 7 febbraio 2005 del Tribunale amministrativo
del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
A.________ è proprietario di una casa d'abitazione al mappale xxx di Bellinzona, confinante con la particella yyy appartenente in comproprietà a C.________ e B.________, su cui si trova uno stabile adibito ad esercizio pubblico. L'attività commerciale si svolge anche all'esterno, su un'area di 65 m2 coperta da una tettoia.
Intendendo ridurre il disturbo arrecato al vicinato, nella primavera del 2000 detti comproprietari hanno chiuso con una vetrata il lato ancora aperto della tettoia. Poiché l'intervento era stato realizzato senza chiedere alcun permesso, il 20 giugno 2000 il Municipio di Bellinzona ha intimato loro di presentare una domanda di costruzione in sanatoria. Con decisione del 10 dicembre 2002 la stessa Autorità ha negato il rilascio della licenza edilizia, ritenendo disattese le norme riguardanti l'indice di sfruttamento e il numero di posteggi necessari. Su ricorso di C.________, questa pronuncia è stata confermata dal Consiglio di Stato del Canton Ticino con giudizio del 30 marzo 2004, cresciuto in giudicato.
B.
Considerato sproporzionato un ordine di ripristino della situazione preesistente, il 30 agosto 2004 il Municipio di Bellinzona ha inflitto a C.________ e B.________ una sanzione pecuniaria di fr. 47'625.-- ciascuno.
Contro detta decisione sia i contravventori sia il vicino si sono aggravati dinanzi al Consiglio di Stato. Il 16 novembre 2004 il Governo ha accolto i ricorsi e, annullando le sanzioni pecuniarie, ha ordinato di procedere all'allontanamento dei serramenti vetrati ed ha vietato l'uso ulteriore dell'area in questione per l'attività di ristorazione. L'Esecutivo cantonale ha in effetti ritenuto che non solo la chiusura della tettoia, ma anche l'utilizzo della stessa a scopo commerciale siano mai stati autorizzati.
Con sentenza del 7 febbraio 2005 il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso presentato da C.________ e B.________ contro il giudizio governativo, annullando in particolare il divieto di utilizzare la tettoia per la ristorazione. Lo spazio esterno verrebbe infatti usato da molti anni per ospitare la clientela, senza contestazioni di principio, sulla base di una licenza edilizia che dava comunque per scontata tale destinazione.
C.
Il 18 marzo 2005 A.________ ha inoltrato un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale, con il quale chiede l'annullamento della decisione dell'ultima istanza cantonale, nella misura in cui invalida la diffida a usare l'area coperta dalla tettoia. In sostanza, egli ravvisa gli estremi dell'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove.
Chiamati ad esprimersi, il Tribunale amministrativo si riconferma nella propria sentenza, il Municipio di Bellinzona e il Consiglio di Stato si rimettono al giudizio di questo Tribunale, mentre il Dipartimento ticinese del territorio non formula osservazioni. C.________ e B.________ chiedono che il gravame, nella misura in cui risulti ammissibile, venga respinto.

Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 131 II 137 consid. 1, 58 consid. 1).
1.1 Presentato tempestivamente contro una decisione finale di ultima istanza cantonale e fondato essenzialmente su una pretesa violazione dei diritti costituzionali dei cittadini, il ricorso di diritto pubblico è di massima ammissibile secondo gli art. 84 cpv. 1 lett. a, 86 cpv. 1 e 89 cpv. 1 OG, come pure in virtù dell'art. 34 cpv. 3 della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).
1.2 In ambito edilizio, il vicino è legittimato a interporre ricorso di diritto pubblico ai sensi dell'art. 88 OG solamente se invoca la violazione di disposizioni destinate a proteggere non soltanto l'interesse pubblico, ma anche quello proprio dei vicini e se rientra nell'ambito di protezione di dette norme, risultando toccato dai pretesi effetti illeciti della costruzione litigiosa (DTF 119 Ia 362 consid. 1b; 118 Ia 232 consid. 1a).
L'insorgente contesta l'accertamento operato dal Tribunale cantonale in merito all'esistenza di un'autorizzazione edilizia per l'uso ai fini commerciali dello spazio coperto da una tettoia sul fondo contiguo. Oltre al richiamo alla prossimità dei sedimi, egli non illustra invero i presupposti fattuali da cui deriverebbe la sua legittimazione (cfr. DTF 125 I 173 consid. 1b), né si appella a particolari disposizioni atte a tutelarlo, salvo accennare agli art. 22 cpv. 1 LPT e 4 del regolamento di applicazione del 9 dicembre 1992 della legge edilizia ticinese (RLE). Questi disposti - così come l'art. 1 della stessa legge edilizia, del 13 marzo 1991 (LE) - sanciscono, in generale, l'obbligo di subordinare ad un permesso dell'autorità le costruzioni e le trasformazioni, compresi i cambiamenti di destinazione, di edifici o impianti. Di principio simile obbligo appare funzionale anche agli interessi dei vicini, che, nell'ambito della relativa procedura, hanno facoltà di opporsi alla concessione della licenza edilizia (art. 8 LE); ciò vale in particolare laddove, come in concreto, essi potrebbero censurare la violazione di norme concernenti ad esempio l'indice di sfruttamento, le distanze o le immissioni (cfr. DTF 127 I 44 consid. 2d; 117 Ia 18 consid. 3b). La questione può comunque rimanere indecisa, senza ulteriori approfondimenti, considerato che il ricorso va in ogni caso respinto nel merito.
2.
2.1 Come accennato, il ricorrente sostiene che l'uso per la ristorazione della tettoia non è mai stato formalmente autorizzato e che la conclusione contraria dei giudici cantonali è sprovvista di qualsiasi riscontro di causa oggettivo. Essa si fonderebbe infatti su un semplice scritto di parte, peraltro alquanto generico nel contenuto, che manifestamente non rappresenterebbe una domanda di costruzione e che mai sarebbe stato allegato ad una tale domanda. Sarebbe inoltre insostenibile interpretare a suo svantaggio il fatto di aver tollerato per anni, in buona fede, un uso illecito del fondo, ritenuto che la vigilanza sulla polizia delle costruzioni incombe in ogni modo all'autorità comunale. La decisione impugnata ometterebbe infine in modo arbitrario di considerare che l'illiceità materiale dell'uso dell'area coperta dalla tettoia era già stata decretata in via definitiva dal Consiglio di Stato nel giudizio del 30 marzo 2004 relativo al diniego della licenza edilizia in sanatoria.
2.2 Trattandosi dell'accertamento dei fatti e del loro apprezzamento, il Tribunale federale interviene solo quando essi siano arbitrari (DTF 129 I 337 consid. 4.1; 119 Ia 362 consid. 3a). Secondo la giurisprudenza, l'arbitrio, vietato dall'art. 9 Cost., non è ravvisabile quando una soluzione diversa da quella adottata è immaginabile o addirittura preferibile, bensì quando la decisione impugnata risulta manifestamente insostenibile, in contraddizione palese con la situazione effettiva, gravemente lesiva di una norma o di un chiaro principio giuridico, o in contrasto intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità. La decisione deve inoltre essere arbitraria nel suo risultato e non solo nella sua motivazione (DTF 131 I 217 consid. 2.1; 129 I 173 consid. 3.1, 49 consid. 4, 8 consid. 2.1). Un accertamento dei fatti o un apprezzamento delle prove è arbitrario solo quando l'autorità abbia manifestamente disatteso il senso e la portata di un mezzo di prova, abbia omesso senza ragioni valide di tener conto di un elemento di prova importante e suscettibile di modificare l'esito della causa, oppure quando, sulla base degli elementi raccolti, abbia tratto delle deduzioni insostenibili (DTF 129 I 8 consid. 2.1).
2.3 Nel giudizio impugnato i giudici cantonali hanno esaminato le domande di costruzione che hanno interessato il fondo confinante con quello del ricorrente negli ultimi venticinque anni, periodo al quale si riferiscono i documenti versati agli atti dalle parti e dal Municipio di Bellinzona. Hanno convenuto con l'insorgente che dai piani presentati nel 1981, per la trasformazione del già esistente esercizio pubblico in una locanda con alloggio, non risultava l'esistenza del servizio di ristorazione anche all'aperto. Hanno tuttavia aggiunto che sia la domanda di costruzione inoltrata l'11 febbraio 1991, per lo spostamento della tettoia insistente sul sedime, sia la relativa licenza edilizia, rilasciata il 29 maggio seguente, davano per scontato l'uso del manufatto a tale scopo. Non solo gli istanti in licenza ed il vicino, ma anche l'Autorità comunale ne erano consapevoli. Del resto, ha argomentato ancora la Corte cantonale, prima della pronuncia governativa del 16 novembre 2004 il ricorrente non ha mai contestato l'utilizzo della tettoia a scopi commerciali, limitandosi ad opporsi alla sua chiusura completa.
2.4 Orbene è pur vero, come rileva il ricorrente, che nel 1982 il Municipio di Bellinzona ha respinto l'istanza dell'allora proprietario del fondo per la sistemazione esterna e la realizzazione di un'autorimessa, sulla base di piani nei quali figuravano anche dei tavolini all'aperto. Poiché l'istanza era stata inoltrata sotto forma di semplice notifica, l'Autorità comunale aveva infatti chiesto la presentazione di una regolare domanda di costruzione, in seguito non inoltrata. Sulla base delle prove agli atti non è però manifestamente infondato ritenere che, quantomeno in occasione del rilascio della licenza edilizia del 1991, il Municipio abbia tra l'altro almeno implicitamente avallato anche l'uso della tettoia per proteggere la clientela. A prescindere dalla dichiarazione del precedente titolare del ristorante, ultimo rappresentante di una lunga gestione di famiglia, secondo cui la tettoia ha sempre avuto tale funzione, le lettere 12 giugno 1989 e 7 dicembre 1990 dei resistenti al Comune indicano espressamente il motivo della richiesta di spostamento, ossia quello di ridurre il disturbo che gli avventori arrecavano al vicino durante l'estate. La modifica prevedeva in effetti l'apertura della tettoia verso il fondo dei resistenti, anziché, come prima, verso quello del ricorrente e lo spostamento non avrebbe d'altronde avuto alcun senso se la pensilina non fosse già utilizzata per la ristorazione. Non è peraltro fuori luogo tener conto degli scritti menzionati, anche se almeno il primo non sia stato formalmente ripreso ed annesso al modulo della domanda di costruzione del 7 febbraio 1991. L'Autorità era comunque a conoscenza della controversia all'origine della domanda e quindi della destinazione del fabbricato. Lo conferma anche il rapporto/cronistoria allestito dai servizi comunali nel gennaio del 2003, secondo cui nel preavviso concernente questa domanda si era specificamente evocato il problema di vicinato e l'effetto positivo dello spostamento della pensilina, già oggetto di una domanda preliminare. Non era dunque soltanto il ricorrente a conoscere l'uso della tettoia e ad essere d'accordo con la modifica richiesta, come si evince anche dalla corrispondenza intercorsa tra gli allora legali delle parti e dalla firma apposta in calce ai piani di costruzione.
In queste circostanze, il Tribunale amministrativo non è incorso nell'arbitrio nel ritenere l'utilizzo del portico a fini commerciali al beneficio di una valida autorizzazione, benché tale destinazione non fosse espressamente indicata nella licenza edilizia del 29 maggio 1991.
2.5 Rilevato che il ricorrente non fa valere in maniera esplicita l'applicazione arbitraria di norme cantonali di procedura, è comunque quantomeno sostenibile considerare che, giungendo alla conclusione indicata, il Tribunale amministrativo non abbia rimesso in discussione una questione già definitivamente risolta in una precedente procedura. Ammettere che il procedimento conclusosi con il diniego della licenza edilizia in sanatoria riguardasse esclusivamente la posa delle vetrate, e non anche l'uso del manufatto in quanto tale, non disattende in maniera manifesta la portata delle prove agli atti. Lo si deduce in particolare, oltre che dal tenore del rapporto di contravvenzione del 20 giugno 2000, dalla decisione municipale del 10 dicembre 2002, con cui è stata respinta la domanda "per la chiusura della veranda esterna all'esercizio pubblico". La circostanza secondo cui nella motivazione della successiva decisione su ricorso, resa il 30 marzo 2004, il Consiglio di Stato abbia accennato alla mancanza di un'autorizzazione edilizia per l'uso dell'area esterna può a ragione venir considerata irrilevante: nel dispositivo, che è la sola parte della sentenza a crescere in giudicato e può di principio essere impugnata, il Governo ha infatti semplicemente respinto il gravame, con la conseguente conferma della decisione municipale. Il Tribunale amministrativo si è dunque legittimamente confrontato con la questione, poiché la stessa ha assunto una reale portata giuridica solo con la menzione del divieto d'uso dell'area coperta dalla tettoia nel dispositivo della pronuncia governativa del 16 novembre 2004, oggetto per l'appunto dell'impugnativa dinanzi alla Corte cantonale. Anche sotto questo profilo, la decisione contestata resiste quindi alle critiche sollevate nel gravame.
3.
Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso, nella misura in cui è ammissibile, va pertanto respinto.
Le spese processuali vanno poste a carico del ricorrente, secondo soccombenza (art. 153 cpv. 1, 153a e 156 cpv. 1 OG). Egli va parimenti astretto a rifondere ai resistenti, assistiti da un legale iscritto nel registro cantonale degli avvocati, un'indennità a titolo di ripetibili (art. 159 cpv. 1 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 4'000.-- è posta a carico del ricorrente, il quale rifonderà a C.________ e B.________ un'indennità complessiva di fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti e al Municipio di Bellinzona, nonché al Dipartimento del territorio, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 20 ottobre 2005
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: