Municipal stabilization order upheld for landslide riskGenerato dall'IA

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1P.190/2003 /bom

Sentenza del 30 giugno 2003
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e presidente del Tribunale federale,
Nay, vicepresidente del Tribunale federale, e Catenazzi,
cancelliere Gadoni.

Parti
A.________ SA,
ricorrente, patrocinata dall'avv. dott. Davide Gianinazzi, corso Elvezia 7, casella postale 2633, 6901 Lugano,

contro

Municipio di Pura, 6984 Pura, patrocinato dall'avv. Francesco Laghi, via Motta 62, casella postale 395,
6908 Massagno,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, via Pretorio 16, 6901 Lugano.

Oggetto
ordine di stabilizzare un fondo mediante lavori di risanamento e premunizione,

ricorso di diritto pubblico e amministrativo contro la sentenza emanata il 7 febbraio 2003 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
La A.________ SA è proprietaria a Pura, in località Selva, del fondo n. XXX caratterizzato, sul versante sud, da una scarpata discendente verso il riale Foggia. Il 3 maggio 2002, in seguito a forti precipitazioni, una parte del pendio è franata portando nel riale rilevanti quantitativi di materiale che hanno danneggiato proprietà private e comunali. Il Municipio di Pura ha quindi incaricato un geologo di allestire uno studio idrogeologico sulle cause del dissesto e sui possibili interventi di risanamento e premunizione. Secondo l'esperto, il franamento era stato causato dalle caratteristiche e dall'inclinazione del pendio, nonché dalla pioggia intensa; egli ha rilevato che la permanente instabilità della scarpata e la presenza di importanti crepe e fessure nella parte a monte del terreno imponevano di intervenire urgentemente, tagliando gli alberi di alto fusto; ha inoltre indicato quale misura d'intervento e di premunizione la realizzazione di una fila di cassoni doppi in legno poggianti sulla roccia, la posa di viminate per stabilizzare il pendio rinverdendolo rapidamente e l'arretramento della corona di almeno 1,5 m dall'orlo della scarpata, per alleggerire i carichi a monte.
B.
Con decisione del 14 agosto 2002 il Municipio di Pura ha formalmente ordinato alla A.________ SA di eseguire gli interventi raccomandati dal geologo e ritenuti necessari per stabilizzare il terreno. La società si è allora rivolta al Consiglio di Stato del Cantone Ticino che, con una risoluzione del 1° ottobre 2002, ha confermato l'ordine municipale: il provvedimento è stato ritenuto fondato su una base legale sufficiente, giustificato dall'interesse pubblico, rispettoso del principio della proporzionalità e diretto contro il perturbatore per situazione.
C.
Il Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, con sentenza del 7 febbraio 2003, ha respinto un ricorso della proprietaria. Ha rilevato che sul fondo permaneva un rischio di ulteriori franamenti e che la competenza a ordinare il ripristino di una situazione conforme al diritto spettava al Municipio in quanto detentore del potere di polizia. La Corte cantonale ha inoltre ritenuto che l'eliminazione della situazione di pericolo incombeva alla A.________ SA, in quanto proprietaria del terreno franato e perturbatrice per situazione, e che, per finire, il provvedimento litigioso rispettava il principio della proporzionalità.

D.
La A.________ SA impugna con un ricorso di diritto pubblico e amministrativo dinanzi al Tribunale federale questo giudizio chiedendo di annullarlo e di annullare pure la decisione municipale. Fa valere una violazione del divieto dell'arbitrio, del diritto di essere sentito e della garanzia della proprietà. Dei motivi si dirà, in quanto necessario, nei considerandi.
E.
La Corte cantonale si riconferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale, mentre il Municipio di Pura chiede di dichiarare irricevibile il ricorso di diritto amministrativo e di respingere il ricorso di diritto pubblico.
Con decreto del 23 aprile 2003 il Presidente della I Corte di diritto pubblico ha respinto la domanda di effetto sospensivo.

Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità del rimedio esperito (DTF 129 II 225 consid. 1, 128 I 177 consid. 1, 128 II 46 consid. 2a), segnatamente se esso vada trattato come ricorso di diritto pubblico o come ricorso di diritto amministrativo, e ciò indipendentemente dalla sua designazione (DTF 122 I 351 consid. 1a, 121 I 173 consid. 3a).
1.1 Per la natura sussidiaria del ricorso di diritto pubblico, enunciata dall'art. 84 cpv. 2 OG, occorre dapprima esaminare se siano date le condizioni per l'ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo (DTF 128 I 46 consid. 1a, 127 II 161 consid. 1, 126 II 269 consid. 2a).
Secondo gli art. 97 e 98 lett. g OG, combinati con l'art. 5 PA, la via del ricorso di diritto amministrativo è aperta contro le decisioni delle autorità cantonali d'ultima istanza fondate sul diritto federale - o che avrebbero dovuto esserlo - sempre che non sia realizzata nessuna delle eccezioni previste agli art. 99 a 102 OG o nella legislazione speciale (DTF 128 I 46 consid. 1b e rinvii, 125 II 10 consid. 2a, 124 I 223 consid. 1a/aa, 231 consid. 1a, 124 II 409 consid. 1a e 1d/dd). Il ricorso di diritto amministrativo è pure ammissibile contro le decisioni cantonali fondate nel medesimo tempo sul diritto federale e sul diritto cantonale, in quanto sia in discussione la violazione di norme di diritto federale direttamente applicabili (DTF 126 II 171 consid. 1a, 123 II 231 consid. 2 e rinvii). Realizzandosi una simile connessione tra le norme cantonali e quelle federali, il Tribunale federale esamina liberamente, nell'ambito del ricorso di diritto amministrativo, se il diritto cantonale sia conforme alle norme superiori federali (cfr. art. 104 lett. a OG; DTF 123 II 231 consid. 2, 121 II 39 consid. 2a, 72 consid. 1b). Per contro, è il rimedio del ricorso di diritto pubblico a essere dato contro decisioni fondate esclusivamente sul diritto cantonale e che non presentino alcuna connessione con l'applicazione del diritto federale (DTF 128 I 46 consid. 1b e rinvii, 125 II 10 consid. 2a, 124 II 409 consid. 1d/dd, 123 II 359 consid. 1a/aa, 121 II 72 consid. 1b).
La Corte cantonale ha ritenuto che l'ordine di eseguire i lavori di risanamento e di premunizione si fondava sull'art. 107 della legge organica comunale, del 10 marzo 1987 (LOC), e sull'art. 35 della legge edilizia cantonale, del 13 marzo 1991 (LE), che disciplinano le competenze del Municipio in materia di polizia locale. Il giudizio impugnato è quindi basato esclusivamente sul diritto cantonale autonomo, senza connessione con il diritto federale, sicché non v'è spazio per il ricorso di diritto amministrativo. La ricorrente lamenta del resto la violazione di diritti costituzionali unicamente riguardo all'applicazione delle citate norme cantonali, ma non censura una pretesa lesione del diritto pubblico federale (cfr. art. 108 cpv. 2 OG). In tali circostanze, è quindi di principio ammissibile in concreto solo il ricorso di diritto pubblico.
1.2 Interposto tempestivamente contro una decisione finale di ultima istanza cantonale e fondato essenzialmente su una pretesa violazione dei diritti costituzionali dei cittadini, il ricorso di diritto pubblico è di massima ammissibile secondo gli art. 84 cpv. 1 lett. a, 86 cpv. 1 e 89 cpv. 1 OG. La legittimazione della ricorrente, proprietaria del fondo oggetto dell'ordine di risanamento e di premunizione, è pure data ai sensi dell'art. 88 OG.
1.3 Eccettuati casi qui non realizzati, il ricorso di diritto pubblico ha funzione puramente cassatoria. In quanto la ricorrente chiede più del semplice annullamento della decisione impugnata, segnatamente di annullare anche il contestato ordine municipale, l'impugnativa è inammissibile (DTF 129 I 129 consid. 1.2.1, 126 II 377 consid. 8c pag. 395, 125 I 104 consid. 1b, 124 I 327 consid. 4a-c).
1.4 Secondo l'art. 90 cpv. 1 OG l'atto di ricorso di diritto pubblico, oltre la designazione della decisione impugnata, deve contenere le conclusioni del ricorrente (lett. a) e l'esposizione dei fatti essenziali e quella concisa dei diritti costituzionali o delle norme giuridiche che si pretendono violati, precisando in che consista la violazione (lett. b). Nell'ambito di questo rimedio il Tribunale federale non esamina di propria iniziativa se la decisione impugnata sia conforme al diritto e all'equità, ma statuisce unicamente sulle censure sollevate e solo quando siano sufficientemente motivate. Il ricorrente non può quindi limitarsi a sollevare censure generiche e a rinviare agli atti cantonali (cfr. DTF 129 I 113 consid. 2.1, 125 I 71 consid. 1c, 492 consid. 1b). Il presente ricorso di diritto pubblico deve essere esaminato tenendo conto di questi principi.
2.
La ricorrente critica innanzitutto l'apprezzamento dei fatti da parte della Corte cantonale, sostenendo essenzialmente che le cause dell'alluvione non sarebbero state chiarite in modo preciso e completo; in particolare, mancherebbero accertamenti sulla qualità del terreno nel luogo oggetto della frana, né si sarebbe tenuto conto dello straripamento del riale. Secondo la ricorrente i danni lamentati sarebbero riconducibili anche a omissioni delle Autorità sia comunali che cantonali e al deposito abusivo da parte di terzi di materiale sulla sua particella. Nonostante precipitazioni successive anche importanti, non si sarebbero d'altra parte manifestati ulteriori scoscendimenti in quel luogo, sicché le conclusioni del geologo, secondo cui sarebbero possibili futuri franamenti, risulterebbero dubbie.
2.1 Trattandosi dell'accertamento dei fatti e del loro apprezzamento il Tribunale federale interviene solo quando essi siano arbitrari (DTF 118 Ia 473 consid. 6c pag. 483 e rinvii). Secondo la giurisprudenza l'arbitrio, vietato dall'art. 9 Cost., non è tuttavia ravvisabile quando un'altra soluzione potrebbe entrare in considerazione o sarebbe addirittura preferibile, ma solo quando la decisione impugnata sia manifestamente insostenibile, in contraddizione manifesta con una norma o un principio giuridico indiscusso o chiaramente lesiva del sentimento di giustizia e dell'equità. Perché il Tribunale federale annulli una decisione per arbitrio non è d'altra parte sufficiente che la sua motivazione sia insostenibile, ma occorre piuttosto ch'essa sia arbitraria anche nel risultato (DTF 129 I 8 consid. 2.1, 128 I 273 consid. 2.1 e rinvii). Un accertamento dei fatti o un apprezzamento delle prove è arbitrario solo quando l'Autorità abbia manifestamente disatteso il senso e la rilevanza di un mezzo probatorio o abbia omesso, senza fondati motivi, di tenere conto di una prova importante, idonea a influire sulla decisione presa; oppure quando, sulla base degli elementi raccolti, essa abbia fatto delle deduzioni insostenibili (DTF 129 I 8 consid. 2.1).
2.2 La ricorrente non censura in modo esplicito e conforme alle esigenze dell'art. 90 cpv. 1 lett. b OG un preteso arbitrio nell'accertamento dei fatti e nell'apprezzamento della loro rilevanza da parte della Corte cantonale, ma si limita soprattutto a sollevare dubbi sulle cause dell'alluvione e a criticare genericamente le conclusioni del geologo incaricato dal Municipio. I Giudici cantonali non hanno comunque tralasciato di considerare elementi decisivi e hanno pure tenuto conto delle argomentazioni contenute nel rapporto dell'ingegnere consulente della ricorrente; senza incorrere nell'arbitrio, hanno rilevato che il fondo presentava un rischio di ulteriori scoscendimenti e precisato che questa circostanza era chiaramente dimostrata dal geologo comunale e non smentita dal consulente della ricorrente, anche se il suo rapporto divergeva parzialmente dalle conclusioni del perito comunale quanto alle cause del dissesto e ai provvedimenti da adottare. La Corte cantonale non ha d'altra parte ritenuto decisiva - anche qui senza cadere nell'arbitrio - l'assenza di altri franamenti e la possibile responsabilità di terzi riguardo ai danni provocati dall'alluvione, visto che determinante per l'emanazione dei provvedimenti municipali erano la permanente instabilità del pendio, il conseguente pericolo di ulteriori cedimenti, nonché la necessità e l'urgenza dell'intervento.
3.
La ricorrente lamenta anche la mancata assunzione, da parte dei Giudici cantonali, delle prove proposte, quali il sopralluogo, l'audizione del sindaco di Pura e del geologo comunale, il richiamo di atti riguardanti l'alluvione del 1997 e una denuncia penale presentata da lei stessa per inondazione e franamento (art. 227 CP).
Il diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost., comprende il diritto per l'interessato di offrire mezzi di prova su punti rilevanti e di partecipare alla loro assunzione o perlomeno di potersi esprimere sui risultati, in quanto possano influire sul giudizio (DTF 126 I 15 consid. 2a/aa e rinvii). Tale diritto non impedisce tuttavia all'Autorità di procedere a un apprezzamento anticipato delle prove richieste, se è convinta che esse non potrebbero condurla a modificare la sua opinione (DTF 122 II 464 consid. 4a, 120 Ib 224 consid. 2b). I Giudici cantonali hanno motivato la rinuncia alle prove indicate dalla ricorrente, in applicazione dell'art. 18 cpv. 1 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966, con il fatto ch'esse non avrebbero fornito ulteriori elementi rilevanti per il giudizio. Questo modo di procedere non è arbitrario: in effetti, i mezzi probatori addotti dalla ricorrente erano volti essenzialmente a precisare le cause dell'evento dannoso e a stabilirne i responsabili. La Corte cantonale non ha tuttavia ritenuto tali aspetti determinanti nella presente procedura, decisiva essendo la persistente situazione di pericolo sul fondo della ricorrente, che l'ordine municipale mirava innanzitutto a eliminare. Visti quindi i quesiti in discussione, i Giudici cantonali potevano statuire sulla base della documentazione dell'incarto, che già conteneva accertamenti sui luoghi e sulla permanente instabilità del pendio.
4.
La ricorrente rimprovera alla Corte cantonale una violazione della garanzia della proprietà, ritenendo in particolare insufficiente la base legale per emanare il provvedimento municipale, il quale sarebbe anche lesivo del principio di proporzionalità. Sostiene infine di essere stata considerata a torto quale perturbatrice per situazione.
4.1 Una restrizione della proprietà è compatibile con la Costituzione (art. 26 Cost.) soltanto se si fonda su una base legale sufficiente, se è giustificata da un interesse pubblico preponderante e se è conforme al principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1 a 3 Cost.; DTF 126 I 219 consid. 2, 121 I 117 consid. 3b, 119 Ia 348 consid. 2a e rispettivi riferimenti; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3a ed., Berna 1999, pag. 605 seg.). Il provvedimento litigioso mira all'eliminazione dell'attuale situazione di pericolo, mediante lavori necessari a stabilizzare il fondo, e non pregiudica in modo importante l'utilizzazione del fondo conformemente alla sua destinazione: la restrizione subita dalla ricorrente non è quindi particolarmente grave, sicché la legalità della misura deve essere esaminata dal ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 124 II 538 consid. 2a e rinvii; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed., Berna 1994, pag. 180 segg.).
4.2 La Corte cantonale ha ritenuto il provvedimento litigioso fondato sull'art. 35 LE, secondo cui il Municipio vigila sulla buona conservazione delle opere edili (cpv. 1) e può ordinare a seconda dei casi il restauro, il consolidamento o, per le opere pericolanti, la demolizione (cpv. 2), provvedendovi direttamente a spese di chi è tenuto, in caso d'urgenza o di inadempimento (cpv. 3), nonché sull'art. 107 cpv. 1 LOC, che disciplina le funzioni di polizia locale dell'organo esecutivo comunale. L'art. 23 del regolamento di applicazione della LOC, del 30 giugno 1987, accennato dalla ricorrente, prevede in particolare per il Municipio la facoltà di adottare misure per il mantenimento della sicurezza pubblica e per ovviare ai pericoli sovrastanti la collettività come inondazioni e frane. Certo, queste disposizioni non specificano i provvedimenti che l'Autorità è tenuta a prendere nel singolo caso. Tuttavia, l'elaborazione di regole esaustive e puntuali sui singoli compiti nel campo della polizia locale porrebbe difficoltà di principio, le nozioni stesse di "ordine" e di "sicurezza pubblica" dovendo essere intese in senso ampio e lasciandosi difficilmente delimitare astrattamente. L'attività di polizia è in effetti generalmente diretta contro pericoli non individualmente prevedibili e deve essere adattata alle circostanze concrete (DTF 128 I 327 consid. 4.2 pag. 340 e riferimenti). Sotto questo profilo, viste le particolarità della materia, le citate disposizioni risultano quindi sufficientemente determinate, sicché la Corte cantonale non è incorsa nell'arbitrio considerando l'ordine municipale concretamente sorretto da un'adeguata base legale.
4.3 D'altra parte, il provvedimento risulta certamente giustificato da ragioni di sicurezza pubblica e rispettoso del principio di proporzionalità. Le misure ordinate, tra cui l'arretramento della corona, limitato a 1,5 m, non eccedono infatti quanto impongono le esigenze di consolidamento del pendio, né dal rapporto del consulente della ricorrente risulta che i provvedimenti litigiosi siano manifestamente inidonei dal profilo tecnico a ristabilire la sicurezza della particella. D'altra parte, la ricorrente non si esprime su questi aspetti, limitandosi a sostenere che gli interventi prospettati sarebbero insufficienti se non sia contemporaneamente incanalato il riale: questa circostanza non comporta tuttavia di per sé l'inadeguatezza degli accorgimenti ordinati dal Municipio, riferiti e circoscritti all'eliminazione dell'attuale situazione di instabilità e di pericolo sulla particella n. XXX.
Né la Corte cantonale è incorsa nell'arbitrio considerando la ricorrente perturbatrice per situazione e conseguentemente destinataria dell'ordine municipale. Determinante è al riguardo il potere di disporre della cosa, che permette al suo detentore di mantenerla ordinatamente e di eliminare una fonte di pericolo: il motivo che ha causato la situazione di pericolo è irrilevante, la turbativa potendo essere provocata da terzi, da cause di forza maggiore o dal caso fortuito. Ciò che conta è unicamente l'esistenza oggettiva di una turbativa e il fatto che la cosa stessa costituisca direttamente la fonte del pericolo (DTF 122 II 65 consid. 6a, 118 Ib 407 consid. 4c, 114 Ib 44 consid. 2c/aa; Ulrich Häfelin/ Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed., Zurigo 2002, pag. 530). In quanto proprietaria della particella n. XXX in condizione d'instabilità, la ricorrente è perturbatrice per situazione (DTF 127 I 60 consid. 5c). Viste la sua prossimità alla fonte del disagio e la sua disponibilità giuridica e fattuale a poterlo eliminare, la Corte cantonale l'ha rettamente considerata idonea ad attuare gli interventi di consolidamento del pendio, destinati e limitati a ripristinare la sicurezza sul suo fondo. Contrariamente a quanto sembra paventare la ricorrente, tali misure non sono d'altra parte volte a stabilire responsabilità e suddivisione del risarcimento dei danni causati dall'alluvione del maggio 2002.
5.
Ne consegue che il ricorso di diritto amministrativo deve essere dichiarato inammissibile, mentre il ricorso di diritto pubblico deve essere respinto in quanto ricevibile. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). Al Comune di Pura, che non dispone di un proprio servizio giuridico ed è patrocinato da un legale iscritto nel registro cantonale degli avvocati, vanno riconosciute ripetibili della sede federale, da porsi a carico della ricorrente (art. 159 cpv. 1 OG).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso di diritto amministrativo è inammissibile.
2.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso di diritto pubblico è respinto.
3.
La tassa di giustizia di complessivi fr. 3'000.-- è posta a carico della ricorrente, che rifonderà al Municipio di Pura un'indennità di fr. 1'500.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 30 giugno 2003
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: