{T 0/2}
1P.170/2002 /viz
Sentenza del 6 giugno 2002
I Corte di diritto pubblico
Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e vicepresidente del Tribunale federale,
Nay, Catenazzi,
cancelliere Gadoni.
condominio A.________, rappresentati dalla X.________ SA,
condominio B.________, rappresentati dalla Y.________ SA,
tutti patrocinati dall'avv. Giacomo Talleri, casella postale 2206, 6901 Lugano,
contro
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona.
retrocessione di un fondo
(ricorso di diritto pubblico contro la decisione emanata il 20 febbraio 2002 del Consiglio di Stato del Cantone Ticino)
Fatti:
A.
Il 10 novembre 1971 lo Stato del Cantone Ticino ha risolto di modificare, nell'ambito di una transazione, il tracciato della progettata strada cantonale Brentino-Forca di San Martino per quanto riguardava l'attraversamento dei fondi n. zzz e n. qqq allora di proprietà della C.________ SA, e siti in territorio di Paradiso. Con atto notarile del 5 ottobre 1972 questa società ha ceduto gratuitamente in proprietà allo Stato del Cantone Ticino 117 m2 del fondo n. zzz e 1034 m2 del fondo n. qqq, che venivano a costituire la particella n. www, di complessivi 1151 m2. L'atto di cessione prevedeva che, qualora la strada non fosse stata realizzata entro vent'anni a partire dal 10 novembre 1971, lo Stato avrebbe retrocesso gratuitamente alla C.________ SA, o ai suoi successori in diritto, il fondo ceduto.
B.
Mediante scritto del 24 gennaio 2001 l'Ufficio del demanio dell'Amministrazione immobiliare e delle strade nazionali del Cantone Ticino ha comunicato alla C.________ SA, al condominio A.________ e al condominio B.________ che la strada cantonale non sarebbe stata realizzata e che lo Stato intendeva retrocedere il fondo; ha quindi chiesto loro di stabilire a chi spettasse la riconsegna. La C.________ SA ha risposto di non essere più proprietaria delle particelle, di rinunciare alla restituzione del fondo e, se del caso, di cedere i suoi diritti agli attuali titolari delle particelle, costituite in proprietà per piani. Lo Stato ha, nel seguito, comunicato a questi ultimi che la particella sarebbe stata interessata da opere di protezione fonica da parte delle ferrovie federali e che, in quell'ambito, il Comune di Paradiso intendeva realizzare un passaggio pedonale; secondo lo Stato sarebbe quindi stato preferibile lasciare il fondo n. www in sua proprietà fino al termine dei lavori, potendo nel frattempo i condomini utilizzarlo a titolo di comodato gratuito.
I comproprietari non hanno aderito alla proposta formulata dallo Stato, chiedendo invece la retrocessione gratuita della particella.
C.
Con atto del 22 gennaio 2002 l'Ufficio del demanio ha comunicato al patrocinatore dei comproprietari di non ritenere adempiuti i presupposti per retrocedere il fondo, e ha riformulato la sua disponibilità a concedere un comodato gratuito. Esso ha sostanzialmente rilevato che il diritto di retrocessione litigioso costituiva un diritto di ricupera ai sensi dell'art. 216 segg. CO il quale non era tuttavia stato validamente ceduto dalla C.________ SA agli attuali comproprietari; d'altra parte, lo Stato non avrebbe dato il suo consenso alla cessione per ragioni di interesse pubblico.
I condomini hanno impugnato questo atto dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, contestando in particolare che il diritto di retrocessione costituisse, nella fattispecie, un diritto di ricupera e che la cessione non fosse valida. Con sentenza del 20 febbraio 2002 il Governo ha dichiarato inammissibile il ricorso rilevando che l'atto del 22 gennaio 2002 non era una decisione impugnabile ma una presa di posizione nell'ambito di rapporti giuridici paritetici; la controversia riguardava inoltre l'interpretazione del contratto concluso tra lo Stato e la C.________ SA il 5 ottobre 1972 ed era quindi di competenza del giudice civile.
D.
I comproprietari del condominio A.________ e i comproprietari del condominio B.________ impugnano con un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale questo giudizio, chiedendo di annullarlo e di rinviare gli atti all'istanza inferiore per l'esame di merito. Fanno essenzialmente valere un diniego di giustizia nonché una violazione del divieto dell'arbitrio e della garanzia della proprietà. Dei motivi si dirà, in quanto necessario, nei considerandi.
Il Consiglio di Stato ha comunicato di non formulare osservazioni e di rimettersi al giudizio del Tribunale federale.
Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 128 II 46 consid. 2a, 127 III 41 consid. 2a, 126 I 257 consid. 1a).
1.1 Secondo l'art. 86 cpv. 1 OG il ricorso di diritto pubblico è ammissibile soltanto contro decisioni cantonali di ultima istanza. Nel gravame presentato dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone Ticino i ricorrenti avevano invero accennato anche all'applicabilità alla fattispecie della legge cantonale sulle strade, del 23 marzo 1983, e della legge cantonale sul demanio pubblico, del 18 marzo 1986. Fossero in concreto applicabili tali normative, la decisione governativa avrebbe potuto essere impugnata dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, per cui il presente gravame non adempirebbe il requisito dell'esaurimento delle istanze cantonali (cfr. art. 54 della legge sulle strade e art. 30 cpv. 2 della legge sul demanio pubblico in relazione con l'art. 60 cpv. 1 della legge cantonale di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 [LPamm]). La questione non deve tuttavia essere esaminata ulteriormente ritenuto che l'applicabilità delle citate leggi alla fattispecie appare quantomeno dubbia; d'altra parte, il Consiglio di Stato ha indicato come definitiva la sua decisione e, nelle esposte circostanze, i ricorrenti potevano in buona fede prevalersi di tale indicazione (cfr. DTF 123 II 231 consid. 8b, 117 Ia 421 consid. 2a). Sotto questi aspetti, il ricorso - tempestivo (art. 89 cpv. 1 OG) - è quindi ammissibile.
1.2 Non risulta che la X.________ SA, amministratrice del condominio A.________, sia stata autorizzata a stare in lite, in questa causa, dall'assemblea dei comproprietari (art. 712t cpv. 2 CC; DTF 114 II 310 consid. 2). La questione non deve tuttavia essere ulteriormente esaminata ritenuto che è comunque data la legittimazione della comunione dei comproprietari del condominio B.________, avendo l'assemblea straordinaria autorizzato la sua amministratrice Y.________ SA a inoltrare il presente gravame. In quanto parte nella procedura cantonale, essa è legittimata, secondo l'art. 88 OG, a censurare un preteso diniego di giustizia formale, segnatamente a far valere che il Consiglio di Stato a torto non avrebbe esaminato il suo ricorso nel merito (DTF 122 I 267 consid. 1b, 121 I 218 consid. 4a pag. 223).
2.
I ricorrenti accennano a un arbitrario accertamento dei fatti e a un'arbitraria valutazione delle prove ma non spiegano, con una motivazione conforme all'art. 90 cpv. 1 lett. b OG e alla giurisprudenza, per quali ragioni i fatti posti a fondamento del giudizio impugnato sarebbero manifestamente errati (DTF 127 I 38 consid. 3c, 125 I 1 consid. 2b/aa, 71 consid. 1c, 492 consid. 1b). Tale censura, la cui motivazione si confonde invero con quella d'arbitrio nell'applicazione della legge, è quindi inammissibile. D'altra parte, i fatti determinanti risultano con chiarezza dai documenti prodotti dagli stessi ricorrenti dinanzi alla precedente istanza, che non li ha quindi accertati arbitrariamente. Né è pertinente il richiamo alla garanzia della proprietà (art. 26 Cost.), il Governo essendosi limitato a rilevare che l'atto contestato dinanzi a lui non costituiva una decisione impugnabile e che la controversia, di natura civile, sfuggiva al suo esame. In tali circostanze, contrariamente all'opinione dei ricorrenti, non essendo data una restrizione della loro proprietà, segnatamente della facoltà di utilizzare i rispettivi fondi, né essendo loro definitivamente preclusa la possibilità di ottenere la retrocessione della particella, la contestata decisione d'inammissibilità non incide nella sfera di protezione della garanzia costituzionale (cfr., riguardo al previgente art. 22ter vCost., DTF 121 I 117 consid. 3b, 119 Ia 362 consid. 3a; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3a ed., Berna 1999, pag. 600 segg.).
3.
I ricorrenti sostengono che il Consiglio di Stato avrebbe applicato in modo arbitrario l'art. 48 LPamm secondo cui l'autorità di ricorso può, immediatamente o dopo richiamo degli atti, decidere con breve motivazione di respingere il ricorso se esso si riveli inammissibile o manifestamente infondato. Al dire dei ricorrenti, il Governo avrebbe a torto negato la natura pubblica della controversia e pure a torto rifiutato di esaminare il gravame nel merito.
3.1 Una decisione è arbitraria quando violi manifestamente una norma o un principio giuridico chiaro e indiscusso, si trovi in contraddizione palese con la situazione effettiva, o contrasti in modo intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità (DTF 125 I 1 consid. 2b/aa, 124 I 247 consid. 5, 123 I 1 consid. 4a). Il Tribunale federale, nell'ambito di un ricorso di diritto pubblico per arbitrio, esamina unicamente se l'applicazione del diritto cantonale da parte della precedente istanza sia oggettivamente sostenibile, ritenuto che il significato di una norma deve essere inteso anzitutto nella sua accezione letterale (DTF 126 II 71 consid. 6d, 124 II 265 consid. 3a, 372 consid. 5, 119 Ia 241 consid. 7a) e che da un testo chiaro ci si può scostare solamente quando travisi lo scopo o la portata della disposizione o non ne renda il vero senso, così da implicare effetti estranei agli intendimenti del legislatore, al concetto di giustizia o alla parità di trattamento (DTF 126 II 71 consid. 6d, 118 Ib 187 consid. 5a, 115 Ia 134 consid. 2b). L'arbitrio non può d'altra parte essere ravvisato nel semplice fatto che un'altra soluzione, diversa da quella adottata dall'autorità cantonale, sia immaginabile o addirittura preferibile, il Tribunale federale distanziandosi dalla soluzione scelta dall'ultima istanza cantonale soltanto se essa appaia manifestamente insostenibile. Infine, una decisione non va annullata quando sia arbitraria nella motivazione, ma solo se lo sia anche nel risultato (DTF 124 I 310 consid. 5a, 119 II 193 consid. 3e). Ne discende che anche un'interpretazione scorretta di un disposto di legge non rende forzatamente e immediatamente arbitraria la decisione che la sancisce.
3.2 Risulta dagli atti, segnatamente dalla risoluzione del 10 novembre 1971 del Consiglio di Stato, allegata all'atto notarile del 5 ottobre 1972 quale inserto B, che la C.________ SA aveva impugnato il progetto di piano regolatore della strada cantonale Brentino-Forca di San Martino (cfr. art. 6 della previgente legge ticinese sulla costruzione, sulla manutenzione e sull'uso delle strade cantonali, del 17 gennaio 1951). Nell'ambito di una transazione, formalizzata con la conclusione del contratto di cessione immobiliare gratuita di cui al citato atto notarile, lo Stato ha modificato il tracciato stradale per quanto interessava le particelle della società, mentre quest'ultima gli ha ceduto a titolo gratuito la porzione di terreno necessaria per costruirvi, in quel tratto, la strada. La superficie era lasciata gratuitamente in uso e godimento alla cedente che, su richiesta dello Stato, l'avrebbe messa a sua disposizione per realizzarvi l'opera viaria; in caso di mancata realizzazione della strada entro il 10 novembre 1991, l'ente pubblico avrebbe retrocesso alla cedente il fondo litigioso. Sulla base di questa convenzione la società ha ritirato il ricorso contro il progetto di piano regolatore e la causa è stata stralciata dai ruoli.
Il diritto di retrocessione non era quindi fondato su un procedimento espropriativo (cfr. l'art. 61 e segg. della legge ticinese di espropriazione, dell'8 marzo 1971; cfr. inoltre l'art. 73 della legge di espropriazione previgente, del 16 gennaio 1940), ma su una pattuizione tra le parti che istituiva diritti e obblighi reciproci (cfr. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,
3a ed., Zurigo 1998, pag. 215 n. 844); questo contratto ha d'altra parte comportato, prima che fosse avviata un'eventuale procedura di espropriazione, la transazione della lite connessa alla realizzazione della strada. L'autorità cantonale poteva quindi, senza incorrere nell'arbitrio, analogamente a quanto stabilito dalla giurisprudenza del Tribunale federale nell'ambito della legge federale sull'espropriazione (RS 711), ritenere che la controversia riguardasse un contratto di diritto privato concluso tra le parti il cui esame e controllo soggiaceva alle regole del diritto civile (cfr. DTF 114 Ib 142 consid. 3b/bb pag. 148; Häfelin/Müller, op. cit., pag. 216 n. 850 e pag. 416 n. 1666; Emilio Catenazzi, Rinuncia a un vincolo pianificatorio e retrocessione del bene espropriato, in: ''Il Ticino e il diritto'', Lugano 1997, pag. 228 n. 8). Senza giungere a un risultato manifestamente insostenibile e senza applicare arbitrariamente l'art. 48 LPamm, il Consiglio di Stato poteva pertanto, visti i concreti rapporti contrattuali tra le parti, dichiarare inammissibile con una breve motivazione il gravame.
4.
Ne consegue che, in quanto ammissibile, il ricorso di diritto pubblico deve essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.-- è posta a carico dei ricorrenti, in solido.
3.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti e al Consiglio di Stato del Cantone Ticino.
Losanna, 6 giugno 2002
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: