1E.23/2005

{T 1/2}
1E.23/2005 /biz

Sentenza del 16 maggio 2006
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Aemisegger, giudice presidente,
Aeschlimann, Eusebio,
cancelliere Gadoni.

Parti
Comune di S. Antonino,
ricorrente, rappresentato dal Municipio e patrocinato dall'avv. dott. Stefano Ghiringhelli,

contro

AlpTransit San Gottardo SA,
Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni, 3003 Berna.

Oggetto
approvazione dei piani della galleria di base del
Monte Ceneri,

ricorso di diritto amministrativo contro la decisione emanata il 28 ottobre 2005 dal Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni.

Fatti:
A.
Il progetto di galleria di base del Monte Ceneri per una linea delle Ferrovie federali svizzere tra le aree di S. Antonino/Cadenazzo e Lugano/ Vezia, compresi i raccordi alle linee esistenti, fa parte del progetto di nuova linea ferroviaria transalpina del San Gottardo ed è disciplinato dal decreto federale del 4 ottobre 1991 sul transito alpino (RS 742.104; cfr. art. 5bis lett. a di tale decreto). La società AlpTransit San Gottardo SA (in seguito: AlpTransit), cui spetta l'attuazione dell'opera, ha presentato nel marzo del 2003 all'Autorità federale la domanda di approvazione dei piani della galleria di base del Monte Ceneri, pubblicata dal 2 aprile al 16 maggio 2003 nei Comuni interessati dal tracciato ferroviario. Tra questi figura il Comune di S. Antonino, sul cui territorio è in particolare prevista la realizzazione di parte della galleria e di un tratto della bretella di collegamento diretto Locarno-Lugano.
B.
Nel termine di deposito dei piani, il 13 maggio 2003, il Comune di S. Antonino ha presentato un'opposizione con la quale ha segnatamente chiesto l'imposizione a carico di AlpTransit di una serie di oneri e condizioni, volti essenzialmente a migliorare dal profilo della protezione ambientale gli effetti connessi alla costruzione e all'esercizio dell'opera ferroviaria. Nell'ambito di una modifica del progetto del giugno 2004, che prevedeva in particolare lo spostamento a Camorino dell'impianto per la fabbricazione e lo stoccaggio dei conci, inizialmente previsto a Camignolo, il Comune ha ribadito il 13 luglio 2004 la propria opposizione nella misura in cui non fosse stata evasa durante l'udienza di conciliazione tenutasi il 4 marzo 2004.
C.
Con decisione del 28 ottobre 2005, il Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC) ha approvato i piani relativi alla galleria di base del Monte Ceneri, imponendo ad AlpTransit una serie di oneri e di riserve anche in accoglimento di talune censure sollevate dal Comune di S. Antonino. Il DATEC ha tuttavia respinto l'opposizione di quest'ultimo in particolare riguardo alle richieste di protezioni foniche supplementari presso il portale della galleria e lungo la linea ferroviaria.
D.
Il Comune di S. Antonino impugna con un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale la decisione di approvazione dei piani, chiedendo di annullarla nella misura in cui respinge le sue richieste formulate nelle opposizioni. Il ricorrente fa valere la violazione del diritto federale, sostenendo che il progetto violerebbe "interessi pubblici degni di protezione". Accenna inoltre a una violazione del diritto di essere sentito e del principio della prevenzione.
E.
Il DATEC postula la reiezione del ricorso, mentre AlpTransit chiede di respingerlo nella misura della sua ammissibilità.

Diritto:
1.
1.1 L'oggetto dell'impugnativa è una decisione concernente un progetto di pubblicazione della nuova linea ferroviaria transalpina, emanata dal DATEC quale autorità competente per l'approvazione dei piani per i grandi progetti ferroviari (cfr. art. 25 cpv. 1 dell'ordinanza sul transito alpino, del 28 febbraio 2001 [RS 742.104.1], art. 18 cpv. 2 lett. b della legge federale sulle ferrovie del 20 dicembre 1957 [Lferr; RS 742.101] con la cifra n. 3 dell'allegato). Secondo l'art. 18h cpv. 5 Lferr, questa decisione può essere impugnata mediante ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale, sicché il rimedio inoltrato tempestivamente dal ricorrente è di principio ammissibile (cfr. pure l'art. 99 cpv. 2 lett. d OG).
1.2 Giusta l'art. 103 lett. a OG il diritto di presentare un ricorso di diritto amministrativo spetta a chiunque è toccato dalla decisione impugnata e ha un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica. Secondo la giurisprudenza, l'ente pubblico può essere legittimato a ricorrere ai sensi dell'art. 103 lett. a OG non soltanto quando sia toccato in modo simile a un privato, al quale la disposizione è essenzialmente riferita, bensì anche quando la decisione lo tocchi nei suoi compiti e nelle sue competenze ufficiali, segnatamente se, in quanto corporazione di diritto pubblico, tutela interessi pubblici quali per esempio la protezione dei suoi abitanti dalle immissioni (DTF 124 II 293 consid. 3b, 123 II 371 consid. 2c e rinvii; cfr. pure 131 II 753 consid. 4.3.1). Anche l'art. 57 LPAmb, in relazione con l'art. 103 lett. c OG, abilita i comuni a far valere con un ricorso di diritto amministrativo la violazione di norme relative alla legge stessa quando siano toccati dalla decisione e abbiano un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa. Il Comune di S. Antonino, in quanto già opponente dinanzi alla precedente istanza (art. 18f cpv. 1 e 3 Lferr), è pertanto legittimato a ricorrere entro i limiti esposti.
1.3 Con il ricorso di diritto amministrativo si può far valere la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, così come l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti (art. 104 lett. a e b OG). Poiché l'istanza inferiore non è un'autorità giudiziaria, il Tribunale federale non è vincolato agli accertamenti di fatto eseguiti dalla stessa (cfr. art. 105 cpv. 2 OG cui rinvia l'art. 104 lett. b OG). Il Tribunale federale non può tuttavia rivedere l'adeguatezza della decisione impugnata, non essendo impugnata una decisione concernente la determinazione di contribuzioni o di indennità di diritto pubblico, né essendo un simile motivo di ricorso previsto dal diritto federale in un caso come quello in esame (art. 104 lett. c OG).
2.
Limitandosi essenzialmente a sostenere che la decisione impugnata sarebbe lesiva del diritto federale, in particolare poiché il progetto violerebbe "interessi pubblici degni di protezione", il ricorrente non censura una specifica violazione di norme del diritto federale, né fa valere un accertamento incompleto o inesatto dei fatti giuridicamente rilevanti, sicché il gravame risulta in gran parte inammissibile. Il libero esame delle lesioni del diritto federale, che compete al Tribunale federale nell'ambito del ricorso di diritto amministrativo, non esime infatti il ricorrente dall'obbligo di presentare una compiuta, chiara e precisa motivazione, con riferimento alle tesi contenute nell'atto impugnato (cfr. art. 108 cpv. 2 OG; DTF 130 I 312 consid. 1.3.1, 125 II 230 consid. 1c; sentenza 1E.10/2001 del 26 novembre 2001, consid. 3a e riferimenti, pubblicata in: RDAT I-2002, n. 65, pag. 434 segg.). Chi formula un ricorso di diritto amministrativo deve pertanto esporre argomentazioni specifiche fondate sui motivi di ricorso proponibili con questo rimedio (art. 104 OG) e riferite ai considerandi contenuti nel giudizio impugnato (cfr. Peter Karlen, in: Geiser/Münch, editori, Prozessieren vor Bundesgericht, 2a ed., Basilea 1998, n. 3.75 segg., pag. 114 segg.).
Il ricorrente postula in particolare l'immediata esecuzione dei previsti interventi di moderazione del traffico e la massima riduzione possibile, nonché la precisazione del periodo durante il quale il traffico di cantiere utilizzerà la rete viaria esistente. Auspica inoltre che l'onere imposto all'impresa ferroviaria di ridurre la larghezza dei viadotti venga confermato nell'ambito del progetto esecutivo e chiede che una collina antirumore sia mantenuta anche dopo la messa in esercizio dell'opera. Al proposito il ricorrente non fa tuttavia valere alcuna violazione del diritto federale, ma adduce soltanto argomentazioni generiche che potrebbero semmai riguardare un'eventuale inadeguatezza della decisione impugnata, che, come visto, non può però essere esaminata nell'ambito del rimedio esperito (art. 104 lett. c OG). Né il gravame può essere esaminato nel merito laddove il ricorrente sostiene genericamente che il suo interesse a spostare la fabbricazione e lo stoccaggio dei conci in un altro luogo sarebbe prevalente rispetto a quello di mantenerlo nel cantiere di Camorino. Premesso che, neppure su questo punto, il ricorrente invoca esplicitamente una violazione di norme federali né fa valere manchevolezze negli accertamenti di fatto, il Tribunale federale, che nell'ambito di una procedura di ricorso contro l'approvazione dei piani non è un'istanza superiore di pianificazione né un'autorità di vigilanza in materia ambientale, non è tenuto a valutare se la soluzione scelta dall'impresa ferroviaria e approvata dal DATEC sia la migliore tra le alternative possibili. In quanto vi sia stata una corretta ponderazione degli interessi toccati e i vantaggi di un'altra soluzione non siano manifesti, non spetta perciò a questa Corte confrontare nel dettaglio possibili ubicazioni alternative e stabilire quale di esse sia la migliore (DTF 125 II 643 consid. 4a, 124 II 146 consid. 3c; sentenza 1E.10/2001, citata, consid. 1d).
3.
3.1 Il ricorrente rimprovera al DATEC una violazione del diritto di essere sentito per avere semplicemente ripreso nella decisione impugnata le argomentazioni addotte da AlpTransit, senza dare prova di particolari sforzi di motivazione. Sostiene inoltre che l'accoglimento di talune richieste formulate dal Comune nell'opposizione non poteva condurre soltanto all'imposizione di oneri a carico dell'impresa ferroviaria, ma giustificava l'annullamento dei piani contestati.
3.2 Dal diritto di essere sentito, invocato dal ricorrente e sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost., la giurisprudenza ha dedotto, tra l'altro, il diritto dell'interessato di ottenere una decisione motivata. Questa norma non pone esigenze troppo severe all'obbligo di motivazione e l'autorità giudicante è tenuta a esprimersi unicamente sulle circostanze significative, atte a influire in qualche maniera sul giudizio di merito, e non su ogni asserzione delle parti: essa ha essenzialmente lo scopo di permettere, da un lato, agli interessati di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e di impugnarla con cognizione di causa e, dall'altro, all'autorità di ricorso di esaminare la fondatezza della decisione medesima (DTF 129 I 232 consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b, 15 consid. 2a/aa in fine, 124 II 146 consid. 2a). La decisione del DATEC adempie queste esigenze, poiché si confronta con i quesiti sollevati dal Comune nelle sue opposizioni e espone, seppur in parte succintamente, le ragioni della reiezione di talune sue richieste. La sua portata sugli aspetti rilevanti risulta chiaramente dal complesso della motivazione ed è stata afferrata dal ricorrente, che ha potuto contestarla in questa sede con cognizione di causa. Il fatto che la precedente istanza abbia in gran parte condiviso le argomentazioni di AlpTransit, riprendendole nella decisione impugnata, non significa che abbia violato il diritto di essere sentito del ricorrente.
3.3 Oggetto della procedura di approvazione secondo gli art. 18 segg. Lferr sono i piani per le costruzioni e gli impianti ferroviari (cfr. art. 6 cpv. 1 dell'ordinanza sulle ferrovie [Oferr; RS 742.141.1]). Con la loro approvazione vengono rilasciate tutte le autorizzazioni necessarie secondo il diritto federale e viene accertato che l'impianto è conforme alle prescrizioni (art. 18 cpv. 3 Lferr, art. 6 cpv. 2 Oferr). La decisione di approvazione dei piani vale quale licenza edilizia (art. 6 cpv. 3 Oferr) e costituisce un'autorizzazione di polizia con la quale l'autorità accerta che nessun interesse pubblico si oppone alla realizzazione dell'opera nella forma progettata (DTF 124 II 146 consid. 3a e riferimenti). Nella procedura di approvazione dei piani, per l'autorità competente deve quindi essere possibile ordinare adattamenti e miglioramenti del progetto: il principio della proporzionalità, che va osservato anche nell'ambito del rilascio di autorizzazioni, impedisce infatti di negare l'approvazione dei piani quando una situazione conforme al diritto può essere conseguita già mediante l'imposizione di oneri o di condizioni (DTF 124 II 146 consid. 3b; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed., Zurigo 2002, pag. 187, n. 902). Premesso che il ricorrente non sostiene, né la circostanza appare seriamente ravvisabile, che in concreto sarebbero in discussione modifiche sostanziali del progetto, tali da imporne la ripubblicazione (cfr. art. 5 dell'ordinanza sulla procedura d'approvazione dei piani di impianti ferroviari, del 2 febbraio 2000, RS 742.142.1), il fatto che il DATEC abbia disposto i miglioramenti progettuali direttamente mediante l'imposizione dei relativi oneri a carico di AlpTransit non è quindi di per sé in contrasto con il diritto ferroviario federale. Tanto più che, nell'opposizione del 13 maggio 2003, lo stesso ricorrente non aveva di principio chiesto il diniego dell'approvazione dei piani, ma aveva esplicitamente postulato che la stessa fosse subordinata all'esecuzione di determinati provvedimenti mediante l'imposizione dei relativi oneri e condizioni.

Il ricorrente rimprovera inoltre al DATEC di non avere dato formalmente atto nella decisione impugnata dell'implicita adesione di AlpTransit riguardo ai provvedimenti da essa già accettati, corrispondenti alle richieste comunali. La questione, del tutto teorica, non comporta alcun pregiudizio per il ricorrente, sicché non si giustifica di esaminarla ulteriormente.
4.
4.1 Il ricorrente ribadisce la richiesta di prolungare i ripari fonici lungo la linea in direzione di Locarno fino all'incrocio con la strada cantonale e di innalzarli gradualmente verso il portale fino a raggiungerne l'altezza, così da evitare l'effetto "bang" ("sonic boom") che provocherebbero i treni in uscita dal tunnel. Reputa inoltre opportuna la posa di pareti di protezione fonica supplementari tra i due binari.
4.2 Il DATEC ha rilevato che le pareti antirumore secondo il progetto consentono di rispettare i valori di pianificazione e che, allo stadio attuale, sulla base di due perizie fatte eseguire da AlpTransit, risulta escluso un effetto "bang" che potrebbe alterare le previsioni foniche calcolate. L'autorità di approvazione dei piani ha quindi ritenuto infondate le richieste del ricorrente e le ha di conseguenza respinte, riservati gli oneri imposti all'impresa ferroviaria di rivestire le pareti presso il portale con materiale fonoassorbente su una lunghezza di 30 m e di eseguire nella fase di esercizio ulteriori misurazioni di controllo delle immissioni foniche. Il ricorrente si limita ad addurre genericamente la necessità di una maggiore protezione fonica, senza tuttavia fare valere accertamenti inesatti o incompleti di fatti giuridicamente rilevanti e violazioni di norme del diritto federale. Né si confronta con le argomentazioni esposte nella decisione impugnata riguardo al rispetto dei valori di pianificazione nella zona del portale e ai motivi che hanno portato il DATEC ad escludere un effetto "bang" nel caso concreto. Il ricorrente nemmeno si confronta con le relazioni tecniche agli atti, segnatamente con il rapporto d'impatto ambientale e con le previsioni delle immissioni foniche con i ripari progettati, riconoscendo quindi, perlomeno implicitamente, il sostanziale rispetto dei valori di pianificazione. Benché non si imponga in tali circostanze di esaminare ulteriormente la questione, si può nondimeno rilevare quanto segue.
4.3 Il progetto prevede, tra il portale nord della galleria e la strada cantonale, la posa di ripari fonici su una parte della linea veloce e su un tratto della bretella di collegamento Locarno-Lugano. Il DATEC, come già rilevato, ha inoltre imposto nella decisione di approvazione dei piani, quale misura preventiva, il rivestimento delle pareti presso il portale con materiale fonoassorbente su una lunghezza di 30 m. Ha inoltre previsto l'onere a carico di AlpTransit di eseguire nella fase di esercizio misurazioni delle immissioni foniche e di adottare se del caso provvedimenti protettivi supplementari che dovranno essere oggetto di una successiva approvazione. Il principio della prevenzione (art. 11 cpv. 2 LPAmb), invero soltanto accennato dal ricorrente, non implica la soppressione di tutte le possibili emissioni, ma mira a proteggere l'uomo e l'ambiente dagli effetti dannosi o molesti mediante una riduzione delle emissioni ragionevolmente sostenibile da un punto di vista tecnico, delle condizioni d'esercizio e delle possibilità economiche (DTF 131 II 431 consid. 4.1, 126 II 300 consid. 4c/bb, 124 II 517 consid. 4a). Esso persegue lo scopo di limitare possibili rischi imprevisti, creando un margine di sicurezza che tenga conto di incertezze su eventuali futuri effetti di incidenza ambientale (cfr. art. 1 cpv. 2 LPAmb; DTF 124 II 219 consid. 8a pag. 232). I valori limite delle immissioni, superiori ai valori di pianificazione (art. 23 LPAmb), consentono di valutare il carattere dannoso o molesto degli effetti (art. 13 LPAmb). Se, come in concreto, occorre valutare un progetto che rispetta di principio i valori di pianificazione, ulteriori misure di limitazione delle emissioni sono giustificate sotto il profilo della proporzionalità solo se si possa conseguire una diminuzione supplementare importante del carico ambientale con una spesa relativamente contenuta (DTF 124 II 517 consid. 5a; André Schrade/Theodor Loretan, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, n. 34b all'art. 11). Ora, per il comparto attorno al portale, le previsioni delle immissioni foniche riferite all'anno 2015, risultanti dal rapporto di impatto ambientale, tengono conto degli sviluppi futuri del traffico ferroviario e i valori accertati sono in generale marcatamente inferiori ai valori di pianificazione. I risultati danno quindi atto dell'esistenza di un ampio margine di sicurezza, che consente di ritenere, a questo stadio del progetto della galleria di base del Ceneri, ragionevolmente sufficienti le misure di protezione fonica adottate. Considerato altresì il preponderante interesse pubblico alla base di un impianto ferroviario di simile portata, per il quale di per sé nemmeno potrebbe essere esclusa la concessione di eventuali facilitazioni (cfr. art. 25 cpv. 2 LPAmb), un'eventuale riduzione supplementare del carico fonico mediante l'installazione delle protezioni richieste dal ricorrente implicherebbe costi aggiuntivi rilevanti che non si giustificherebbero sotto il profilo della proporzionalità. Respingendo la domanda del ricorrente di adottare i provvedimenti richiesti, il DATEC non ha quindi violato l'art. 11 LPAmb.

5.
Ne segue che, in quanto ammissibile, il ricorso deve essere respinto. Le spese sono tuttavia poste a carico di AlpTransit, in applicazione per analogia dell'art. 116 cpv. 1 LEspr (DTF 119 Ib 458 consid. 15). Comunque, tenuto conto della soccombenza del ricorrente, non si giustifica di assegnargli ripetibili della sede federale.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 1'000.-- è posta a carico di AlpTransit San Gottardo SA.
3.
Non si assegnano ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, alla controparte, al Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni e, per conoscenza, alla Commissione federale di stima del 13° circondario.
Losanna, 16 maggio 2006
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il giudice presidente: Il cancelliere: