Art. 107 cpv. 2 LTF; binding effect of remand judgments and limits on the cantonal court's discretion; the authority receiving the remand is bound by the material scope defined in the considerations of the Federal Supreme Court, not by the formal tenor alone. After remand, neither the lower court nor the parties may revisit issues expressly decided or necessarily implied by the remand judgment. Where the Federal Supreme Court requires not only supplementary fact-finding but also a fresh assessment of related measures and procedural coordination, the cantonal court may, without arbitrariness, annul the contested act and require the matter to be taken up again in a coordinated procedure. A mere alternative procedural path, such as suspension or remand to a lower authority, does not establish arbitrariness.
1C_78/2024
Sentenza del 30 luglio 2024
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Chaix, Merz,
Cancelliere Gadoni.
Partecipanti al procedimento
Comune di Y.________,
ricorrente,
contro
Comune di X.________,
patrocinato dall'avv. Raffaello Balerna,
opponente,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino,
Area del supporto e del coordinamento, via Franco Zorzi 13, 6501 Bellinzona,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Sezione della protezione dell'aria dell'acqua e del suolo, via Franco Zorzi 13, 6501 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, piazza Governo 6, 6501 Bellinzona.
Oggetto
prescrizioni locali concernenti il traffico (posa di diversi segnali nel quartiere di Q.________),
ricorso in materia di diritto pubblico contro la
sentenza emanata il 27 dicembre 2023 dal
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino
(incarto n. 52.2023.230).
Il 27 settembre 2013 il Municipio di Y.________ ha pubblicato delle prescrizioni locali concernenti il traffico per il quartiere di Q.________ destinate alla chiusura parziale al traffico di transito delle strade del centro storico. La misura è stata prevista a titolo sperimentale, per la durata di dodici mesi, ed è stata attuata dal 25 ottobre 2015 al 25 ottobre 2016 mediante la posa della relativa segnaletica.
Sulla base dei dati raccolti durante la fase sperimentale, il 1° marzo 2019 il Municipio di Y.________ ha pubblicato a titolo definitivo le suddette prescrizioni. Il progetto prevede essenzialmente la posa, all'entrata delle strade del nucleo di Q.________, di cinque cartelli di divieto generale di circolazione limitato al periodo dal lunedì al venerdì e alle ore di punta (dalle 05.00 alle 08.00 e dalle 16.30 alle 19.30). Contro le stesse, il vicino Comune di X.________ e diversi privati cittadini hanno adito il Consiglio di Stato del Cantone Ticino che, con decisione del 6 novembre 2019, ha respinto i ricorsi. Adito su ricorso del Comune di X.________, con sentenza del 9 settembre 2021 il Tribunale cantonale amministrativo ha sostanzialmente confermato le prescrizioni locali concernenti il traffico adottate dal Comune di Y.________.
Con sentenza 1C_613/2021 del 2 giugno 2023, il Tribunale federale ha accolto un ricorso presentato dal Comune di X.________ contro la sentenza del 9 settembre 2021 della Corte cantonale, annullandola nella misura in cui respingeva il suo gravame contro la risoluzione governativa del 6 novembre 2019. Il Tribunale federale ha rinviato la causa alla Corte cantonale per un nuovo giudizio nel senso dei considerandi.
Statuendo nuovamente sulla causa, con sentenza del 27 dicembre 2023 il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto il ricorso del Comune di X.________ contro la risoluzione governativa del 6 novembre 2019, annullandola. La Corte cantonale ha contestualmente annullato le prescrizioni locali concernenti il traffico adottate dal Comune di Y.________.
Il Comune di Y.________ impugna questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo in via principale di annullarla e di rinviare gli atti al Consiglio di Stato, affinché acquisisca gli accertamenti fonici dal Dipartimento del territorio e statuisca in seguito nel senso dei considerandi. In via subordinata, chiede che gli atti siano ritornati alla Corte cantonale per un nuovo giudizio dopo avere raccolto i suddetti accertamenti dall'autorità cantonale. Il ricorrente fa valere la violazione degli art. 9 e 29 Cost., art. 24 e 86 della legge ticinese sulla procedura amministrativa, del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), nonché l'accertamento inesatto dei fatti.
La Corte cantonale si conferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato, per sé e in rappresentanza del Dipartimento del territorio, si rimette al giudizio del Tribunale federale. Il Comune di X.________ chiede di respingere il ricorso nella misura della sua ammissibilità. Con osservazioni dell'8 luglio 2024, il ricorrente si è confermato nelle sue conclusioni.
Contro la decisione impugnata è di principio aperta la via del ricorso in materia di diritto pubblico giusta l'art. 82 lett. a LTF (sentenza 1C_613/2021, citata, consid. 1.1). Diretto contro una decisione finale pronunciata da un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d, art. 90 LTF), il ricorso è tempestivo (art. 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. c LTF) ed è sotto i citati profili ammissibile. Il Comune di Y.________ è legittimato giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF ad aggravarsi in questa sede (sentenza 1C_613/2021, citata, consid. 1.2).
2.1. Il ricorrente lamenta la violazione del divieto del formalismo eccessivo e del divieto dell'arbitrio. Rimprovera alla Corte cantonale di avere disatteso, oltrepassandole, le considerazioni esposte dal Tribunale federale nella sentenza di rinvio 1C_613/2021, citata. Adduce che, in tale giudizio, il Tribunale federale avrebbe ravvisato soltanto un vizio formale, consistente nella mancanza di un'analisi delle ripercussioni foniche causate dall'aumento della circolazione sul territorio del Comune di X.________ a seguito delle prescrizioni concernenti il traffico adottate per il nucleo di Q.________. Sostiene che detto vizio avrebbe potuto essere sanato dalla Corte cantonale stessa raccogliendo dal Dipartimento del territorio la valutazione fonica richiesta o tutt'al più rinviando gli atti al Consiglio di Stato, affinché procedesse in tal senso. Il ricorrente ritiene in sostanza che non sarebbe stato necessario annullare le prescrizioni concernenti il traffico litigiose, essendo sufficiente completare gli accertamenti agli atti dell'incarto.
2.2. Una decisione di rinvio del Tribunale federale (art. 107 cpv. 2 LTF) vincola sia l'autorità alla quale la causa è rinviata sia, se deve nuovamente statuire sulla controversia, il Tribunale federale stesso. Riservati eventuali nova che dovessero essere ammissibili, né la precedente istanza né le parti possono fondarsi su una fattispecie diversa o esaminare l'oggetto del litigio basandosi su considerazioni respinte esplicitamente o non prese minimamente in considerazione nella sentenza di rinvio (DTF 148 I 127 consid. 3.1; 143 IV 214 consid. 5.3.3; 135 III 334 consid. 2; sentenza 7B_594/2023 del 13 ottobre 2023 consid. 2.1 e rinvii). La nuova decisione dell'istanza precedente è limitata al tema che risulta dai considerandi del Tribunale federale quale oggetto del nuovo giudizio. In seguito al rinvio, il procedimento dinanzi alla Corte precedente è di conseguenza ripristinato limitatamente a quanto è necessario per tener conto delle considerazioni vincolanti del Tribunale federale. Le altre parti del giudizio hanno stabilità e devono essere riprese nella nuova sentenza. È irrilevante il fatto che il Tribunale federale, con la decisione di rinvio, abbia formalmente annullato l'intera sentenza impugnata. Non è decisivo il dispositivo, bensì la portata materiale del giudizio del Tribunale federale (DTF 143 IV 214 consid. 5.2.1; sentenza 7B_594/2023, citata, consid. 2.1 e rinvii).
2.3. Nella citata sentenza 1C_613/2021, il Tribunale federale ha rilevato che la decisione di modificare le prescrizioni della circolazione nel nucleo di Q.________ comporta un trasferimento di traffico significativo attraverso il nucleo di T.________, in territorio di X.________, sull'asse stradale via uuu - via vvv - via zzz, che già presenta superamenti dei valori limite d'immissione ed è soggetto a risanamento. Ha rilevato che il progetto di risanamento, approvato con delle modifiche mediante decisione dell'8 novembre 2019 del Dipartimento del territorio, non tiene conto dell'aumento del traffico nel Comune di X.________ indotto dalla prospettata chiusura parziale del nucleo di Q.________, i cui effetti sotto il profilo delle maggiori immissioni foniche non sono stati esaminati e chiariti. Il Tribunale federale ha ricordato che questa circostanza deve essere presa in considerazione ed impone di rivalutare il risanamento e la fondatezza delle facilitazioni concesse, precisando altresì che la decisione concernente le prescrizioni locali riguardanti il traffico deve essere coordinata con la procedura di risanamento fonico. Ha quindi concluso che, allo stadio attuale, in mancanza dei necessari accertamenti sull'incremento delle immissioni foniche, le prescrizioni litigiose non possono essere adottate. Ha stabilito che spettava all'autorità cantonale competente per l'allestimento dei progetti di risanamento fonico della rete stradale avviare celermente la procedura volta ad eseguire gli approfondimenti e i chiarimenti che si impongono sotto il profilo fonico e rivalutare il progetto di risanamento fonico degli assi stradali interessati. Considerato altresì che questa procedura dovrà essere coordinata con quella relativa alle misure in materia di disciplinamento del traffico che il Comune di Y.________ prevede di adottare per il nucleo di Q.________, il Tribunale federale ha rinviato la causa alla Corte cantonale per una nuova decisione in tal senso (sentenza 1C_613/2021, citata, consid. 4.4.2 e 5.1).
Nella qui impugnata sentenza del 27 dicembre 2023, emanata a seguito del rinvio del Tribunale federale, la Corte cantonale ha rilevato che le prescrizioni locali concernenti il traffico non potevano essere adottate prima di accertare l'incremento delle immissioni foniche causate dall'aumento del traffico sul territorio del Comune di X.________ e di rivalutare conseguentemente il progetto di risanamento fonico, riesaminando altresì le facilitazioni concesse dal Dipartimento del territorio. La Corte cantonale ha ritenuto che, alla luce di queste carenze, il previsto disciplinamento della circolazione doveva essere annullato, senza necessità di procedere ad un rinvio degli atti all'istanza inferiore. Ha stabilito che qualora il ricorrente intenda riproporre le prescrizioni litigiose, occorrerà applicare la legge cantonale sul coordinamento delle procedure, del 10 ottobre 2005 (Lcoord; RL 701.300), determinando in particolare l'autorità direttrice e la procedura direttrice.
Risulta in tali circostanze che la Corte cantonale ha tenuto conto delle considerazioni esposte dal Tribunale federale nella sentenza di rinvio, rilevando sia la necessità di procedere ad ulteriori accertamenti sulle immissioni foniche ed alla rivalutazione del progetto di risanamento fonico della rete stradale interessata, sia la necessità di coordinare tale procedura con quella relativa alle prescrizioni locali concernenti il traffico previste dal ricorrente. Il Tribunale federale non ha impartito alla Corte cantonale obblighi vincolanti sulle specifiche procedure concretamente applicabili a livello cantonale. Contrariamente all'opinione del ricorrente, nella fattispecie non si tratta unicamente di sanare un vizio formale o di completare degli accertamenti insufficienti. Come risulta dalla citata sentenza 1C_613/2021, e rettamente recepito dalla Corte cantonale, gli approfondimenti e i chiarimenti richiesti riguardo all'incremento delle immissioni foniche implicano infatti anche la necessità di rivalutare il progetto di risanamento e la fondatezza delle facilitazioni concesse dall'autorità cantonale. Comportano altresì l'esigenza di un coordinamento con la procedura relativa alle prescrizioni di disciplinamento del traffico litigiose. Al riguardo, la Corte cantonale ha stabilito che deve essere seguita la procedura prevista dalla Lcoord.
In tali circostanze, rilevato che le misure relative al disciplinamento del traffico previste dal ricorrente possono essere riproposte nell'ambito di una procedura coordinata con quella di risanamento fonico, la Corte cantonale non ha oltrepassato il quadro della sentenza 1C_613/2021 del Tribunale federale annullando le prescrizioni litigiose e rinunciando a rinviare la causa al Consiglio di Stato perché statuisse nuovamente dopo avere acquisito dal Dipartimento del territorio accertamenti fonici supplementari. Come si è detto, il prosieguo della procedura non implicava semplicemente un completamento degli accertamenti agli atti, ma anche valutazioni supplementari e coordinamenti procedurali non immediatamente risolvibili. Alla luce di queste considerazioni, i giudici cantonali non sono pertanto sconfinati in un eccesso di formalismo e nell'arbitrio (cfr., su queste nozioni, DTF 149 IV 9 consid. 7.2; 148 I 271 consid. 2.1; 145 I 201 consid. 4.2.1 e rinvii).
3.1. Il ricorrente fa valere la violazione dell'art. 86 LPAmm e del divieto dell'arbitrio. Sostiene che la Corte cantonale avrebbe dovuto annullare unicamente la decisione governativa del 6 novembre 2019 e rinviare la causa al Consiglio di Stato in applicazione dell'art. 86 cpv. 2 LPAmm, per completare gli accertamenti mancanti. Ritiene inoltre che, in alternativa, la Corte cantonale avrebbe anche potuto sospendere giusta l'art. 24 LPAmm la procedura di ricorso in attesa della conclusione della procedura volta al riesame da parte del Dipartimento del territorio del progetto di risanamento fonico.
3.2. L'art. 86 LPAmm prevede che se il Tribunale cantonale amministrativo annulla la decisione impugnata, esso decide nel merito (cpv. 1). Il Tribunale cantonale amministrativo può annullare la decisione impugnata e rinviare la causa per nuovo giudizio all'istanza inferiore, segnatamente nei casi in cui quest'ultima non è entrata nel merito, ha accertato la fattispecie in modo incompleto o ha violato norme essenziali di procedura (cpv. 2).
Secondo l'art. 24 LPAmm, l'autorità, d'ufficio o su richiesta di parte, può sospendere la procedura per giustificati motivi, in particolare allorquando la decisione da prendere dipende dall'esito di un altro procedimento o potrebbe esserne influenzata. Una sospensione entra per esempio in considerazione quando, sugli stessi fatti, è pendente un procedimento penale, il cui esito sotto il profilo dell'accertamento dei fatti o della qualifica giuridica del comportamento litigioso può essere rilevante nel quadro del procedimento amministrativo (cfr. messaggio n. 6645 del Consiglio di Stato del 23 maggio 2012 concernente la revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966, pag. 14 seg.).
3.3. Il Tribunale federale esamina sotto il profilo ristretto dell'arbitrio l'applicazione del diritto cantonale (DTF 148 I 145 consid. 6.1; 145 I 108 consid. 4.4.1). L'arbitrio, vietato dall'art. 9 Cost., è ravvisabile quando la decisione impugnata risulta manifestamente insostenibile, in contraddizione palese con la situazione effettiva, gravemente lesiva di una norma o di un chiaro principio giuridico, o in contrasto intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità. La decisione deve inoltre essere arbitraria nel suo risultato e non solo nella sua motivazione. Non risulta per contro arbitrio dal semplice fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile (DTF 149 I 329 consid. 5.1; 149 II 225 consid. 5.2 e rispettivi rinvii).
3.4. Con la sua argomentazione, il ricorrente si limita a prospettare una soluzione alternativa, volta a sospendere la causa dinanzi alla Corte cantonale (art. 24 LPAmm) o a rinviarla al Consiglio di Stato (art. 86 cpv. 2 LPAmm). Non sostanzia tuttavia d'arbitrio la soluzione adottata dalla Corte cantonale, che ha statuito direttamente sulla causa annullando le prescrizioni litigiose. Non rispettosa delle esigenze di motivazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, la censura è quindi inammissibile. Alla luce delle considerazioni esposte ai precedenti considerandi, la decisione di annullamento della Corte cantonale non è comunque manifestamente insostenibile. Come si è detto, allo stadio attuale, le prescrizioni concernenti il traffico litigiose non possono essere adottate e le carenze riscontrate al riguardo non sono immediatamente risolvibili. Per decidere con cognizione di causa sulle stesse occorre infatti ancora eseguire accertamenti e valutazioni supplementari sotto il profilo fonico e coordinare le procedure in applicazione della Lcoord. Rilevata la possibilità per il ricorrente di riproporre in tale contesto, se del caso adattandole, le prescrizioni volte a disciplinare il traffico attraverso il nucleo di Q.________, la decisione di riprendere dall'inizio la procedura per la loro adozione regge di fronte al divieto dell'arbitrio. Contrariamente all'opinione del ricorrente, la sentenza impugnata non anticipa l'esito della valutazione di natura fonica, di competenza dell'autorità cantonale specialistica.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto nella misura della sua ammissibilità.
Non si prelevano spese giudiziarie e non si assegnano ripetibili della sede federale (art. 66 cpv. 4 e art. 68 cpv. 3 LTF).
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
Non si prelevano spese giudiziarie e non si assegnano ripetibili della sede federale.
Comunicazione alle parti, al Dipartimento del territorio, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino nonché all'Ufficio federale dell'ambiente.
Losanna, 30 luglio 2024
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Kneubühler
Il Cancelliere: Gadoni