1C_630/2017
Sentenza del 22 gennaio 2018
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, Presidente,
Eusebio, Chaix,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinata dall'avv. dott. Urs Fasel,
ricorrente,
contro
Municipio di Ronco sopra Ascona, 6622 Ronco sopra Ascona,
patrocinato dall'avv. Michele Franscini,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, Residenza governativa, 6501 Bellinzona,
rappresentato dal Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Divisione sviluppo territoriale e mobilità, Residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Oggetto
revisione del piano regolatore,
ricorso contro la sentenza emanata l'11 ottobre 2017
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (90.2016.37).
A.________ è proprietaria delle particelle n. 770, 771 e 774 del Comune di Ronco sopra Ascona. Il 4/5 settembre 2006, il Consiglio comunale ha adottato la revisione del piano regolatore. Questi fondi sono stati attribuiti alla zona per edifici di interesse pubblico, segnatamente all'area per edifici e infrastrutture turistiche e casa di riposo (EP4). Contro questa assegnazione la proprietaria è insorta al Consiglio di Stato, chiedendo di annullare, per carenza di interesse pubblico, il vincolo e di attribuire le sue particelle alla zona residenziale estensiva.
Con risoluzione del 10 settembre 2008 il Governo cantonale ha respinto il ricorso e approvato il piano. Adito dalla proprietaria, il Tribunale cantonale amministrativo, con giudizio dell'11 gennaio 2010, ne ha parzialmente accolto il ricorso e annullato la risoluzione governativa nella misura in cui approva il vincolo EP4 a carico dei tre fondi. Ha inoltre fissato al Comune un termine di cinque anni per eventualmente riproporre e conseguire l'approvazione dell'annullata pianificazione. Mediante sentenza 1C_94/2010 dell'8 marzo 2010 il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile un ricorso introdotto dall'interessata contro questa sentenza, poiché essa costituiva una decisione di rinvio non comportante un pregiudizio irreparabile.
Con ricorso del 12 marzo 2016, denominato "istanza di pianificazione territoriale", la proprietaria è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento del vincolo e l'attribuzione dei tre fondi alla zona residenziale estensiva. Con sentenza dell'11 ottobre 2017 la Corte cantonale, ricordato che la prima autorità di ricorso in materia di approvazione dei piani regolatori adottati dai legislativi comunale è il Governo, ha dichiarato inammissibile il gravame per difetto di competenza, respingendolo per il resto su altre censure. Per motivi di economia procedurale, non l'ha poi trasmesso d'ufficio al Governo, in quanto lo stesso nelle osservazioni già aveva chiesto di respingerlo.
Avverso questa sentenza A.________ presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede di annullare la decisione impugnata, di eseguire le sentenze dell'11 gennaio 2010 del Tribunale cantonale amministrativo e dell'8 marzo 2010 di questo Tribunale, di annullare il vincolo, di stabilire che un'ulteriore restrizione non può essere tollerata, di rendere pubblica la sentenza all'intero Municipio, di pubblicarla sul Foglio ufficiale e di accertare che la decisione impugnata viola gli art. 6, 13 e 22 CEDU.
La Sezione dello sviluppo territoriale propone di respingere il ricorso, il Comune di dichiararlo inammissibile. La Corte cantonale rileva che il contestato vincolo è decaduto, ma che ciò non implica che le particelle della ricorrente debbano essere assegnate alla zona residenziale.
Contro la pretesa inattività della Corte cantonale, il 22 settembre 2017 la proprietaria ha inoltrato un ricorso per denegata e ritardata giustizia al Tribunale federale (causa 1C_496/2017). La causa è stata stralciata dai ruoli in data odierna, poiché divenuta priva d'oggetto in seguito all'emanazione della decisione dell'11 ottobre 2017.
1.1. L'ammissibilità del ricorso, sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d e 100 cpv. 1 LTF è data. La legittimazione della ricorrente è pacifica.
1.2. Secondo l'art. 54 cpv. 1 LTF, il procedimento si svolge in una delle lingue ufficiali, di regola nella lingua della decisione impugnata, che nel caso in esame è quella italiana. Nella fattispecie non vi sono motivi per scostarsi da questa regola, né la ricorrente ne adduce, sebbene richieda che il giudizio sia stilato in lingua tedesca. Sulla postulata pubblicità della sentenza si rinvia agli art. 27 e 59 cpv. 3 LTF.
1.3. La ricorrente chiede che nessun giudice federale o cancelliere ticinese partecipi al giudizio. Al suo dire, una simile partecipazione non rispetterebbe le garanzie di un tribunale imparziale poiché a causa delle loro relazioni linguistiche e "altre", potrebbero apparire prevenuti, come sarebbe dimostrato dalla sentenza d'inammissibilità 1C_94/2010. Ella tuttavia non indica alcun motivo di ricusazione dell'art. 34 LTF, norma che nemmeno invoca. La richiesta, priva di fondamento, dev'essere pertanto respinta.
1.4. Quando l'ultima autorità cantonale dichiara un ricorso irricevibile per ragioni formali e non procede all'esame di merito, la ricorrente deve addurre perché essa avrebbe accertato in modo arbitrario l'assenza dei presupposti formali: in concreto l'assenza di competenza a statuire (DTF 139 II 233 consid. 3.2 pag. 235; 118 Ib 134 consid. 2). La ricorrente non si confronta con questo argomento, decisivo. Già per questo motivo in larga misura il suo ricorso è inammissibile.
1.5. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il gravame dev'essere infatti motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF 142 I 99 consid. 1.7.1 pag. 106). Quando la ricorrente, come in concreto, invoca la violazione di diritti costituzionali, nonché l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove, poiché ciò equivale a sostenere che i fatti sono stati accertati in violazione dell'art. 9 Cost. (DTF 136 I 304 consid. 2.4 pag. 313), il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, esamina le censure soltanto se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 143 II 283 consid. 1.2.2 pag. 286). Come si vedrà, l'atto di ricorso disattende queste esigenze.
Il Tribunale cantonale amministrativo ha infatti fondato il contestato giudizio su più motivazioni. Ora, quando la decisione impugnata, come in concreto, si fonda su diverse motivazioni indipendenti e di per sé sufficienti per definire l'esito della causa, la ricorrente è tenuta, pena l'inammissibilità, a dimostrare che ognuna di esse viola il diritto (DTF 142 III 364 consid. 2.4 in fine pag. 368; 138 I 97 consid. 4.1.4 pag. 100). Ella, assistita da un legale, non lo fa.
1.6. La vertenza concerne l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto cantonale, esaminate sotto il ristretto profilo dell'arbitrio. Non basta quindi che la decisione impugnata sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel suo risultato (DTF 140 I 201 consid. 6.1), ciò che spetta alla ricorrente dimostrare (DTF 133 II 396 consid. 3.2). Non risulta per contro arbitrio dal semplice fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile (DTF 141 I 70 consid. 2.2 pag. 72).
2.1. La Corte cantonale ha ricordato che con la sentenza dell'11 gennaio 2010 aveva annullato il vincolo EP4 a carico delle tre citate particelle, assegnando nel contempo al Comune un termine di cinque anni per eventualmente riproporre e conseguire l'approvazione dell'annullata pianificazione. Scaduto infruttuoso questo termine, come rettamente accertato nel giudizio impugnato e confermato nelle osservazioni della Corte cantonale, questo vincolo è decaduto. Il 31 agosto 2015 la proprietaria ha quindi chiesto al Comune di inviarle la "pianificazione concreta" relativa ai suoi fondi; non risulta che tale scritto abbia avuto un seguito. Il 13 ottobre 2015 il Municipio ha inoltrato al Dipartimento del territorio, per esame preliminare, una variante di piano regolatore tendente a istituire sulle particelle n. 766 di proprietà del Comune e le tre della ricorrente una non meglio precisata zona edificabile d'interesse comunale (ZEIC).
Esprimendosi sul "ricorso/istanza di pianificazione territoriale" del 12 marzo 2016, la Corte cantonale ha ritenuto ch'esso è sostanzialmente diretto contro la pretesa inattività del Municipio, che né avrebbe avviato una nuova procedura pianificatoria entro il termine di cinque anni né ancora annullato il contestato vincolo assegnando i tre fondi alla zona residenziale. Ha quindi esaminato il gravame quale ricorso per denegata e ritardata giustizia, ritenendo che tale rimedio doveva però essere presentato all'autorità competente a statuire nel merito. Al riguardo, ha rilevato che notoriamente, giusta l'art. 27 cpv. 1 della Legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST), l'autorità di ricorso in materia di approvazione dei piani regolatori adottati dai legislativi comunali è il Governo (art. 28 cpv. 1 LST) e non il Tribunale cantonale amministrativo che se del caso interviene solo come seconda istanza (art. 30 cpv. 1 LST). Ha aggiunto che il ricorso per denegata giustizia non si confonde né si cumula con un'istanza di intervento, che a determinate condizioni può essere proposta dinanzi al Governo, quale organo di vigilanza sui comuni (art. 194 e segg. della Legge organica comunale del 10 marzo 1987, LOC). In relazione a tale specifico istituto la Corte cantonale può intervenire solo in alcuni casi. Ne ha concluso che il ricorso, nella misura in cui chiede ch'essa intervenga direttamente nei confronti del Comune, è inammissibile per difetto di competenza.
La ricorrente non contesta del tutto la tesi, decisiva, dell'incompetenza della Corte cantonale a trattare il suo ricorso. Le prolisse disquisizioni circa il mancato intervento del Dipartimento del territorio in tale ambito, sono pertanto inconferenti.
2.2. I giudici cantonali hanno aggiunto che le richieste formulate dalla proprietaria sono comunque improponibili, perché l'autorità adita con un ricorso per denegata giustizia può soltanto invitare quella inferiore a decidere senza indugio, ma per non stravolgere l'ordine dei gradi di giudizio e le regole sulla competenza funzionale non può statuire essa medesima nel merito. La ricorrente non censura neppure questa argomentazione.
2.3. La Corte cantonale ha ritenuto, in terzo luogo, che nel caso di specie, per motivi di economia procedurale, non si giustificava di trasmettere gli atti al Consiglio di Stato per pronunciarsi nel merito, come previsto dall'art. 6 della Legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm). Ciò poiché il Governo si era già espresso nella sua risposta al ricorso chiedendone la reiezione.
Nemmeno a questa considerazione la ricorrente muove un qualsiasi rimprovero.
2.4. Nella decisione impugnata è poi stato precisato che la sentenza dell'11 gennaio 2010 non imponeva obbligatoriamente al Comune di riproporre e conseguire l'approvazione dell'annullata pianificazione, accertando poi che il Municipio non è stato inattivo. Dagli atti di causa risulta infatti che il 13 ottobre 2014 ha inoltrato al Dipartimento del territorio, per esame preliminare, una variante di piano regolatore tendente a istituire sulle quattro citate particelle una zona edificabile di interesse comunale con conseguente abbandono della pianificazione precedente, senza che, secondo la Corte cantonale, fosse necessario adottare una decisione "ad hoc" al riguardo.
La ricorrente, insistendo sul mancato annullamento formale del vincolo, non spiega del tutto perché la soluzione contraria ritenuta dalla Corte cantonale sarebbe lesiva del diritto cantonale o arbitraria.
3.1. Pronunciandosi nel merito del ricorso, la Corte cantonale ha rilevato che la nuova variante è stata pubblicata presso la cancelleria comunale cinque mesi dopo l'inoltro del ricorso alla Corte cantonale, ossia dal 16 agosto al 14 settembre 2016, con avviso personale alla ricorrente dell'8 agosto. Al riguardo giova rilevare che l'asserita lesione dell'art. 4 LPT (vedi anche art. 26 LST), relativo all'informazione e alla partecipazione sulla prevista pianificazione risulta pertanto priva di consistenza. La stessa Corte ha precisato ch'essa non é un'autorità di pianificazione, motivo per cui la conclusione ricorsuale intesa a far attribuire le particelle litigiose alla zona residenziale estensiva è improponibile, come lo sono le critiche dirette contro i nuovi indirizzi pianificatori del Comune. Questo perché le vie ricorsuali contro la nuova pianificazione sono aperte soltanto dopo l'eventuale approvazione della variante da parte del Consiglio comunale, non sussistendo la possibilità di censurarne anticipatamente i vincoli.
3.2. Anche in questo contesto la ricorrente, insistendo in maniera ripetitiva sugli antefatti della decisione dell'11 gennaio 2010, si limita a criticare le modalità secondo le quali sarebbe stata avviata e condotta la procedura volta all'adozione della nuova variante di piano regolatore. Queste censure esulano dall'oggetto del litigio, ritenuto ch'ella neppure sostiene che il Comune, dopo aver rettamente informato la popolazione (art. 26 LST), avrebbe già adottato e pubblicato la variante (art. 27 LST), ch'ella l'avrebbe già impugnata dinanzi al Governo (art. 28 LST) e che quest'ultimo l'avrebbe approvata (art. 29 LST), unica decisione che potrebbe essere oggetto di ricorso alla Corte cantonale (art. 30 LST).
La ricorrente, non spiega perché la decisione impugnata disattenderebbe la citata chiara regolamentazione, da lei neppure menzionata. Censurando nel merito direttamente dinanzi alla Corte cantonale la volontà del Comune di istituire un nuovo vincolo pianificatorio, peraltro non ancora adottato, ella disattende che tali critiche sono premature.
Le ipotesi, illazioni e congetture da lei addotte riguardo all'adozione della nuova variante del piano regolatore, ossia che la nuova zona di pianificazione non sarebbe nell'interesse del Comune, ma di non meglio precisati investitori privati, che rappresenterebbe un progetto irrealizzabile e finanziariamente non sopportabile e che verrebbe attuata senza la partecipazione della popolazione e l'avallo di tutti i membri del Municipio, non possono essere esaminate in questa sede, come nemmeno le critiche sugli antefatti anteriori relativi alla sentenza dell'11 gennaio 2010, che esulano dall'oggetto del litigio in esame. Le pretese violazioni degli art. 15, 18 e 21 LPT e di determinate garanzie della CEDU sono quindi prive di consistenza, ritenuto che non è stato esaurito il corso delle istanze cantonali.
Insistendo sul fatto che il Dipartimento del territorio, da lei ritenuto quale autorità di vigilanza, non avrebbe adempiuto a tale compito, ella parrebbe peraltro disattendere ch'esso deve procedere a una verifica d'ordine generale del piano o della variante sottopostagli dal Municipio, esprimendosi sulla sua conformità con la pianificazione direttrice, la legislazione federale e cantonale e sul coordinamento con le pianificazioni dei Comuni vicini (art. 25 cpv. 2 e 3 LST).
3.3. Riguardo al contestato vincolo, nel frattempo decaduto, la Corte cantonale ha stabilito ch'essa neppure è competente per attribuire alla proprietaria un'indennità per espropriazione materiale, peraltro non quantificata, ritenuto che tale pretesa dev'essere trasmessa all'ente a favore del quale la restrizione legale è stata sancita e, poi, se del caso, dapprima al Tribunale d'espropriazione. La ricorrente non dimostra del tutto che l'autorità precedente avrebbe applicato in maniera arbitraria le relative norme, con le quali non si confronta, né spiega perché l'ente pubblico avrebbe dovuto avviare una procedura di espropriazione, procedimento ch'ella non ha introdotto.
3.4. Chiaramente priva di ogni fondamento è la richiesta di fare eseguire (da parte del Cantone; art. 70 cpv. 1 LTF) la sentenza 1C_94/2010 di questo Tribunale, che dichiarava inammissibile il suo ricorso e che quindi, contrariamente alla tesi ricorsuale, non ha per niente confermato il giudizio della Corte cantonale dell'11 gennaio 2010. Del resto, riguardo all'attuazione di quest'ultima, l'art. 56 cpv. 1 LPAmm, non richiamato dalla ricorrente, dispone che l'esecuzione delle decisioni dell'autorità di ricorso è devoluta all'istanza che ha preso il provvedimento impugnato.
3.5. Certo, spetterà alle competenti autorità cantonali esaminare compiutamente se l'adozione di un'eventuale nuova zona di pianificazione (al riguardo vedi sentenza 1C_384/2015 del 18 gennaio 2017 consid. 2, in: RtiD II-2017 n. 11 pag. 46), cui accenna la ricorrente ma che dagli atti non risulta ancora essere stata istituita, sia o meno giustificata, in particolare riguardo alla sua sostenibilità finanziaria, e che non si presti a raggirare la sentenza dell'11 gennaio 2010 del Tribunale cantonale amministrativo.
4.1. A proposito della postulata cancellazione della menzione "piano regolatore", iscritta a registro fondiario sui fogli delle particelle, la Corte cantonale ha ritenuto che la richiesta avrebbe dovuto essere sottoposta all'Ufficio del registro fondiario, rispettivamente alla Divisione della giustizia quale autorità di vigilanza, che funge pure da autorità di ricorso in prima istanza in questa materia e in seguito semmai alla prima Camera civile del Tribunale d'appello. Anche riguardo a questa conclusione, la ricorrente non dimostra del tutto perché la stessa sarebbe arbitraria e lesiva delle norme cantonali indicate nel criticato giudizio, con le quali non si confronta.
4.2. Con riferimento all'iscrizione "Cantone", in base alla quale, al dire della ricorrente, il Cantone si sarebbe fatto registrare la particella n. 774, è stato accertato che questa dicitura non si riferisce al Cantone quale autorità, bensì all'ubicazione del fondo, situato in località "Cantone". La ricorrente in merito non fa valere che si tratterrebbe di un accertamento arbitrario dei fatti (art. 97 cpv. 1 in relazione con l'art. 105 cpv. 1 e 2 LTF; DTF 142 II 355 consid. 6 pag. 358; 140 III 115 consid. 2).
Il ricorso, nella minima misura della sua ammissibilità, dev'essere pertanto respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si attribuiscono ripetibili al Comune, che ha agito nell'esercizio delle sue funzioni, anche se non dispone di un servizio giuridico (art. 68 cpv. 3 LTF; DTF 134 II 117 consid. 7 pag. 119).
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
Le spese giudiziarie di fr. 3'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Dipartimento del territorio, Sezione dello sviluppo territoriale, e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 22 gennaio 2018
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Merkli
Il Cancelliere: Crameri