Building permit for fence upheld despite private-law access disputeGenerato dall'IA

1C_594/2025

Sentenza dell'11 novembre 2025

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Haag, Presidente,
Chaix, Kneubühler,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Brenno Martignoni Polti,
ricorrente,

contro

B.________,
patrocinato dall'avv. Niccolò Cattaneo,

Municipio di Bellinzona, piazza Nosetto 5, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.

Oggetto
Licenza edilizia,

ricorso contro la sentenza emanata l'8 settembre 2025 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2023.473).

Fatti:

A.

B.________ è proprietario di un fondo vignato (xxx) situato nel Comune di Bellinzona, sezione di Bellinzona, attribuito dal vigente piano regolatore alla zona residenziale estensiva. La particella confina a monte con il fondo yyy appartenente, in ragione di ½ ciascuno, a A.________ e a C.________. Su questo fondo si trovano una casa di abitazione e un manufatto. Quest'ultimo, articolato su due livelli, sporge in parte (5.00 m2) sul fondo adiacente in virtù di un diritto di superficie: il pianoterra è adibito a garage, mentre nel locale seminterrato sono ubicati dei tank per il gasolio. L'ingresso del locale seminterrato, che si trova sul lato sud-ovest del manufatto, è raggiungibile dal fondo yyy attraverso un vialetto situato sul fondo xxx di A.________.

B.

Con notifica di costruzione del 12 ottobre 2022, B.________ ha chiesto al Municipio il permesso per realizzare un muro di cinta (in calcestruzzo o pietra naturale) sul suo fondo. L'opera, lunga 1.00 m, alta 1.25 m e larga 0.15 m, verrebbe realizzata sulla superficie occupata dal vialetto, in contiguità con il muro di cinta sormontato da una recinzione presente sul fondo yyy e la parete nord-ovest del citato manufatto. Alla domanda si sono opposti A.________ e C.________, adducendo che il muretto impedirebbe l'accesso al citato locale seminterrato. L'11 gennaio 2023 il Municipio, respinta l'opposizione, ha rilasciato la licenza edilizia richiesta, ritenendo che gli aspetti di diritto privato sollevati dagli opponenti non ostassero al rilascio della licenza. Con risoluzione del 15 novembre 2023 il Consiglio di Stato ha respinto un ricorso inoltrato dai citati vicini. Adito da A.________, con sentenza dell'8 settembre 2025 il Tribunale cantonale amministrativo ne ha respinto il ricorso.

C.

Avverso questa decisione A.________ presenta un ricorso in materia di diritto pubblico e un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale. Chiede, concesso al gravame l'effetto sospensivo, di annullare la sentenza impugnata, quella governativa nonché la licenza edilizia e la notifica di costruzione.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti.

Diritto:

1.

1.1. Il Tribunale federale vaglia d'ufficio e con pieno potere cognitivo se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 151 II 87 consid. 1).

1.2. Presentato contro una decisione finale (art. 90 LTF) dell'ultima istanza cantonale in ambito edilizio (art. 82 lett. a e 86 cpv. 1 lett. d LTF), il ricorso in materia di diritto pubblico, tempestivo, è di massima ammissibile (DTF 133 II 409 consid. 1.1). Ne segue che il ricorso sussidiario in materia costituzionale ai sensi dell'art. 113 e segg. LTF è inammissibile. La legittimazione del ricorrente, che ha partecipato ai procedimenti dinanzi a tutte le istanze cantonali, è pacifica (art. 89 cpv. 1 lett. a-c LTF).

1.3. Le conclusioni volte ad annullare anche la decisione governativa, quella municipale e la notifica di costruzione sono inammissibili. Infatti, a fronte del carattere devolutivo del ricorso, tali atti sono stati sostituiti dalla sentenza del Tribunale cantonale amministrativo dell'8 settembre 2025. Solo quest'ultima pronuncia può quindi essere oggetto del litigio (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF; DTF 146 II 335 consid. 1.1.2).

1.4. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il ricorso dev'essere motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale, che non è un'istanza di appello, esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF 150 I 50 consid. 3.3.1; 150 IV 360 consid. 3.2.1). Quando il ricorrente invoca la violazione di diritti costituzionali, il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, vaglia le censure solo se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 150 I 80 consid. 2.1).

1.5. Nella misura in cui la vertenza concerne l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto comunale e cantonale, queste disposizioni sono esaminate dal Tribunale federale soltanto sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 150 I 80 consid. 2.1). Per motivare l'arbitrio non basta tuttavia criticare semplicemente la decisione impugnata contrapponendole, come in concreto, un'interpretazione propria, ma occorre dimostrare per quale motivo l'accertamento dei fatti o la valutazione delle prove sono manifestamente insostenibili (DTF 147 I 73 consid. 2.2), in contraddizione palese con la situazione effettiva, gravemente lesivi di una norma o di un chiaro principio giuridico, o in contrasto intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità (DTF 150 II 537 consid. 3.1; 150 IV 360 consid. 3.2.1). Non basta quindi ch'essa sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel risultato (DTF 147 II 454 consid. 4.4), ciò che spetta al ricorrente dimostrare (DTF 144 III 145 consid. 2). Non risulta per contro arbitrio dal fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile (DTF 148 II 121 consid. 5.2).

2.

2.1. La Corte cantonale ha deciso la causa sulla base degli atti, senza istruttoria, ritenendo che la situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dal complesso delle tavole processuali, dalle fotografie e dai piani agli atti, dalle vedute aeree di Swisstopo e dalle viste Google. Procedendo da una valutazione anticipata delle prove, l'istanza precedente ha quindi rifiutato di assumere quelle ulteriormente sollecitate dal ricorrente (sopralluogo, audizione del ricorrente e di testi, perizia), ritenuti non idonei ad apportare elementi pertinenti ai fini del giudizio.

2.2. L'art. 34 della legge ticinese sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) recita che le parti hanno il diritto di essere sentite. L'art. 25 cpv. 1 LPAmm dispone che l'autorità amministrativa accerta d'ufficio i fatti, non è vincolata alle domande di prova delle parti e valuta le prove secondo libero convincimento. Il ricorrente non adduce che questa norma sarebbe stata violata.
Il diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.) comprende il diritto per l'interessato di consultare l'incarto, di offrire mezzi di prova su punti rilevanti e di esigerne l'assunzione, di partecipare alla stessa e di potersi esprimere sulle relative risultanze nella misura in cui possano influire sulla decisione (DTF 148 II 73 consid. 7.3.1; 146 IV 218 consid. 3.1.1). Questa garanzia non impedisce tuttavia all'autorità di procedere, come in concreto, a un apprezzamento anticipato delle prove richieste e rinunciare ad assumerle, se è convinta che non potrebbero condurla a modificare il suo giudizio. Nell'ambito di tale valutazione le spetta un vasto margine di apprezzamento e il Tribunale federale interviene solo in caso di arbitrio (DTF 147 IV 534 consid. 2.5.1; 146 III 73 consid. 5.2.2). Ora, il ricorrente non tenta di dimostrare che si sarebbe in presenza di un apprezzamento anticipato delle prove addirittura insostenibile e quindi arbitrario. Del resto, come ancora si vedrà, l'assunzione di ulteriori mezzi di prova, segnatamente la testimonianza di un architetto per sostanziare meglio l'asserita incompatibilità tra il suo progetto edilizio e quello di B.________, nonché sulle asserite conseguenze di tale progetto dal profilo urbanistico e sul territorio circostante non è necessaria ai fini del giudizio, come pure non lo è la richiesta di esperire un sopralluogo e di far allestire una perizia.

2.3. D'altra parte, con riferimento alla valutazione delle prove e all'accertamento dei fatti, il giudice incorre nell'arbitrio soltanto se misconosce manifestamente il senso e la portata di un mezzo di prova, se omette senza valida ragione di tener conto di un elemento di prova importante, suscettibile di modificare l'esito della vertenza, oppure se ammette o nega un fatto ponendosi in aperto contrasto con gli atti di causa o interpretandoli in modo insostenibile (DTF 148 IV 356 consid. 2.1; 148 I 127 consid. 4.3). Al riguardo il ricorrente non adduce elementi concreti e decisivi atti a dimostrare un accertamento arbitrario o per lo meno incompleto dei fatti (DTF 150 II 346 consid. 1.6), né una valutazione arbitraria delle prove (DTF 150 IV 360 consid. 3.2.1).

3.

3.1. Il ricorrente osserva che suo fratello, B.________, avrebbe rivestito un ruolo attivo in ambito comunale, operando per il Comune di Bellinzona in qualità di perito immobiliare. Adduce che qualora il Municipio non avesse approvato il progetto edilizio di quest'ultimo, esso avrebbe adottato una decisione contraria agli interessi di questo suo "stretto collaboratore". Richiama al riguardo l'art. 50 LPAmm relativo ai motivi di ricusa.

3.2. L'art. 52 cpv. 1 LPAmm dispone che la parte che intende chiedere la ricusazione di una persona deve presentare un'istanza motivata all'autorità superiore o all'autorità collegiale a cui tale persona appartiene non appena viene a conoscenza del motivo di ricusazione. In applicazione di questa norma, la Corte cantonale ha ritenuto che la domanda di ricusa, addotta per la prima volta dinanzi al Consiglio di Stato, era manifestamente tardiva. Ciò poiché i motivi posti a fondamento dell'istanza di ricusa erano noti al ricorrente fin dall'inizio della procedura edilizia, motivo per cui essi avrebbero dovuto essere sollevati senza indugio.

3.2.1. Il ricorrente non si confronta del tutto con quest'argomentazione della Corte cantonale, peraltro corretta, e non tenta di dimostrare perché essa sarebbe arbitraria o lesiva dell'art. 52 cpv. 1 LPAmm. È infatti contrario al principio della buona fede processuale (art. 5 cpv. 3 Cost.) e al divieto dell'abuso di diritto mantenere in riserva una censura per poi sollevarla solo successivamente, qualora l'esito della procedura sia sfavorevole o l'interessato si renda conto che l'istruzione non segue il corso da lui desiderato (DTF 148 V 225 consid. 3.2; 143 IV 397 consid. 3.4.2 in fine; 143 V 66 consid. 4.3).

3.2.2. La Corte cantonale ha aggiunto che l'istanza di ricusa è inoltre infondata, poiché i membri del Municipio non hanno alcun interesse personale all'opera edilizia in esame, e che nemmeno si può parlare di stretta amicizia con l'istante in licenza. Il ricorrente non contesta questa conclusione. Ora, quando la decisione impugnata, come in concreto, si fonda su diverse motivazioni indipendenti e di per sé sufficienti per definire l'esito della causa, il ricorrente è tenuto, pena l'inammissibilità, a dimostrare che ognuna di esse viola il diritto (DTF 142 III 364 consid. 2.4 in fine; 138 I 97 consid. 4.1.4).

3.3. Il ricorrente fa valere, a torto, che la decisione impugnata lederebbe il suo diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.), perché non sarebbe sufficientemente motivata, rimproverando, del tutto genericamente, alla Corte cantonale di non aver tenuto conto di tutti gli argomenti contenuti nel suo ricorso. Egli disattende infatti che la garanzia del diritto di essere sentito non impone all'autorità di esaminare espressamente ogni singola allegazione in fatto e in diritto sollevata, potendosi limitare ai punti rilevanti per il giudizio (DTF 147 IV 249 consid. 2.4; 146 IV 297 consid. 2.2.7; 144 IV 386 consid. 2.2.3). In concreto, come si dirà nei considerandi che seguono, la Corte cantonale, seppure succintamente, si è espressa su tutti i punti rilevanti per il giudizio, permettendo così al ricorrente di impugnarlo con cognizione di causa nonché al Tribunale federale di esaminarne la fondatezza (DTF 150 III 1 consid. 4.5; 149 V 156 consid. 6.1).

4.

4.1. La licenza edilizia è rilasciata dal Municipio dietro domanda di costruzione (art. 4 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991; LE; RL 705.100), debitamente pubblicata e notificata ai confinanti (art. 6 LE), di regola previo avviso del Dipartimento del territorio, che si pronuncia sulla conformità dell'intervento con il diritto federale e cantonale, la cui applicazione è rimessa al suo giudizio (art. 7 LE). Per lavori di secondaria importanza l'art. 11 cpv. 1 LE prevede una procedura semplificata, quella di notifica, che prescinde dal coinvolgimento dell'autorità cantonale. I lavori soggetti alla procedura ordinaria sono elencati a titolo esemplificativo all'art. 4 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110). Quelli soggetti a semplice notifica sono invece enumerati in modo esaustivo all'art. 6 cpv. 1 RLE. L'art. 5 cpv. 1 RLE dispone che, in quanto non siano esplicitamente soggetti alla procedura della notifica (art. 6), tutti gli interventi di cui all'art. 4 RLE soggiacciono alla procedura ordinaria.
Al riguardo la Corte cantonale ha stabilito che, in realtà, secondo la sua prassi, la distinzione tra i due tipi di procedura non dipende tanto dall'importanza dei lavori, quanto piuttosto dal loro assoggettamento a norme del diritto federale o cantonale, la cui applicazione è rimessa al giudizio dell'autorità cantonale (cfr. art. 6 cpv. 2 RLE). Accertato che nel caso in esame l'intervento litigioso contempla la formazione di un muro di cinta lungo 1.00 m, alto 1.25 m e largo 0.15 m, il Municipio poteva trattare la domanda di costruzione secondo la procedura di notifica. L'istanza precedente ha condiviso questa deduzione, ritenendola conforme a quanto prescritto dall'art. 6 cpv. 1 n. 4 RLE, secondo cui all'interno della zona edificabile sono soggetti alla procedura di notifica le opere di cinta e i muri di sostegno. Ha sottolineato inoltre che l'intervento non implica l'applicazione di norme di competenza dell'autorità cantonale.

4.2. Il ricorrente non critica, per lo meno con una motivazione conforme alle esigenze dell'art. 42 LTF, queste conclusioni, peraltro corrette. Egli si limita infatti ad asserire, in maniera del tutto generica, che al riguardo la Corte cantonale avrebbe omesso di analizzare le conseguenze che il contestato progetto avrebbe sul territorio circostante, in particolare sulla sicurezza, ripercussioni che al suo dire avrebbero imposto una procedura ordinaria di pubblicazione, ritenendo "inadeguata" al caso in esame quella di notifica. Al riguardo insiste sull'asserita soppressione del diritto derivante da una servitù, questione, come ancora si vedrà, ininfluente per il presente giudizio. Aggiunge poi che il progettato muretto litigioso comporterebbe un non meglio precisato e non ravvisabile, notevole impatto ambientale a carico del territorio circostante, che deturperebbe il paesaggio e incrementerebbe la cementificazione.

4.3. Il ricorrente osserva poi che il seminterrato è posto per 19 m2 sul suo fondo e per 5 m2 su quello di B.________. Adduce che la Corte cantonale non avrebbe debitamente analizzato la tematica relativa alla precedente domanda di costruzione da lui inoltrata l'11 aprile 2022 relativa alla posa di una recinzione e di un cancello sul suo fondo yyy, ossia sei mesi prima di quella presentata poi da suo fratello inerente al muretto litigioso sul fondo xxx. Osservando semplicemente che le due domande edilizie perseguirebbero lo stesso scopo, segnatamente la delimitazione dei due fondi, il ricorrente sostiene che, contrariamente alla sua, quella di B.________ non avrebbe alcuna funzione o utilità e, sotto il "profilo tecnico", sarebbe incompatibile con la sua. Sostiene che, autorizzando entrambi i progetti edilizi il Municipio gli avrebbe impedito, senza tuttavia motivare tale assunto, di esercitare il proprio diritto entro il termine di durata di due anni della licenza edilizia.

4.4. Al riguardo la Corte cantonale ha ritenuto, rettamente, che la domanda di costruzione del ricorrente, relativa alla posa di una nuova recinzione sul suo fondo non osta al successivo rilascio del permesso edilizio litigioso, da realizzare su un altro fondo. Con i menzionati accenni il ricorrente non dimostra minimamente perché questa conclusione, condivisibile, sarebbe arbitraria.

5.

5.1. Il ricorrente rimprovera inoltre alla Corte cantonale di aver ritenuto che l'esistenza di un "patto speciale" inerente alla collocazione e all'accesso al citato fabbricato adibito a box e anche al locale tecnico per il riscaldamento, attiene al diritto privato ed esula quindi dalla procedura edilizia. Osserva che questo patto, costituito in occasione della donazione immobiliare e divisione ereditaria tra il ricorrente e B.________, concerne una servitù/diritto di superficie, oggetto di un istromento notarile del 27 agosto 1990. Con lo stesso B.________ avrebbe concesso al ricorrente di mantenere e di utilizzare il menzionato box. Ne deduce ch'egli, rispetto ad B.________, avrebbe un diritto preminente a mantenere lo status quo esistente dal 1990.

5.2. In tale ambito il ricorrente disattende che lo scopo perseguito dalla procedura di rilascio della licenza edilizia è di verificare la conformità dell'opera prevista con le norme del diritto pubblico, e che la licenza edilizia non ha lo scopo di accertare con effetti vincolanti la portata di una servitù di diritto civile. Eventuali impedimenti di diritto privato alla realizzazione dell'opera sono sostanzialmente irrilevanti dal profilo dell'accertamento della conformità della stessa con le norme di diritto pubblico: tali contestazioni vanno quindi semmai fatte valere davanti al giudice civile, l'autorità amministrativa potendo limitarsi a un giudizio di apparenza. Le obiezioni inerenti all'accesso al locale seminterrato derivanti se del caso dall'invocata servitù non costituiscono pertanto un impedimento di diritto pubblico suscettibile di ostare al rilascio del permesso di costruzione litigioso (sul tema cfr. sentenza 1C_393/2024 del 12 marzo 2025 consid. 3 con riferimenti anche alla dottrina). La sentenza impugnata non è quindi arbitraria né nella motivazione né nel risultato.

5.3. L'accenno ricorsuale a una presunta violazione della clausola estetica cantonale (art. 104 cpv. 2 della legge ticinese sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; RL 701.100; al riguardo vedi sentenza 1C_586/2024 del 28 agosto 2025 consid. 3.3.1), poiché la realizzazione del muretto litigioso deturperebbe il paesaggio è priva di fondamento, come a ragione ritenuto dalla Corte cantonale. Il ricorrente non dimostra inoltre perché la conclusione dei giudici cantonali inerente all'irrilevanza dell'indice di sfruttamento del muretto in esame, sarebbe arbitraria. Il suo richiamo alla citata servitù/diritto di superficie nulla muta al riguardo.

6.

6.1. Il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere pertanto respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).

6.2. L'emanazione del presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso in materia di diritto pubblico è respinto.

2.

Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.

3.

Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

4.

Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Bellinzona, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 11 novembre 2025

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Haag

Il Cancelliere: Crameri