Retroactive permit denied for four concrete bollards in a village coreGenerato dall'IA

1C_586/2024

Sentenza del 28 agosto 2025

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Haag, Presidente,
Kneubühler, Müller,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinata dall'avv. Matteo Quadranti,
ricorrente,

contro

B.________,
patrocinata dall'avv. Claudia Solcà,
opponente,

Municipio di Vezia, via A. Daldini 13, 6943 Vezia,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Ufficio delle domande di costruzione, via Franco Zorzi 13, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.

Oggetto
Diniego della licenza edilizia a posteriori per la posa di 4 paracarri in cemento,

ricorso contro la sentenza emanata il 9 settembre 2024 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2024.98).

Fatti:

A.

A.________ è proprietaria di un fondo (mappale xxx) ubicato nel nucleo di Vezia sul quale sorge una casa di abitazione, che si affaccia su un vicolo (mappale yyy). Il vigente piano delle zone, approvato dal Consiglio di Stato il 5 dicembre 1989 (risoluzione n. 9986) attribuisce il fondo alla zona del nucleo tradizionale. Nel piano del traffico una fascia di terreno tra l'abitazione (lato sud) di A.________ e il vicolo è inoltre riportata quale strada di quartiere/servizio.

B.

Il 31 gennaio 2023, su sollecito dell'Ufficio tecnico comunale, A.________ ha inoltrato al Municipio una domanda di costruzione a posteriori, nella forma della notifica, per la posa di 4 paracarri sul fondo xxx. L'istante ha precisato che i dissuasori, realizzati in beton bocciardato, sono stati posati sulla superficie del fondo vincolata quale strada. Ha motivato la richiesta con la necessità di impedire l'accesso e il posteggio sul suo fondo da parte di veicoli di terzi. Alla domanda si è opposta B.________, proprietaria del fondo confinante zzz. Dopo aver esperito un sopralluogo, l'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP) ha preavvisato negativamente l'intervento. Il 12 giugno 2023 il Municipio, stabilito che nessuna opera potesse essere eseguita da un privato su parte della superficie stradale vincolata ad uso pubblico, ha negato il permesso. Con risoluzione del 24 gennaio 2024 il Consiglio di Stato ha respinto un ricorso dell'istante. Adito da quest'ultima, con giudizio del 9 settembre 2024 il Tribunale cantonale amministrativo ne ha respinto il ricorso.

C.

Avverso questa decisione A.________ presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede di annullarla e di confermare il rilascio a posteriori di un'autorizzazione per la posa di 4 paracarri in cemento al mappale xxx RFD di Vezia.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.

Diritto:

1.

1.1. Presentato contro una decisione finale (art. 90 LTF) dell'ultima istanza cantonale in ambito edilizio (art. 82 lett. a e 86 cpv. 1 lett. d LTF), il ricorso in materia di diritto pubblico, tempestivo, è ammissibile. La legittimazione della ricorrente è pacifica.

1.2. Il ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché e in che misura le diverse motivazioni della decisione dell'autorità cantonale di ultima istanza violano il diritto (art. 42 cpv. 1 e 2 LTF; DTF 148 IV 205 consid. 2.6; 146 IV 297 consid. 1.2). Il Tribunale federale, che non è un'istanza di appello, esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF 150 I 50 consid. 3.3.1; 150 IV 360 consid. 3.2.1). Quando la ricorrente invoca la violazione di diritti costituzionali, il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, vaglia le censure solo se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 150 I 80 consid. 2.1).

1.3. La vertenza concerne l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto cantonale e comunale. Queste disposizioni sono esaminate soltanto sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 150 I 80 consid. 2.1; 149 II 225 consid. 5.2).

2.

2.1. La ricorrente motiva la posa dei 4 paracarri adducendo la necessità di tutelare la sua proprietà privata dovendo impedire l'accesso e il posteggio sul proprio fondo da parte di veicoli di terzi. Insiste, in maniera inutilmente ripetitiva e prolissa e a torto come si vedrà, sul fatto che la Corte cantonale non avrebbe esaminato la contrapposizione e la sovrapposizione della parte litigiosa del suo fondo, attribuita alla zona nucleo e disciplinata nel contempo dal piano del traffico. Sostiene ch'essa non avrebbe valutato quale delle due zone debba prevalere sull'altra. Non avrebbe inoltre eseguito una corretta valutazione per verificare se le due zone, così differenti tra loro, potrebbero coesistere. Adduce che nella fattispecie l'interesse pubblico non potrebbe prevalere sul suo interesse privato, volto a evitare i parcheggi selvaggi sulla sua striscia di terreno. Ribadisce la dicotomia esistente tra le due zone, in parte sovrapposte, istituite dal piano regolatore, segnatamente una di interesse prettamente privato che permetterebbe l'edificazione dei dissuasori, e una di carattere pubblico (piano del traffico) che la vieta.

2.2. Contrariamente all'assunto ricorsuale, come si vedrà, la decisione impugnata è motivata in maniera sufficiente, visto che permette all'interessata di afferrarne la portata e di impugnarla con cognizione di causa, nonché all'autorità di ricorso di esaminarne la fondatezza (DTF 149 V 156 consid. 6.1; 142 IV 245 consid. 4.3).

2.2.1. La Corte cantonale ha osservato infatti che giusta l'art. 22 cpv. 2 LPT (RS 700), ripreso all'art. 65 cpv. 2 lett. a della legge ticinese sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), la licenza edilizia può essere rilasciata, di massima, soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla funzione prevista dal piano regolatore per la relativa zona di utilizzazione. Ha ricordato che le opere devono pertanto integrarsi convenientemente nelle finalità della zona, non essendo sufficiente che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità perseguite dal piano regolatore. Ne ha concluso che per essere autorizzati gli impianti devono apparire collegati da un nesso adeguato alla funzione del comparto in cui sono ubicati. Ha rilevato che il fondo della ricorrente è attribuito alla zona del nucleo tradizionale ma, in base al piano del traffico, la fascia di terreno sulla quale sono stati posati i dissuasori è gravata da un vincolo di strada di quartiere/servizio. Questa situazione è riscontrabile anche su altri fondi ubicati nelle adiacenze, dove la porzione di terreno a lato del vicolo è gravata dal medesimo vincolo. Ha ritenuto che da una lettura complessiva dei piani risulta che la superficie oggetto dell'intervento litigioso, sebbene si trovi su un fondo privato, è nondimeno attribuita all'area viaria. Ha ricordato inoltre che l'avviso cantonale vincola il Municipio, nella misura in cui è negativo (art. 7 cpv. 2 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991, LE; RL 705.100).
La Corte cantonale, procedendo a una valutazione, certo concisa ma chiaramente sufficiente dei contrapposti interessi pubblici e privati in gioco, ha stabilito che la posa di dissuasori, finalizzata unicamente a soddisfare interessi prettamente privati, non è evidentemente compatibile con la destinazione a scopi pubblici della strada. Ha sottolineato che il piano del traffico ha creato infatti la base legale del citato vincolo pianificatorio e la base legale ai fini dell'espropriazione della superficie per la realizzazione dell'opera pubblica. Ne ha concluso che con tale vincolo la superficie in questione è sottratta alla libera disposizione della proprietaria, che non può sfruttarla per fini edilizi. Ha precisato che il fatto che il Municipio non ha ancora provveduto a espropriare tale porzione del fondo è irrilevante, da questa circostanza non si può infatti dedurre che il vincolo avrebbe perso ogni interesse o che dovrebbe essere stralciato, ciò che la ricorrente nemmeno pretende. Quest'ultima conclusione è corretta.

2.2.2. La ricorrente si limita ad addurre, in maniera generica, che il suo interesse privato volto a tutelare la sua proprietà da soste e parcheggi abusivi dovrebbe prevalere sul citato interesse pubblico. Ora, la conclusione dei giudici cantonali, secondo cui con l'imposizione del vincolo nel piano del traffico la superficie in discussione, della quale è peraltro prevista l'espropriazione, è sottratta alla libera disposizione della proprietaria che non può sfruttarla per fini edilizi propri, non è per nulla addirittura insostenibile e quindi arbitraria. Per motivare l'arbitrio non basta infatti criticare semplicemente la decisione impugnata contrapponendole, come in concreto, un'interpretazione propria, ma occorre dimostrare per quale motivo l'accertamento dei fatti o la valutazione delle prove sono manifestamente insostenibili, in contraddizione palese con la situazione effettiva, gravemente lesivi di una norma o di un chiaro principio giuridico, o in contrasto intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità (DTF 151 II 20 consid. 6.9.1; 150 II 537 consid. 3.1). Non basta quindi che la decisione impugnata sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel risultato (DTF 147 II 454 consid. 4.4), ciò che spetta alla ricorrente dimostrare (DTF 144 III 145 consid. 2). Non risulta per contro arbitrio dal fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile (DTF 148 II 121 consid. 5.2). La ricorrente non dimostra che in concreto si sarebbe in presenza di simili estremi. La valutazione della Corte cantonale è peraltro condivisibile.

2.2.3. La ricorrente aggiunge che la contrapposizione di queste due zone deriva dal medesimo piano regolatore adottato dal Legislativo comunale. Ora, queste critiche avrebbero dovuto essere sollevate, se del caso, al momento dell'adozione del piano regolatore, in particolare del piano del traffico. Inoltre, come rettamente ritenuto dai giudici cantonali, la circostanza che per le porzioni di fondi toccati dal vincolo di diritto pubblico non è (ancora) stata avviata alcuna procedura di espropriazione è ininfluente ai fini del presente giudizio.
La ricorrente disattende inoltre che la garanzia della proprietà (art. 26 cpv. 1 Cost.) non tutela la proprietà in maniera illimitata, ma soltanto nei limiti fissati nell'interesse pubblico dall'ordinamento giuridico, segnatamente in concreto anche quelli riferiti alle condizioni previste nel piano del traffico (DTF 146 I 70 consid. 6.1; 145 I 156 consid. 4.1).

3.

3.1. A titolo abbondanziale la Corte cantonale ha stabilito che, anche facendo astrazione del citato vincolo, il progetto edilizio litigioso non potrebbe comunque essere autorizzato perché, non inserendosi in maniera ordinata e armoniosa nel paesaggio, esso è in contrasto con la clausola estetica.

3.2. Al riguardo la ricorrente critica che tale esame sarebbe stato effettuato dalla Corte cantonale in assenza del richiesto sopralluogo, sulla base di qualche fotografia e alcune immagini reperibili su internet. La Corte cantonale ha infatti reso il criticato giudizio sulla base degli atti, senza istruttoria, rilevando che la situazione dei luoghi e dell'oggetto del litigio emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali (piani, fotografie, ecc.) e dalle immagini visibili su Google Earth. Sulla base di una valutazione anticipata delle prove ha quindi rinunciato ad assumere quelle proposte dalla ricorrente (sopralluogo, varianti di piano regolatore).

3.2.1. La ricorrente disattende che la garanzia del diritto di essere sentito, sancita dall'art. 29 cpv. 2 Cost., che comprende la facoltà per gli interessati di consultare l'incarto, di offrire mezzi di prova su punti rilevanti e di esigerne l'assunzione, di partecipare alla stessa e di potersi esprimere sulle relative risultanze nella misura in cui possano influire sulla decisione (DTF 146 IV 218 consid. 3.1.1; 145 I 167 consid. 4.1), non impedisce all'autorità di procedere ad un apprezzamento anticipato delle prove richieste e rinunciare ad assumerle, se è convinta che non potrebbero condurla a modificare il suo giudizio: nell'ambito di questa valutazione le spetta un vasto margine di apprezzamento e il Tribunale federale interviene solo in caso di arbitrio (DTF 147 IV 534 consid. 2.5.1; 146 III 73 consid. 5.2.2), ciò che non si verifica in concreto. D'altra parte, con riferimento alla valutazione delle prove e all'accertamento dei fatti, il giudice incorre nell'arbitrio soltanto se misconosce manifestamente il senso e la portata di un mezzo di prova, se omette senza valida ragione di tener conto di un elemento di prova importante, suscettibile di modificare l'esito della vertenza, oppure se ammette o nega un fatto ponendosi in aperto contrasto con gli atti di causa o interpretandoli in modo insostenibile (DTF 148 IV 356 consid. 2.1; 148 I 127 consid. 4.3).

3.2.2. Al riguardo la ricorrente non adduce infatti elementi concreti e decisivi atti a dimostrare un accertamento arbitrario o per lo meno incompleto dei fatti (DTF 150 II 346 consid. 1.6; 149 I 207 consid. 5.5), né una valutazione arbitraria delle prove (DTF 150 IV 360 consid. 3.2.1). Non pretende né dimostra, che la Corte cantonale, accertando i fatti, peraltro correttamente, sulla base del complesso delle tavole processuali e in particolare della documentazione fotografica agli atti, come pure dalle vedute aeree di Swisstopo e delle viste di Google, sia incorsa in arbitrio; le mappe elettroniche generalmente accessibili come Google Maps o le informazioni in esse contenute possono essere considerate come fatti notori (sentenza 1C_293/2024 del 12 agosto 2024 consid. 2.2 e rinvii). D'altra parte un sopralluogo era già stato esperito dall'Ufficio della natura e del paesaggio. Per di più, l'istanza precedente ha ritenuto, rettamente, che la natura del litigio è essenzialmente di natura giuridica. Non si è quindi chiaramente in presenza di una valutazione anticipata delle prove arbitraria.

3.3. La ricorrente fa valere che la Corte cantonale avrebbe applicato in maniera arbitraria la cosiddetta clausola estetica positiva.

3.3.1. La LST prevede all'art. 104 cpv. 2 una clausola estetica positiva (principio operativo) applicabile a tutto il territorio cantonale. Tale norma esige che gli interventi si inseriscano nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa. L'art. 100 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLST; RL 701.110) precisa che ciò si verifica quando un progetto si integra nello spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e le caratteristiche dei luoghi. La Corte cantonale ha precisato che secondo la sua giurisprudenza, nell'interpretazione del concetto d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio, che è di natura indeterminata, l'autorità decidente non deve affidarsi alla sua sensibilità soggettiva, ma deve fondarsi su criteri oggettivi, dimostrando che la sua applicazione a una determinata fattispecie deve condurre al divieto o alla limitazione del diritto di costruire. La clausola estetica ha una portata autonoma e va attuata in aggiunta alle vigenti prescrizioni edilizie. Il principio d'inserimento ordinato e armonioso è applicato dall'UNP nell'esame delle domande di costruzione che, come in concreto, riguardano i nuclei (art. 109 cpv. 1 lett. b LST).

3.3.2. L'istanza precedente ha osservato che il concetto d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio costituisce una nozione giuridica indeterminata che, come tale, conferisce all'autorità decidente una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo contenuto normativo. Chiamata a statuire sull'interpretazione data dalle istanze inferiori, la Corte cantonale giudica di per sé con pieno potere di cognizione, che esercita tuttavia con riserbo. Nella misura in cui la norma riserva alle autorità di prime cure anche un certo margine discrezionale, il sindacato di legittimità ch'essa è chiamata a esprimere è invece circoscritto alla violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Ove la valutazione estetica appaia plausibile, la Corte cantonale ha sottolineato che non può dunque censurarla, sostituendo il suo apprezzamento a quello dell'autorità decidente. La ricorrente, che non censura queste considerazioni, non tenta di dimostrare perché la Corte cantonale le avrebbe disattese.

3.4.

3.4.1. L'istanza precedente ha condiviso la valutazione dell'Ufficio della natura e del paesaggio, secondo cui i dissuasori, tenuto conto dello scopo cui sono destinati, dei materiali utilizzati (beton bocciardato) e della presenza di anelli che li renderebbero idonei alla posa di un'ulteriore catena di delimitazione, non si integrano nel contesto del nucleo. Ha aggiunto che il fondo sul quale sono stati posati fa parte del tessuto del nucleo di Vezia, comparto che si contraddistingue prevalentemente da edifici con colori, fogge e coperture tradizionali. Ha precisato che la presenza di alcuni edifici dai colori (più) vivaci e di taluni interventi recenti (scale, ballatoi, ecc.) non permette certo di ritenere che il nucleo abbia perso la sua identità come preteso dall'insorgente. Ha stabilito che i dissuasori configurano un chiaro elemento di disturbo nel contesto circostante, richiamando al riguardo in maniera per nulla abusiva, riguardo all'importanza dei dettagli, dei materiali e degli elementi costruttivi, anche le relative Linee guida cantonali. Ha ritenuto che, poiché sono immediatamente percepibili dall'area pubblica accanto alla quale sono stati posati, essi rappresentano un corpo avulso dal tessuto tradizionale del nucleo. Ha aggiunto che autorizzarli comporterebbe inoltre il proliferare di opere analoghe a lato della pubblica via, ciò che non è all'evidenza compatibile con il contesto del nucleo, conclusione quest'ultima corretta e che la ricorrente non contesta.

3.4.2. La ricorrente non dimostra che si sarebbe in presenza di un accertamento dei fatti arbitrario e di un apprezzamento abusivo delle circostanze locali da parte dei giudici cantonali. Ella si limita infatti ad addurre, in maniera meramente appellatoria e quindi inammissibile (DTF 148 IV 205 consid. 2.6), che il nucleo sarebbe stato ampiamente snaturato negli anni passati e che i dissuasori si integrerebbero in maniera armoniosa nel contesto urbano, senza tuttavia tentare di specificarne i motivi, peraltro non ravvisabili.

3.4.3. D'altra parte, quando si tratta di esaminare l'applicazione di clausole estetiche, anche il Tribunale federale si impone un certo riserbo nell'apprezzamento di circostanze locali, meglio conosciute dalle autorità cantonali e comunali. In questo campo, esse dispongono infatti di un ampio potere di apprezzamento, segnatamente laddove devono valutare se una costruzione o un impianto possano compromettere l'aspetto o il carattere di un sito o di una località (DTF 115 Ia 114 consid. 3d; sentenza 1C_239/2024 del 5 giugno 2025 consid. 5.4). La ricorrente non dimostra che ne avrebbero abusato.

4.

La Corte cantonale ha stabilito infine che eventuali problematiche inerenti ai posteggi abusivi di veicoli da parte di terzi andranno risolte dalla ricorrente tramite puntuale segnalazione al Municipio, cui competono i compiti di polizia locale, e non certo mediante la posa di ulteriori elementi/manufatti sulla superficie in esame. Ha aggiunto che anche il Municipio è chiamato a vegliare che le fasce di terreno (private) riportate nel piano del traffico come strada di quartiere/servizio non vengano utilizzate abusivamente come posteggi. Ora, la ricorrente non censura del tutto queste conclusioni, peraltro corrette, e che militano a sfavore della sua argomentazione.

5.

Ne segue che il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.

Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico della ricorrente.

3.

Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Vezia, al Dipartimento del territorio, Ufficio delle domande di costruzione, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 28 agosto 2025

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Haag

Il Cancelliere: Crameri