{T 0/2}
1C_488/2014
Sentenza del 27 ottobre 2015
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Eusebio, Chaix,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
Ufficio federale dello sviluppo territoriale, Mühlestrasse 2, 3063 Ittigen,
ricorrente,
contro
A.A.________, B.A.________ e C.A.________,
opponenti,
Comune di U.________,
Governo del Cantone dei Grigioni, casa Grigia, Reichsgasse 35, 7001 Coira, rappresentato dal Dipartimento dell'economia pubblica e socialità del Cantone dei Grigioni, Reichsgasse 35, 7001 Coira.
Oggetto
revisione della pianificazione locale (azzonamento),
ricorso contro la sentenza emanata il 26 agosto 2014
dal Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni,
5a Camera.
Nel quadro della revisione parziale della pianificazione locale, accettata dall'Assemblea comunale il 12 marzo 2012, il Comune di U.________ ha proposto al Governo del Cantone dei Grigioni, tra l'altro, l'azzonamento in zona V.________ di circa un ettaro (ha) di terreno edificabile, di cui 0,3 ha da assegnare alla zona ampliamento del nucleo 2 (AN2) e 0,7 ha alla zona residenziale 2 (R2C). Questo azzonamento, già proposto nell'ambito della revisione del 1995, era stato rifiutato dall'Esecutivo cantonale, poiché le zone edilizie erano già troppo estese. In occasione della revisione del 1998, il Comune lo riproponeva nuovamente: il Governo aveva sospeso la procedura di approvazione per motivi legati all'inquinamento fonico generato dallo stand di tiro, infrastruttura che cessava l'attività otto anni dopo.
Con decreto del 17 dicembre 2013 il Governo cantonale, accertato il sovradimensionamento delle zone edificabili, non ha approvato l'ampliamento delle zone AN2 e R2C, stabilendo che finché il Comune non avrà deciso un nuovo piano delle zone, quelle litigiose dovevano essere attribuite all'altro territorio comunale.
Il 31 gennaio 2014 A.A.________, B.A.________ ed C.A.________, proprietari delle particelle www (167 m2 ) e xxx (94 m2 ) site in zona AN2 e di due fondi siti in zona R2C, sono insorti dinanzi al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni. Con giudizio del 26 agosto 2014 (R 14 11), la Corte cantonale ha accolto il gravame, per quanto non divenuto privo di oggetto in seguito alla rinuncia degli insorgenti a chiedere l'azzonamento dei fondi in zona R2C e modificato il decreto governativo nel senso che le particelle www e xxx venivano incluse nella zona nucleo di V.________.
Avverso questa decisione l'Ufficio federale dello sviluppo territoriale presenta un ricorso al Tribunale federale. Chiede di annullarla e di confermare il decreto governativo.
A.A.________, B.A.________ ed C.A.________ comunicano di rinunciare a inoltrare osservazioni e a partecipare alla procedura, per evitare ulteriori spese. Il Dipartimento cantonale rinuncia a formulare conclusioni concrete. La Corte cantonale propone di respingere il gravame, in quanto ammissibile.
Impugnata è una decisione di un'autorità cantonale di ultima istanza pronunciata nell'ambito del diritto edilizio e pianificatorio (art. 82 lett. a e art. 86 cpv. 1 lett. d e cpv. 2 LTF; DTF 133 II 409 consid. 1.1). Con il contestato giudizio la Corte cantonale ha direttamente attribuito alla zona edificabile due particelle, per cui si è in presenza di una decisione finale (art. 90 LTF). La legittimazione dell'Ufficio federale è data (art. 89 cpv. 2 lett. a LTF in relazione con l'art. 48 cpv. 4 OPT, RS 700.1) e il ricorso è tempestivo.
2.1. Il ricorrente fa valere che l'azzonamento stabilito direttamente da parte della Corte cantonale violerebbe l'art. 38a cpv. 2 LPT (RS 700) in relazione all'art. 52a cpv. 1 OPT, che lo concreta, poiché non ha imposto una compensazione dell'azzonamento effettuato.
2.2. Il Tribunale amministrativo, sebbene in seguito tratti la causa quale azzonamento, rileva dapprima, in maniera invero poco comprensibile, che la vertenza non concernerebbe tale fattispecie, poiché si tratterrebbe solo di sapere se sia o no giustificato di escludere dalla zona immediatamente adiacente al nucleo i due fondi litigiosi. Rettamente l'istanza precedente parla poi di azzonamento.
2.3. La Corte cantonale, rilevato che il decreto governativo è stato adottato il 17 dicembre 2013, ha ammesso che, qualora fosse applicabile l'art. 38a LPT, le richieste di azzonamento dei proprietari delle particelle litigiose sarebbero a priori prive di possibilità di successo. Ha aggiunto che la vertenza riguarderebbe tuttavia una revisione locale della pianificazione non ancora cresciuta in giudicato, motivo per cui detta norma non sarebbe applicabile.
Al riguardo occorre rilevare che in concreto i proprietari hanno interposto il ricorso contro il decreto governativo in data 31 gennaio 2014, motivo per cui, al momento dell'entrata in vigore della modifica del 2 aprile 2014, il gravame che tendeva a una correzione materiale della decisione di approvazione dei piani di utilizzazione da parte dell'autorità cantonale giusta l'art. 26 LPT, era pendente. Di conseguenza l'art. 38a cpv. 2 LPT è applicabile (cfr. al riguardo sentenza 1C_612/2014 del 26 agosto 2015 consid. 2.2 e 2.4). Ora, ritenuto che la Corte cantonale, invece di rinviare la causa al Comune, ha decretato direttamente l'azzonamento litigioso, essa avrebbe dovuto stabilire nella stessa decisione anche un dezonamento di almeno la stessa superficie.
2.4. Giova osservare che il Tribunale amministrativo, esprimendosi poi sul possibile affidamento che i proprietari potevano riporre nella revisione del 1999, rileva, rettamente, che l'azzonamento richiesto non sarebbe stato possibile senza previo esame della necessità futura di terreno edificabile. Al riguardo ha accertato che, come appurato dal Governo, era ed è evidente che le riserve edilizie esistenti sono chiaramente sovradimensionate e che il Comune né ha giustificato né spiegato le necessità per ampliare in maniera così notevole la zona edilizia, che andava e va per contro ridimensionata. Ha aggiunto che il negato azzonamento non lede il principio della parità di trattamento e ricordato, a ragione, che, secondo la giurisprudenza, nel contesto di un sovradimensionamento delle zone edificabili anche fondi di modeste dimensioni devono essere considerati (DTF 121 I 245 consid. 6e pag. 248; 116 Ia 236) e che sussiste un interesse pubblico alla riduzione di quelle troppo estese. Da tali accertamenti la Corte cantonale non ha tuttavia dedotto l'inevitabile e ovvia conseguenza della conferma del corretto rifiuto governativo di approvare l'azzonamento litigioso.
2.5. Essa si è infatti limitata a rilevare una pretesa insostenibilità del frastagliamento dei confini che delimitano l'attuale zona edilizia, ritenendo inspiegabile e illogica la mancata inclusione nella stessa della stalla sita sul fondo yyy, a ridosso dell'adiacente costruzione ubicata su quello zzz, particelle peraltro oggetto della parallela causa 1C_490/2014, pure decisa in data odierna. Ha ritenuto che pure il fondo www, urbanizzato, sarebbe circondato dalla zona edilizia, per cui la sua mancata attribuzione alla medesima non si fonderebbe su alcuna giustificazione oggettiva, trattandosi di un cosiddetto spazio vuoto tra le costruzioni (al riguardo vedi DTF 132 II 218 consid. 4.2 pag. 223 segg.). Ha aggiunto che la particolare situazione dei fondi litigiosi renderebbe necessario un arrotondamento e una "minima" rettifica e correzione dei confini dell'attuale zona edilizia, ampliamento non necessitante un rinvio della causa al Comune.
3.1. L'art. 38a LPT, in vigore dal 1° maggio 2014, dispone che i Cantoni adattano i propri piani direttori ai requisiti di cui agli articoli 8 e 8a capoverso 1 entro cinque anni dall'entrata in vigore della modifica del 15 giugno 2012 (cpv. 1). Fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale non è consentito al Cantone interessato di aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato (cpv. 2).
Questa norma è concretata dall'art. 52a OPT, secondo cui se al momento dell'entrata in vigore della modifica del 2 aprile 2014 è pendente un ricorso contro la decisione dell'autorità cantonale secondo l'articolo 26 LPT concernente l'approvazione di un azzonamento, l'articolo 38a capoverso 2 LPT non si applica all'azzonamento quando il ricorso non porta né ad un riesame né ad una correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario (cpv. 1). Durante il periodo transitorio di cui all'articolo 38a capoverso 2 LPT, possono essere approvati azzonamenti soltanto se dall'entrata in vigore di detta disposizione (ossia dal 1° maggio 2014), nel Cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (cpv. 2 lett. a); sono ammesse agevolazioni per delimitare zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il Cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b) o per altre zone d'importanza cantonale che si rivelano urgentemente necessarie. L'adempimento delle condizioni di cui alle lettere b e c dell'art. 52a cpv. 2 OPT non è stato addotto nel caso in esame. È d'altra parte pacifico che la superficie azzonata non è stata compensata con un dezonamento di una superficie delle medesime dimensioni come imposto dall'art. 52a cpv. 2 lett. a OPT.
3.2. A titolo abbondanziale si può rilevare che pure l'art. 15 LPT, nella versione in vigore fino al 30 aprile 2014, e la relativa prassi già imponevano la riduzione delle zone edificabili sovradimensionate (DTF 140 II 25 consid. 4.3 e rinvii pag. 31; 136 II 204 consid. 7 pag. 211). L'art. 15 cpv. 2 LPT, in vigore dal 1° maggio 2014, che ha in sostanza codificato la giurisprudenza e ha inasprito la previgente legislazione, dispone espressamente che le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte. Trattasi di norma direttamente applicabile (sentenza 1C_449/2014 del 7 ottobre 2015 consid. 2 e 2.2, destinata a pubblicazione).
3.3. Invero, nelle proprie osservazioni il Dipartimento dell'economia pubblica e socialità dei Grigioni, rileva che se, in linea di principio, dovrebbe chiedere l'accoglimento del ricorso, esso non può "approvare che, per una questione di un paio di metri quadrati di zona edificabile, un lontano Ufficio federale impugni dinanzi al Tribunale federale decisioni cantonali, indipendentemente dall'autorità cantonale che le ha emesse". Con questo rilievo, che suscita non poche perplessità, esso parrebbe disattendere che evidenti motivi di parità di trattamento impongono alle autorità cantonali di applicare e rispettare d'ufficio il diritto federale.
4.1. Certo, il Tribunale federale ha già avuto occasione di stabilire che, se necessario, la pianificazione dev'essere adattata alla situazione effettiva, eliminando se del caso eventuali precedenti errori di pianificazione: l'attribuzione di un fondo alla zona edificabile entra tuttavia in considerazione unicamente se questa misura corrisponda ai principi e agli obiettivi della pianificazione locale, in concreto segnatamente mediante il dezonamento della stessa superficie in un'altra zona (cfr. DTF 121 I 245 consid. 6b pag. 247). Occorre ricordare d'altra parte che la conformità alle esigenze della LPT di una pianificazione territoriale, allestita prima dell'entrata in vigore di questa legge, non dev'essere valutata in maniera settoriale sulla base di singole particelle o quartieri, bensì riguardo al concetto pianificatorio globale del comune (DTF 122 II 326 consid. 5a e b pag. 330).
4.2. Per finire, nemmeno l'espediente della pretesa correzione dei confini può mutare l'esito della vertenza. Del resto, la Corte cantonale neppure ha richiamato e sostenuto che al riguardo sarebbe stata applicabile la procedura di ricomposizione particellare e rettifica dei confini, prevista dagli art. 65 segg. della legge sulla pianificazione territoriale del Cantone dei Grigioni del 6 dicembre 2004 e dagli art. 28 e segg. della relativa ordinanza del 24 maggio 2005.
Il ricorso dev'essere pertanto accolto e la decisione impugnata annullata. Vista la rinuncia dei proprietari dei fondi interessati a partecipare alla procedura si può rinunciare a prelevare spese a loro carico (art. 66 cpv. 1 secondo periodo e cpv. 4 LTF) e non si assegnano ripetibili all'autorità vincente (art. 68 cpv. 3 LTF).
Il ricorso è accolto e la decisione del 26 agosto 2014 del Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni (R 14 11) è annullata.
Non si prelevano spese giudiziarie e non si attribuiscono ripetibili della sede federale.
Comunicazione alle parti, al Comune di U.________, al Governo e al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni, 5a Camera.
Losanna, 27 ottobre 2015
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Fonjallaz
Il Cancelliere: Crameri