1C_444/2017
Sentenza del 20 agosto 2018
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, Presidente,
Eusebio, Kneubühler,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinata dagli avv.ti Luca Maghetti e Andrea Del Fante,
ricorrente,
contro
B.________,
Municipio di Castel San Pietro, 6874 Castel San Pietro,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino,
Ufficio delle domande di costruzione, via Franco Zorzi 13, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, Residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Oggetto
Licenza edilizia per la posa di un impianto fotovoltaico,
ricorso contro la sentenza emanata il 19 giugno 2017 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2015.182).
A.________ è proprietaria di un immobile ubicato a Castel San Pietro, nel nucleo di Monte, dichiarato villaggio d'importanza nazionale dall'inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS; perimetro edificato con obiettivo di salvaguardia A), incluso nel comprensorio del "Monte Generoso": è censito anche quale oggetto n. 1803 nell'Inventario federale dei paesaggi siti e monumenti naturali d'importanza nazionale (IFP), secondo la relativa ordinanza del 10 agosto 1977 (OIFP; RS 451.11).
Il 21 maggio 2014 la proprietaria ha inoltrato al Municipio una domanda di costruzione per installare sul tetto dell'edificio un impianto solare formato da 27 pannelli fotovoltaici con basso grado di riflessione per la produzione di energia elettrica, suddivisi tra le due falde. B.________, proprietario dello stabile confinante, vi si è opposto. Preso atto dell'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, l'11 agosto 2014 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia, richiamando il preavviso pure favorevole, a determinate condizioni, dell'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP). Con decisione del 24 febbraio 2015, il Consiglio di Stato ha respinto un ricorso del vicino. Adito da quest'ultimo, con giudizio del 19 giugno 2017 il Tribunale cantonale amministrativo ne ha accolto il gravame, annullando la decisione governativa e la licenza municipale.
Avverso questa decisione A.________ presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede di annullarla e di confermare quelle del Governo e del Municipio.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.
1.1. Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale, che ha negato il rilascio di una licenza edilizia, il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, art. 86 cpv. 1 lett. d, art. 90 e art. 100 cpv. 1 LTF (quest'ultimo in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. b LTF). La legittimazione della ricorrente è pacifica.
1.2. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il gravame dev'essere motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF 142 I 99 consid. 1.7.1 pag. 106). Quando la ricorrente, come in concreto, invoca l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove, poiché ciò equivale a sostenere che i fatti sono stati accertati in violazione dell'art. 9 Cost. (DTF 136 I 304 consid. 2.4 pag. 313), il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, esamina le censure soltanto se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 143 II 283 consid. 1.2.2 pag. 286). Come si vedrà, l'atto di ricorso disattende in larga misura queste esigenze di motivazione.
1.3. Il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sui fatti accertati dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Esso può scostarsene solo se tale accertamento è stato eseguito in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF o in modo manifestamente inesatto, ovvero arbitrario (DTF 142 II 355 consid. 6 pag. 358; 141 II 14 consid. 1.6 pag. 24). Questa censura necessita di una motivazione qualificata (DTF 143 V 19 consid. 2.2 pag. 23).
2.1. La ricorrente fa valere un accertamento manifestamente inesatto e arbitrario dei fatti (art. 9 Cost.), una lesione del divieto dell'arbitrio (art. 9 Cost.), la violazione dell'autonomia comunale, del principio di proporzionalità e del diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.) dipendenti dalla pretesa motivazione carente dell'impugnato giudizio, poiché al suo dire non terrebbe sufficientemente conto del preavviso positivo dell'UNP.
Quest'ultima critica è priva di fondamento. Come si vedrà, i giudici cantonali hanno esaminato dettagliatamente il preavviso e spiegato compiutamente perché se ne sono scostati, adempiendo pienamente le esigenze poste alla motivazione di una sentenza (al riguardo vedi DTF 142 II 154 consid. 4.2 pag. 157 e rinvii).
2.2. Il contenuto del diritto di essere sentito è determinato in primo luogo dalle norme cantonali, non invocate dalla ricorrente, e dalle garanzie minime dedotte direttamente dall'art. 29 cpv. 2 Cost. Esso conferisce all'interessato il diritto di esprimersi prima che sia adottata una decisione sfavorevole nei suoi confronti, di fornire prove circa i fatti suscettibili di influire sul provvedimento, di poter prendere visione dell'incarto, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi al riguardo (DTF 144 I 11 consid. 5.3 pag. 17; 142 II 218 consid. 2.3 pag. 222 e consid. 2.8.1 pag. 226).
2.2.1. Criticando, in maniera del tutto generica, la rinuncia a esperire un sopralluogo (peraltro chiesto solo dal vicino, ma non da lei) e a far esperire una perizia tecnica sulla problematica del colore dei pannelli, la ricorrente disattende che la garanzia del diritto di essere sentito non impedisce all'autorità cantonale di procedere a un apprezzamento anticipato delle prove richieste e di rinunciare ad assumerle, se è convinta che non possono condurla a modificare il suo giudizio. Nell'ambito di questa valutazione, le spetta un vasto margine di apprezzamento e il Tribunale federale interviene solo in caso di arbitrio, non dimostrato in concreto né ravvisabile (DTF 141 I 60 consid. 3.3; 136 I 229 consid. 5.3). Ciò a maggior ragione visto che nulla impediva alla ricorrente di addurre l'argomento del colore dei pannelli nel quadro della risposta e della duplica.
2.2.2. Sempre con riferimento al diritto di essere sentito, la ricorrente richiama l'art. 86 cpv. 5 della legge ticinese sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm), secondo cui se il Tribunale cantonale amministrativo intende modificare la decisione impugnata a pregiudizio di una parte deve informarla della sua intenzione e darle la possibilità di esprimersi, ricordato ch'esso può modificare la decisione impugnata a vantaggio o a pregiudizio di una parte (cpv. 4). Il richiamo al proposito all'analoga disciplina dell'art. 62 cpv. 3 PA (RS 172.021), norma non applicabile nella fattispecie, è ininfluente. Aggiunge che la Corte cantonale ha adottato la criticata decisione unicamente sulle prove raccolte in prima istanza e dunque, al suo dire senza istruzione, ciò che violerebbe giurisprudenza e dottrina, ch'ella però non indica.
Quest'ultima affermazione è imprecisa, rilevato che la Corte cantonale ha chiesto le risposte e ordinato replica e duplica. Poiché non ha assunto nuovi mezzi di prova, la ricorrente ha avuto accesso agli atti di causa e ha potuto esprimersi sulle osservazioni delle parti, mal si comprende la pretesa violazione del suo diritto di essere sentita (DTF 144 I 11 consid. 5.3 pag. 17; 143 V 71 consid. 4.1 pag. 72).
D'altra parte, la Corte cantonale non ha "modificato" la decisione impugnata a pregiudizio di una parte, ma l'ha semplicemente annullata, in accoglimento del petito ricorsuale. Ciò non giustifica una preliminare informazione delle parti, rappresentando l'esito la finalità stessa della causa, che una parte deve aspettarsi sin dall'inizio e non implica l'eventuale accettazione o meno di un parziale cambiamento della situazione oggetto del giudizio. In questo senso nel messaggio n. 6645 del 23 maggio 2012 relativo alla revisione totale della previgente legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 si può leggere che il nuovo art. 86 comporta una novità di rilievo, poiché in futuro il Tribunale amministrativo non sarà più vincolato alle conclusioni delle parti, potendo modificare la decisione impugnata a loro svantaggio o pregiudizio nel rispetto del diritto di essere sentito (n. 2.2 a pag. 56). E contrario, ciò non si verifica quando il ricorso, concesso alla controparte il diritto di esprimersi, viene accolto o respinto integralmente. In concreto non si è del resto in presenza dell'ipotesi in cui un'autorità intende porre a fondamento del proprio giudizio una norma o una motivazione giuridica fino allora non sollevata nel quadro della procedura, non richiamata dalle parti e di cui esse non potevano presumere la rilevanza (DTF 128 V 272 consid. 5b/bb pag. 278 e rinvii).
3.1. La ricorrente stessa riconosce che l'impianto litigioso, previsto nel contesto di un monumento culturale d'importanza nazionale, soggiace all'obbligo di autorizzazione conformemente al nuovo testo dell'art. 18a cpv. 3 primo periodo LPT, in vigore dal 1° maggio 2014, che recita: "Gli impianti solari nell'ambito di monumenti culturali o naturali d'importanza cantonale o nazionale sottostanno sempre all'obbligo dell'autorizzazione. Non devono pregiudicare in modo sostanziale tali monumenti". Contesta per contro, invero in maniera del tutto generica, ch'esso pregiudicherebbe in modo sostanziale tale monumento. Al riguardo si limita infatti a richiamare il cpv. 4 di questa norma, secondo cui "per il rimanente, l'interesse a utilizzare l'energia solare negli edifici esistenti o nuovi prevale in linea di principio sugli aspetti estetici."
Rileva a ragione che l'unico punto che l'UNP avrebbe dovuto esaminare è la questione di sapere se l'impianto litigioso compromette l'immagine paesaggistica e naturalistica del nucleo di Monte ai sensi dell'art. 18a cpv. 3 LPT. I suoi richiami alla normativa cantonale non sono quindi decisivi. Al riguardo la ricorrente si limita a trascrivere il testo di questa valutazione, deducendone che la progettata opera rispetterebbe dette esigenze. Ella non censura tuttavia, se non in maniera superficiale, la tesi contraria, corretta come si vedrà, posta a fondamento dell'impugnato giudizio, secondo cui la valutazione dell'UNP non si confronta con le caratteristiche che rendono pregevole il nucleo in questione.
3.2. L'UNP si è in effetti limitato a rilevare che l'ISOS chiede la conservazione integrale e la salvaguardia del nucleo, accertando che l'edificio in esame è ubicato nel suo centro e marca in modo importante il paesaggio, in quanto svetta sugli altri edifici, per cui il suo tetto risulta "decisamente visibile". Precisa ch'esso è visibile anche a partire dal versante opposto, motivo per cui l'intervento dev'essere calibrato con particolare attenzione, in modo da non compromettere il valore paesaggistico dell'insieme. Senza tuttavia esprimersi oltre su questa questione, decisiva, ha osservato che i criteri della normativa federale sarebbero parzialmente rispettati ed espresso un preavviso favorevole alla condizione che i pannelli siano posati complanari alla falda, con la stessa inclinazione e senza strutture di sostegno o raccordi a vista, e che siano raggruppati in posizione centrale in una forma regolare e unitaria.
La Corte cantonale ha sottolineato che secondo l'ISOS questo nucleo costituisce un eccezionale esempio di villaggio rurale e ch'esso evidenzia a più riprese l'importanza della vista da distanza, dal versante opposto della valle, che permette di apprezzare il nucleo compatto, inserito in un pendio pressoché libero da costruzioni recenti e che conserva pertanto le antiche relazioni con il paesaggio circostante: questo aspetto determina l'eccellente qualificazione del villaggio per valore della situazione, con ampia visibilità dal lato opposto della valle. Per questo motivo l'inventario raccomanda di prestare la " massima cura al paesaggio dei tetti, decisivo per l'immagine del villaggio dal versante opposto".
Ha aggiunto che l'importanza di tale aspetto emerge anche dalle norme di attuazione del piano regolatore, che fissano prescrizioni di natura conservativa, in particolare per i tetti, con precise regole d'intervento con precipue indicazioni per i materiali di copertura. Sui tetti non è peraltro possibile realizzare squarci, lucernari, finestre tipo velux o simili, ma solo piccoli abbaini necessari per accedere al tetto ai fini della sua manutenzione.
Ne ha dedotto come non si possa affermare che il progetto litigioso non pregiudica in modo sostanziale il nucleo del villaggio. Ha considerato evidente che l'impianto solare, formato di 27 pannelli di color bluastro posati su un'estesa superficie (dal 60 al 70 % delle due falde) di un edificio che svetta nel cuore del villaggio, rappresenta un elemento estraneo, che altera in modo importante il pregevole panorama dei tetti del nucleo, contraddistinto da coperture uniformi, con materiali rosso-bruni, rinviando al riguardo anche alle viste aeree annesse al progetto e al relativo fotomontaggio. Ha ritenuto che problematica risulta in particolare la massiccia presenza dei moduli sulla falda est, che interferirebbe in particolare sulla significativa vista dal lato opposto della valle, rilevato che il rilascio del richiesto permesso avrebbe inoltre un effetto pregiudizievole riguardo alla collocazione di ulteriori impianti simili, comportante una drastica alterazione della pregiata immagine del villaggio. Ne ha concluso che, anche tenuto conto del riserbo che deve imporsi, la valutazione dell'UNP e quella governativa non possono essere condivise.
3.3. La ricorrente non dimostra del tutto che si sarebbe in presenza del preteso accertamento arbitrario dei fatti. Adducendo semplicemente che il tetto del suo edificio, poiché svetta al di sopra degli altri, non sarebbe visibile dalle altre case e dalle strade, ella disattende che il pregiudizio sostanziale è riferito alla visione del nucleo dal lato opposto della valle, aspetto al quale si riferisce in particolare l'lSOS. Al riguardo, rileva a torto che le foto aeree sarebbero state effettuate verosimilmente con un drone e che pertanto si tratterebbe di una prospettiva manifestamente errata, visibile soltanto da un aereo, che non potrebbe essere quella del versante opposto. Ora, che il tetto del suo edificio è visibile anche da tale versante è stato accertato sia nell'avviso dell'UNP sia, come esposto, a più riprese anche nell'inventario ISOS. Gli accertamenti di fatto posti a fondamento dell'impugnato giudizio, non contestati con la necessaria motivazione qualificata (DTF 143 I 377 consid. 1.2 pag. 380; 143 V 19 consid. 2.2 pag. 23) e neppure arbitrari (su questa nozione vedi DTF 144 III 145 consid. 2) sono quindi vincolanti per il Tribunale federale (art. 97 cpv. 1 e 105 cpv. 1 LTF). Del resto, i fatti notori non devono essere provati (cfr. con riferimento all'art. 139 cpv. 2 CPP, DTF 143 Ib 380 consid. 1.1 e 1.1.1). In concreto quelli accertati dalla Corte cantonale impongono di scostarsi dall'avviso, rettamente ritenuto incompleto dell'UNP, e di negare il rilascio della licenza litigiosa mediante un'applicazione corretta e motivata del diritto federale.
Il Tribunale federale ha già ritenuto che l'immagine esteriore di un agglomerato è fortemente marcata e influenzata dal paesaggio unitario dei tetti, motivo per cui la configurazione di un tetto non tocca solo un unico monumento, ma l'insediamento nel suo insieme, ritenuto che gli impianti solari sono ben visibili anche da lontano (sentenze 1C_26/2016 del 16 novembre 2016 consid. 4.5 e 1C_179/2015 dell'11 maggio 2016 consid. 6.6).
3.4. La Corte cantonale ha poi riconosciuto che l'art. 18a cpv. 4 LPT prevede un privilegio di natura materiale a favore dell'interesse all'uso dell'energia solare, che "prevale in linea di principio sugli aspetti estetici". Ha osservato che questa priorità si applica di principio a tutti gli impianti solari, precisato nondimeno che vi fanno eccezione quelli che interessano un monumento culturale o naturale d'importanza cantonale o nazionale. Ha infatti stabilito che per questi ultimi vale la regola sancita dall'art. 18a cpv. 3 secondo periodo LPT, per la quale gli impianti solari "non devono pregiudicare in modo sostanziale tali monumenti". Ha rilevato che ciò è chiaramente deducibile anche dal cpv. 4 della citata norma, laddove essa indica che la prevalenza dell'interesse a utilizzare l'energia solare su aspetti di natura estetica vale solo "per il rimanente", ossia quando non è in discussione un impianto solare che interessa un siffatto monumento. Questa conclusione, decisiva e con la quale la ricorrente non si confronta del tutto, è corretta ed è conforme alla richiamata giurisprudenza del Tribunale federale (sentenza 1C_26/2016 citata, consid. 4.6; PETER HETTICH/GIAN LUCA PENG, Erleichterte Bewilligung von Solaranlagen in der Rechtspraxis, in: AJP 2015 pag. 1427 segg., 1432; IRENE WIDMER, Melde- und Baubewilligungspflicht von Solaranlagen, in: PBG 2016/4 pag. 23; CHRISTOPHE PIGUET/ALEXANDRE DYENS, Analyse critique de l'art. 18a LAT révisé : genèse, conditions d'application et portée, in: RDAF 2014 I pag. 512 segg.; con riferimento a norme cantonali cfr. CHRISTOPH JÄGER, Solaranlagen, Eine Einordnung des neuen Artikels 18a RPG; in: Raum und Umwelt 6/2014, pag. 8 segg., 11 e 19).
3.5. La ricorrente si limita a richiamare l'art. 94 cpv. 2 della legge ticinese sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST), secondo cui le costruzioni devono inserirsi nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa, rilevando che questa norma configura una clausola estetica positiva (su questo tema e sulla portata dell'art. 109 cpv. 1 LST vedi sentenze 1C_280/2017 del 12 ottobre 2017 consid. 5 e 1C_258/2017 del 28 agosto 2017 consid. 5; LORENZO ANASTASI/DAVIDE SOCCHI, La protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario ISOS, in: RtiD 2013, pag. 327 segg., 357), senza tuttavia trarne specifiche conclusioni.
Infine la ricorrente, adducendo che la progettata opera rispetterebbe le norme sull'estetica imposte dal diritto comunale e cantonale, sostiene che la Corte cantonale annullando la licenza edilizia non avrebbe rispettato la latitudine di giudizio che spetta alle autorità inferiori. Anche in quest'ambito ella non si confronta tuttavia con gli argomenti posti a fondamento dell'impugnato giudizio. Al riguardo si limita infatti a rilevare che il Comune aveva preso atto dell'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio e di quello dell'UNP, deducendone una violazione dell'autonomia comunale (su questa nozione vedi DTF 142 I 177 consid. 2 pag. 180), garanzia che può essere invocata anche da privati, nella misura in cui può esplicare effetti sulla loro situazione giuridica o di fatto (DTF 143 II 120 consid. 7.1 pag. 133; 141 I 36 consid. 1.2.4 pag. 41). La critica, del tutto generica e appellatoria, non adempie chiaramente le necessarie esigenze di motivazione di cui all'art. 106 cpv. 2 LTF ed è pertanto inammissibile (DTF 143 II 120 consid. 7.1 pag. 133; sentenza 1C_373/2016 del 7 novembre 2016 consid. 6).
In quanto ammissibile il ricorso dev'essere quindi respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
Comunicazione alle parti, rispettivamente ai loro patrocinatori, al Municipio di Castel San Pietro, al Dipartimento del territorio, Ufficio delle domande di costruzione, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 20 agosto 2018
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Merkli
Il Cancelliere: Crameri