1C_342/2018
Sentenza del 5 novembre 2018
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, Presidente,
Eusebio, Kneubühler,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinata dall'avv. Nello Bernasconi,
ricorrente,
contro
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino,
Comune di Bellinzona.
Oggetto
Piano regolatore,
ricorso contro la sentenza emanata il 30 maggio 2018 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (90.2016.11 - 90.2016.12).
A.________ è proprietaria dei fondi n. 49 (9'405 m2) e 4758 (13'121 m2) di Bellinzona; B.________AG di quello n. 5644 (11'275 m2), percorso da via dei Gaggini che corre perpendicolarmente a via Pierino Tatti. Secondo il piano regolatore comunale (PR) approvato dal Consiglio di Stato il 18 maggio 1977, poi integrato da diverse varianti, tra cui una del 3 novembre 1987 che attribuiva il fondo n. 5644 alla zona AP/EP - magazzini per materiale linea, le particelle erano attribuite alla zona residenziale.
Nell'ambito della revisione generale del PR, il 6 luglio 1999 il Consiglio comunale ha inserito il fondo n. 4758 nella zona C - residenziale semi-intensiva, come la parte a ovest di via dei Gaggini del fondo n. 5644, mentre quella a est, unitamente al fondo n. 49, è stata inserita nella zona EP n. 671 Swisscom.
In seguito a varie procedure, di cui si dirà, e dopo aver sospeso il previsto azzonamento dei tre fondi, in particolare per il superamento dei valori limite d'immissione, con risoluzione del 23 dicembre 2015 il Governo, adito da tre cittadini, ha negato l'approvazione di una variante adottata il 14 ottobre 2013 dal Consiglio comunale, che prevedeva l'attribuzione dei fondi n. 49 e n. 5644 alla zona amministrativa, rispettivamente a quella residenziale Tatti e la fascia non azzonata di quello n. 4758 alla zona residenziale semi-intensiva C. Ha ritenuto che il comparto fosse privo di destinazione pianificatoria e completamente esterno al territorio già largamente edificato: si trattava inoltre di un ampliamento della zona edificabile di circa 22'500 m2, non compensato da un'equivalente riduzione di superficie fabbricabile in conformità a quanto prescritto dagli art. 38a LPT (RS 700) e 52a della relativa ordinanza (OPT; RS 700.1). Adito da A.________ e dal Comune di Bellinzona, che chiedevano di approvare la variante, confermata in seguito a un referendum anche in votazione popolare, il Tribunale cantonale amministrativo ne ha respinto i ricorsi.
Contro questa decisione A.________ inoltra un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Postula di annullarla e di rinviare gli atti al Governo, affinché approvi la citata variante del PR.
Non sono state chieste osservazioni al gravame, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.
Anche il Comune di Bellinzona ha impugnato questa decisione (causa 1C_345/2018, decisa in data odierna).
1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio l'ammissibilità dei ricorsi sottopostigli (DTF 143 IV 357 consid. 1).
1.2. Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale in materia pianificatoria, il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF (DTF 133 II 409 consid. 1.1 pag. 411). La legittimazione della ricorrente è pacifica, anche nella misura in cui invoca un'asserita violazione dell'autonomia comunale (su questa nozione vedi DTF 143 I 272 consid. 2.3.2 pag. 278), garanzia soggetta alle esigenze di motivazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF (DTF 143 II 120 consid. 7.1 pag. 133).
1.3. Quando la ricorrente, come in concreto, invoca l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove, poiché ciò equivale a sostenere che i fatti sono stati accertati in violazione dell'art. 9 Cost. (DTF 136 I 304 consid. 2.4 pag. 313), il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, esamina le censure soltanto se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 143 II 283 consid. 1.2.2 pag. 286). Esso fonda in effetti il suo ragionamento giuridico sui fatti accertati dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF). Può scostarsene solo se tale accertamento è stato eseguito in violazione del diritto ai sensi dell'art. 95 LTF o in modo manifestamente inesatto, ovvero arbitrario (DTF 142 II 355 consid. 6 pag. 358; 141 II 14 consid. 1.6 pag. 24). Anche questa censura necessita di una motivazione qualificata (DTF 143 V 19 consid. 2.2 pag. 23).
La generica critica a un preteso accertamento inesatto dei fatti, per altro non meglio precisati e quindi non contestati con la necessaria motivazione qualificata (DTF 143 I 377 consid. 1.2 pag. 380), non insostenibile e quindi neppure arbitrario (su questa nozione vedi DTF 144 III 145 consid. 2), è inammissibile, per cui essi sono vincolanti per il Tribunale federale (art. 97 cpv. 1 e 105 cpv. 1 LTF).
2.1. La proprietaria sottolinea che la particella n. 49 per circa la metà è già edificata. Al riguardo le critiche mosse al giudizio impugnato appaiono di difficile comprensione.
2.2. La Corte cantonale ha infatti ritenuto che secondo il piano delle attrezzature pubbliche e relativo allegato delle NAPR, adottati dal Consiglio comunale il 6 luglio 1999, questo fondo risultava vincolato come EP n. 671 Swisscom, con un indice di edificabilità pari a 4, un'area verde del 30 % e un'altezza di 16.50 m. Interpretando la risoluzione governativa del 16 ottobre 2001, la Corte cantonale ha concluso che la sua inclusione nell'allegato 31 sarebbe frutto di una svista, motivo per cui con detta risoluzione l'unico azzonamento approvato, rispettivamente l'unica valida attribuzione alla zona edificabile era quella relativa al fondo n. 49, la pianificazione successiva, sospesa a più riprese, non avendo mutato questa situazione.
Ha pertanto stabilito che fino all'attribuzione dei fondi n. 49 e n. 5644 alla zona amministrativa Tatti (AT), rispettivamente alla zona residenziale Tatti (RT) e fino all'inserimento della fascia del fondo n. 4758 a contatto con via Tatti in zona residenziale semi-intensiva C, operati con la citata variante, solo il fondo n. 49 possedeva la qualità di superficie edificabile, mentre le porzioni dei fondi n. 5644 e n. 4758, per circa complessivi 13'000 m2, attribuite dal piano regolatore approvato nel 1977 alla zona residenziale, l'hanno definitivamente persa il 1° gennaio 1988.
Ne segue che il contestato giudizio non mette in dubbio l'edificabilità della particella n. 49, negando per contro l'ampliamento della zona edificabile ai fondi n. 5644 e 4758 per una superficie complessiva di circa 13'000 m2 (consid. 4.3 e 4.4 della decisione impugnata).
3.1. Riguardo al fondo n. 4758, la ricorrente si diffonde sugli antefatti, nonché sui lavori preparatori in vista dell'adozione del PR e della variante del 14 ottobre 2013. Al riguardo, per brevità, si può rinviare alle considerazioni esposte nel parallelo ricorso inoltrato dal Comune (sentenza 1C_345/2018 consid. 2.3-2.5).
In tale ambito la ricorrente si limita a rilevare che con la risoluzione del 16 ottobre 2001 il Consiglio di Stato non l'avrebbe escluso dalla zona edificabile. La mancata approvazione delle zone edificabili ubicate lungo gli assi stradali principali non proverebbe la volontà di non attribuire il fondo in questione a tale zona, visto che il diniego era fondato sulla necessità di rivedere alcune questioni inerenti all'inquinamento fonico, motivo per cui il Comune era stato invitato ad allestire una variante di PR. Con risoluzione del 19 settembre 2007 il Governo ha poi sospeso il suo azzonamento, allo scopo di coordinare la pianificazione con il progetto di semisvincolo autostradale. Aggiunge che la pretesa edificabilità sarebbe stata confermata il 14 ottobre 2013 dal Consiglio comunale con l'approvazione della variante, accettata, in seguito a un referendum, anche in votazione popolare. Rileva nondimeno, rettamente, che il Consiglio di Stato, adito con due ricorsi, con decisione del 23 dicembre 2015, fondandosi sugli art. 38a LPT entrato in vigore il 1° maggio 2014 e 52a OPT, non ha approvato l'attribuzione alla zona edificabile di gran parte del fondo n. 4758 lungo via Tatti, decisione confermata dalla Corte cantonale.
3.2. Certo, diffondendosi sulle varie fasi pianificatorie riguardanti il suo fondo, la ricorrente adduce che sulla base di tali antefatti la sua prerogativa di terreno edificabile non potrebbe essere rimessa in discussione, disattendendo tuttavia che dai fatti accertati in maniera non arbitraria dalla Corte cantonale questo inserimento non è stato approvato dal Governo. Il rilievo ch'esso apparterebbe al comprensorio edificabile o già largamente edificato, non muta tale esito. È del resto manifesto che in seguito alla "sospensione" dell'approvazione governativa per motivi legati all'inquinamento fonico e allo svincolo autostradale, il fondo prima dell'entrata in vigore delle nuove norme federali non era stato attribuito alla zona edificabile.
Del resto la ricorrente, disattendendo il suo obbligo di motivazione (art. 42 LTF), non si confronta, se non in maniera del tutto superficiale, con la questione, decisiva, posta a fondamento dell'impugnato giudizio, ossia dell'entrata in vigore degli art. 38a LPT e 52a OPT (sulla portata di queste norme vedi DTF 142 II 415 consid. 2.1; 141 II 393 consid. 2 e 3 pag. 396 segg.), secondo cui possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in vigore di queste norme, nel Cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (art. 52a cpv. 2 lett. a OPT), ciò che non è manifestamente avvenuto nel caso in esame. La Corte cantonale ha quindi applicato correttamente il diritto federale senza alcuna violazione sia del principio di proporzionalità sia del divieto dell'arbitrio (DTF 142 II 415 consid. 3 pag. 421 seg.; sentenza 1C_345/2018, citata, consid. 3.1).
3.3. Nemmeno l'accenno ricorsuale a una lesione dell'autonomia comunale regge, ricordato che, se invero il Comune nell'applicazione degli art. 38a LPT e 52a cpv. 2 lett. b e c OPT dispone di un'importante autonomia nel definire il contenuto del PR e nella delimitazione di nuove zone edificabili, esso deve nondimeno rispettare le esigenze imposte dal diritto federale; non gli è quindi possibile aumentare le zone edificabili senza procedere a dezonarne almeno la stessa superficie nel quadro della stessa decisione.
3.4. La ricorrente, richiamando il principio della buona fede e dell'affidamento, nonché la sentenza 1C_178/2017 del 6 luglio 2017 consid. 5.2, rileva che in determinate circostanze gli antefatti dell'adozione di un PR possono assumere una rilevanza tale da suscitare una fondata aspettativa di un'attribuzione di un fondo alla zona edificabile, anche in assenza di assicurazioni concrete.
Al riguardo, ricordato che gli antefatti e la tutela della buona fede non comportano di per sé un diritto incondizionato all'inserimento di un fondo in una zona edilizia conforme alla LPT (DTF 132 II 218 consid. 6.1 pag. 228 seg. e rinvii), ella, ancora in dispregio del suo obbligo di motivazione (art. 42 LTF), non si confronta con l'argomento principale posto a fondamento del diniego di riconoscere nel caso di specie una violazione del principio dell'affidamento, ossia l'entrata in vigore delle nuove norme federali (DTF 131 II 627 consid. 6.1 pag. 636; 130 I 26 consid. 8.1 pag. 60).
Nella misura della sua ammissibilità, il ricorso dev'essere pertanto respinto. Non si prelevano spese giudiziarie (art. 66 cpv. 4 LTF).
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, al Consiglio di Stato, al Municipio di Bellinzona e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 5 novembre 2018
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Merkli
Il Cancelliere: Crameri