1C_319/2007

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1C_319/2007 /viz

Sentenza dell'8 gennaio 2008
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Aemisegger, Eusebio,
cancelliere Gadoni.

Parti
A.________,
ricorrente,
rappresentata dalla lic. iur. Enrica Pesciallo-Bianchi,
contro

Municipio di Lugano, Piazza Riforma, 6900 Lugano,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Sezione forestale, 6501 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
palazzo di giustizia, via Pretorio 16, 6900 Lugano.

Oggetto
accertamento del carattere forestale,

ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario in materia costituzionale contro la sentenza emanata il 28 agosto 2007 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
A.________ è proprietaria del fondo part. n. 864 di Lugano (sezione di Breganzona), di complessivi 1'341 m2, su cui sorgono un'abitazione ed alcune costruzioni accessorie. Su istanza di accertamento della proprietaria, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha stabilito con decisione dell'8 maggio 2001 che una porzione di terreno di circa 450 m2 situata nella parte nord del fondo era di natura forestale. La proprietaria ha impugnato la decisione di accertamento con un ricorso del 25 maggio 2001 al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che il fondo fosse liberato dal vincolo forestale. In occasione del sopralluogo dinanzi al giudice delegato, le parti hanno convenuto di sospendere la procedura ricorsuale.
B.
Frattanto, con decisione del 31 gennaio 2006, la Sezione forestale del Dipartimento del territorio ha approvato, nell'ambito della revisione del piano regolatore comunale, il limite del bosco a confine con la zona edificabile, confermando in particolare, per quanto concerne il fondo part. n. 864, l'accertamento puntuale dell'8 maggio 2001 e respingendo nel contempo l'opposizione interposta dalla proprietaria. Adito da quest'ultima, il Consiglio di Stato ha confermato con risoluzione del 23 gennaio 2007 tale accertamento.
C.
Contro la risoluzione governativa, la proprietaria si è aggravata dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo con un ricorso del 7 febbraio 2007, chiedendo che fosse evaso anche il gravame oggetto di sospensione. Con un'unica sentenza del 28 agosto 2007, la Corte cantonale ha respinto entrambi i ricorsi, rilevando che la preesistenza del bosco e il mancato rilascio di autorizzazioni di dissodamento imponevano di riconoscere la natura forestale dell'area in discussione nonostante la scarsa vegetazione attualmente esistente. La Corte cantonale ha inoltre ritenuto che i principi della buona fede e della parità di trattamento non giustificavano in concreto di considerare come non boschiva l'area in contestazione, che adempiva tutte le condizioni previste dalla legge per essere qualificata tale.
D.
A.________ impugna questo giudizio con un ricorso in materia di diritto pubblico e un ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale. Chiede con entrambi i rimedi di annullare sia la decisione impugnata sia quelle emanate l'8 maggio 2001 e il 23 gennaio 2007 dal Consiglio di Stato e di accertare il carattere non boschivo dell'intera particella. In via subordinata chiede con il ricorso in materia di diritto pubblico di rinviare la causa all'istanza inferiore per un nuovo giudizio nel senso dei considerandi. La ricorrente fa essenzialmente valere la violazione del diritto forestale, del divieto dell'arbitrio, della garanzia della proprietà, del diritto di essere sentita e del principio della parità di trattamento.
Non sono state chieste osservazioni al ricorso.

Diritto:
1.
1.1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 133 III 462 consid. 2, 489 consid. 3).
1.2 La ricorrente presenta, oltre al rimedio ordinario del ricorso in materia di diritto pubblico, anche un ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 segg. LTF). Nella fattispecie è tuttavia manifestamente aperta la via del ricorso in materia di diritto pubblico ai sensi dell'art. 82 segg. LTF, visto che non si è in presenza di una delle eccezioni previste dall'art. 83 LTF.
1.3 Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale che ha confermato l'accertamento del carattere forestale di una parte del fondo, il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF. La ricorrente ha partecipato al procedimento in sede cantonale e, quale proprietaria del fondo oggetto dell'accertamento litigioso, è particolarmente toccata dalla decisione impugnata ed ha un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica. Essa è pertanto legittimata a ricorrere secondo l'art. 89 cpv. 1 LTF.
1.4
1.4.1 Il ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 LTF) può essere presentato per violazione del diritto, conformemente a quanto stabilito dagli art. 95 e 96 LTF. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il ricorso dev'essere motivato in modo sufficiente. Il Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate; esso non è tenuto a vagliare, come lo farebbe un'autorità di prima istanza, tutte le questioni giuridiche che si pongono, se quest'ultime non sono presentate nella sede federale (DTF 133 II 249 consid. 1.4.1). Inoltre, quando, come in concreto, la ricorrente invoca la violazione di diritti costituzionali, a norma dell'art. 106 cpv. 2 LTF il Tribunale federale esamina le censure soltanto se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso, conformemente alla prassi in vigore in materia di ricorso di diritto pubblico (cfr. DTF 133 II 249 consid. 1.4.2 e rinvii, 133 III 393 consid. 6). Il Tribunale federale statuisce di principio sulla base dei fatti accertati dall'autorità precedente (cfr. art. 105 cpv. 1 LTF), riservati i casi previsti dall'art. 105 cpv. 2 LTF. Questa disposizione gli conferisce la possibilità di rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti della decisione impugnata nella misura in cui lacune o errori dovessero apparire d'acchito come manifesti (DTF 133 IV 286 consid. 6.2).
1.4.2 Nella misura in cui la ricorrente si limita ad addurre un suo diverso parere rispetto alle considerazioni contenute nel giudizio impugnato, senza spiegare per quali ragioni esse violerebbero specifiche disposizioni della legge federale sulle foreste, del 4 ottobre 1991 (LFo), il gravame non adempie le citate esigenze di motivazione e non può quindi essere esaminato nel merito. Inoltre, poiché un eventuale ordine di rimboschimento non è per il momento in discussione, le censure ricorsuali relative alla difficile fattibilità di un simile ordine esulano dall'oggetto del litigio, limitato alla questione dell'accertamento del carattere forestale, e sono quindi parimenti inammissibili.
Nel giudizio qui impugnato la Corte cantonale ha ritenuto in particolare decisiva la situazione esistente in passato, prima che numerosi alberi fossero abbattuti senza autorizzazione, ed ha addotto con chiarezza e precisione le ragioni per cui l'area in questione adempiva, sotto il profilo quantitativo e qualitativo, le condizioni per essere considerata di natura boschiva. Spettava quindi alla ricorrente confrontarsi con gli argomenti esposti al riguardo dai giudici cantonali, spiegando in particolare per quali motivi gli accertamenti posti a fondamento del giudizio impugnato sarebbero stati manifestamente insostenibili o chiaramente in contrasto con gli atti (cfr., sulla nozione di arbitrio nell'accertamento dei fatti, DTF 129 I 8 consid. 2.1). Nella misura in cui si limita ad addurre l'intervenuta perdita di interesse forestale sulla base della situazione attuale del terreno, la ricorrente perde di vista il tema del litigio.

2.
2.1 Richiamando l'art. 10 LFo, la ricorrente lamenta innanzitutto la mancata presa in considerazione dei suoi interessi personali nello stabilire il limite dell'area boschiva.
2.2 Secondo l'art. 10 LFo, chi comprova un interesse degno di protezione può far accertare dal Cantone il carattere forestale di un fondo (cpv. 1). Al momento dell'emanazione e della revisione dei piani di utilizzazione ai sensi della LPT, deve essere ordinato un accertamento del carattere forestale laddove le zone edificabili confinano o confineranno in futuro con la foresta (cpv. 2). L'interesse degno di protezione ai sensi di questa disposizione riguarda, evidentemente, solo la facoltà di chiedere l'accertamento della natura boschiva di un fondo (o di una parte di esso). L'accertamento in quanto tale si basa su criteri oggettivi e non dipende dalla volontà della proprietaria. Esso si fonda infatti essenzialmente sulla situazione effettiva dei luoghi in esame (vegetazione, densità, età, dimensione e funzione della superficie coperta da alberi, come pure la sua connessione con le superfici vicine), sulla nozione di foresta del diritto federale (cfr. art. 2 LFo) ed eventualmente sui criteri previsti dal diritto cantonale di applicazione conformemente all'art. 2 cpv. 4 LFo (cfr. DTF 124 II 85 consid. 3e, 113 Ib 357 consid. 2a). Una ponderazione con gli interessi privati o con altri interessi pubblici toccati non deve per contro essere eseguita, sicché l'interesse personale della ricorrente ad esercitare liberamente il proprio diritto di proprietà è irrilevante al riguardo (cfr. DTF 124 II 85 consid. 3e e 4d, 122 II 274 consid. 2b, 118 Ib 433 consid. 3a).
3.
3.1 La ricorrente ammette esplicitamente che la superficie in questione fino a una trentina di anni fa era boschiva. Sostiene tuttavia, da un canto, che dissodamenti eseguiti successivamente sarebbero stati leciti, siccome antecedenti l'entrata in vigore della LFo, il 1° gennaio 1993, e, dall'altro, che l'area non svolgerebbe ormai più funzioni forestali.
3.2 Determinante per l'accertamento forestale è, di regola, la situazione di fatto al momento dell'emanazione della decisione di prima istanza. Tuttavia, anche una superficie parzialmente o totalmente priva di alberi può essere considerata boschiva se, come in concreto, è stata dissodata senza autorizzazione (DTF 124 II 85 consid. 4d pag. 92, 113 Ib 357 consid. 2b, 108 Ib 509 consid. 6). Come rettamente rilevato dalla Corte cantonale, la circostanza che gli alberi preesistenti su quella porzione del fondo siano stati tagliati prima dell'entrata in vigore della LFo non è decisiva, ritenuto che l'obbligo di conservazione della foresta e la necessità di ottenere un'autorizzazione per procedere a un dissodamento sussistevano anche sotto l'egida della previgente legge federale dell'11 ottobre 1902 concernente l'alta vigilanza della Confederazione sulla polizia delle foreste (cfr. art. 31 LVPF; DTF 108 Ib 509 consid. 3).
D'altra parte, accennando semplicemente a un consenso tacito delle autorità comunali, che avrebbero tollerato i tagli, la ricorrente non dimostra di avere ricevuto un'assicurazione concreta, in base alla quale poteva in buona fede ritenere il suo fondo interamente escluso dall'area forestale (cfr., sul principio della buona fede, DTF 131 II 627 consid. 6.1, 129 I 161 consid. 4.1 e rispettivi rinvii). È quindi senza incorrere nell'arbitrio né violare il diritto di essere sentito della ricorrente che la Corte cantonale ha ritenuto non sufficientemente sostanziata l'invocazione del principio della buona fede.
3.3 Per il resto, negando alla superficie litigiosa lo svolgimento di funzioni forestali, la ricorrente si poggia sulla situazione di fatto attualmente esistente che, come già rilevato, non è però decisiva nella fattispecie, visto che è stata determinata da dissodamenti non autorizzati. In considerazione delle caratteristiche del luogo, contraddistinto da un pendio assai scosceso, è comunque a ragione che la Corte cantonale ha riconosciuto al bosco una funzione protettiva legata alla prevenzione dell'erosione del terreno. Nulla muta al riguardo la circostanza, asserita dalla ricorrente, secondo cui il comparto non sarebbe inserito in una zona soggetta a pericoli naturali né sarebbe particolarmente esposto a scoscendimenti (cfr. DTF 113 Ib 357 consid. 2c; sentenza 1A.224/2002 del 7 aprile 2003, consid. 2.2, apparsa in: RDAT II-2003, n. 74, pag. 315 segg.).
4.
Adducendo infine che altre particelle vicine sarebbero libere da vincoli forestali pur essendo state in realtà boschive, la ricorrente non dimostra che la loro situazione sarebbe analoga per conformazione e caratteristiche a quella della sua proprietà. Comunque, quand'anche i fondi vicini fossero stati considerati a torto come non boschivi o fossero stati dissodati illegalmente, le condizioni poste dalla giurisprudenza per ammettere eccezionalmente una parità di trattamento nell'illegalità non sono invocate dalla ricorrente né risultano realizzate nella fattispecie (cfr. DTF 127 I 1 consid. 3a, 125 II 152 consid. 5 pag. 166, 122 II 446 consid. 4a).
5.
Ne segue che il ricorso in materia di diritto pubblico deve essere respinto nella misura della sua ammissibilità, mentre il ricorso sussidiario in materia costituzionale deve essere dichiarato inammissibile. Le spese seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico della ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso in materia di diritto pubblico è respinto.
2.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.
3.
Le spese giudiziarie di complessivi fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
4.
Comunicazione alla rappresentante della ricorrente, al Municipio di Lugano, alla Sezione forestale del Dipartimento del territorio, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Lausanne, 8 gennaio 2008
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:

Féraud Gadoni