Municipal autonomy denied in road-trunk transfer disputeGenerato dall'IA

{T 1/2}
1C_288/2007

Arrêt du 13 décembre 2007
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aeschlimann et Reeb.
Greffier: M. Kurz.

Parties
Commune de Concise, 1426 Concise,
recourante,
représentée par Me Jean Anex,

contre

Département des infrastructures du canton de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne,
représenté par Me Jean Jacques Schwaab, avocat,

Objet
délimitation des tronçons de routes cantonales en traversée de localité,

recours contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 16 août 2007.

Faits:
A.
Par décisions des 15 juin, 10 août et 14 septembre 2005, le Chef du Département des infrastructures du canton de Vaud a fait savoir à de nombreuses communes vaudoises - dont celle de Concise - que la délimitation des routes cantonales en traversée de localité (dont les communes sont propriétaires et chargées de l'entretien en vertu de l'art. 56 de la loi vaudoise sur les routes - LRou) correspondrait désormais aux panneaux de début et de fin de localité selon l'art. 50 OSR. L'adoption de ce critère, logique, objectif et assurant l'égalité de traitement, entraînait l'annulation des procès-verbaux de traversées établis selon l'ancien droit. Dans le cadre de la consultation, la commune de Concise avait fait valoir qu'en raison de l'augmentation du trafic poids lourds engendré par les grands chantiers de rail 2000 et de l'A5, le secteur de la RC 401a se trouvait fortement dégradé. Le département relevait qu'en principe, les tronçons transférés n'étaient pas remis en état, mais que la commune bénéficiait d'une approche différente puisque les dégâts pouvaient être attribués à une cause précise. Un dossier serait adressé à l'Office fédéral des routes (OFRou) pour approbation et participation financière. Les travaux d'aménagement requis étaient indépendants de la procédure de transfert.
Trente communes vaudoises concernées par ces transferts de tronçons ont saisi le Tribunal administratif vaudois. Celui-ci les a déboutées par arrêt du 21 décembre 2005 (sans statuer sur le recours de la Commune de Concise, celle-ci ayant demandé la récusation du juge instructeur), considérant que la délimitation des traversées de localités était de la compétence du département, les communes n'ayant aucune autonomie dans ce domaine; le critère choisi n'était pas critiquable et rien ne permettait d'exiger une remise en état préalable des tronçons transférés.
Par arrêts du 15 juin 2006 (1A.20, 22 et 26/2006, 1P.60 et 70/2006), le Tribunal fédéral a rejeté les recours formés par les communes concernées; celles-ci ne disposaient d'autonomie ni en matière de détermination des traversées de localités, ni en matière de subventions ou de charges financières décidées par le canton. Les communes recourantes ne prétendaient pas que les charges supplémentaires résultant des transferts de routes mettraient en péril leur existence même.
B.
A l'issue de la procédure de récusation, le Tribunal administratif a rejeté le recours de la commune de Concises par arrêt du 16 août 2007. Même si le département n'avait guère expliqué en quoi consistait "l'approche différente" dont devait bénéficier la commune, sa décision se limitait au transfert de tronçon routier, de sorte que les considérations émises dans les arrêts précédents devaient aussi s'appliquer en l'espèce, indépendamment des questions de remise en état et d'éventuelles subventions.
C.
La commune de Concise forme un recours en matière de droit public contre cet arrêt. Elle en demande l'annulation, et subsidiairement le renvoi de la cause au Tribunal administratif pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt. Le département conclut au rejet du recours.

Considérant en droit:
1.
Conformément à l'art. 82 al. 1 LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours contre les décisions rendues dans les causes de droit public.
1.1 S'agissant des communes, celles-ci peuvent recourir par cette voie en invoquant les garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou fédérale (art. 89 al. 2 let. c LTF); il s'agit du recours prévu à l'art. 189 al. 1 let. e Cst., qui permet à la collectivité de se plaindre d'une violation de son autonomie (art. 50 Cst., cf. ATF 133 I 128 consid. 3.1 p. 130; 131 I 91 consid. 1 p. 93; 128 I 3 consid. 1c p. 7) ou d'une atteinte à son existence ou à l'intégrité de son territoire, garanties par le droit cantonal (ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175; 121 I 218 consid. 2a p. 219/220; 119 Ia 214 consid. 1a p. 216). Il permet également d'invoquer, à titre accessoire, la protection contre l'arbitraire ainsi que d'autres droits et principes constitutionnels tels que l'égalité, la proportionnalité, la bonne foi et le droit d'être entendu, à condition que ces griefs se trouvent en relation étroite avec celui de la violation de l'autonomie communale (ATF 121 I 218 consid. 4a p. 220; 116 Ia 252 consid. 3b p. 255/256; 113 Ia 332 consid. 1b p. 333/334).
1.2 Dans la mesure où elle dénonce une violation de son autonomie, la commune de Concise a qualité pour agir. Déterminer si, dans un domaine juridique particulier, la commune jouit effectivement d'une autonomie, n'est pas une question de recevabilité, mais de fond (ATF 128 I 3 consid. 1c p. 7; 124 I 223 consid. 1b p. 226 et les références citées). Le fait que la recourante a participé à la procédure devant l'autorité précédente (art. 89 al. 1 let. a LTF) n'ajoute rien à sa qualité pour agir.
2.
Dans ses arrêts du 15 juin 2006, le Tribunal fédéral a relevé que les communes ne disposaient, s'agissant de délimiter les tronçons de routes en traversée de localité, d'aucune autonomie: la décision en revenait exclusivement au département en vertu de l'art. 3 al. 4 LRou, les communes ne disposant sur ce point que d'un droit d'être préalablement entendues. L'augmentation des charges d'entretien, qui découle de l'accroissement des tronçons concernés, aura certes une incidence sur les finances des communes, mais cela ne leur permet pas pour autant de se prévaloir de leur autonomie (cf. arrêt 2P.203/2004 du 1er décembre 2005). En effet, celle-ci ne peut être invoquée en matière de subventions ou de charges financières décidées par le canton (ATF 113 Ia 336 consid. 1b p. 339). Il n'en va différemment que lorsque la commune se plaint d'une violation de son droit à l'existence, soit lorsque la mesure litigieuse aurait pour effet de déséquilibrer complètement ses finances, au point de compromettre son existence même (ATF 115 Ia consid. 5d/aa p. 54; cf. aussi ATF 131 I 91 consid. 1 p. 93 concernant le droit à l'existence).
2.1 La commune recourante affirme qu'en raison de son territoire exigu et du cercle restreint de ses contribuables et de ses ressources, la décision attaquée l'affecterait financièrement au point de mettre en péril son existence. Elle ne saurait toutefois se contenter à ce sujet d'une simple affirmation, sans indiquer, au moins dans les grandes lignes, en quoi consistent les travaux à effectuer, ainsi que les charges nouvelles qui pourraient en résulter: comme l'a relevé le Tribunal administratif, en dépit d'allusions faites dans la décision du département quant à une participation financière, l'objet du présent litige reste limité à la question du transfert d'un tronçon routier. Il n'est d'ailleurs pas exclu que les frais de réfection de la route fassent l'objet d'une prise en charge au moins partielle par une autre collectivité. Il n'est dès lors pas suffisamment démontré que la décision attaquée porterait atteinte à l'existence même de la commune recourante.
2.2 Faute de pouvoir invoquer son autonomie dans ce contexte, la commune recourante n'est pas non plus recevable à invoquer divers griefs d'ordre formel, comme le refus d'instruire sur un point particulier ou une violation du principe de la bonne foi (cf. arrêts du 15 juin 2005 concernant les autres communes recourantes). Au demeurant, les griefs de la recourante concernent essentiellement les aspects financiers du transfert, lesquels ne sont pas pertinents pour l'issue de la cause.
3.
Le recours en matière de droit public doit par conséquent être rejeté. Conformément aux art. 66 al. 4 et 68 al. 3 LTF, il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Département des infrastructures et au Tribunal administratif du canton de Vaud.
Lausanne, le 13 décembre 2007
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:

Féraud Kurz