Art. 93 LTF; remand decisions in planning matters; incidental decisions and irreparable prejudice. A cantonal judgment that annuls an approval decision and remits the matter to the municipality for a new planning amendment is, as a rule, an incidental decision if the procedure remains open and the lower authority retains genuine discretion. An appeal is admissible only if the appellant demonstrates irreparable legal prejudice or that immediate review would avoid an extensive and costly evidentiary procedure. A mere prolongation of the proceedings, additional costs, or the risk of having to raise similar objections again after the new municipal decision does not suffice. Remittal instructions that leave room for planning choices do not create an exception to the general rule of inadmissibility (consid. 1.4-1.6).
1C_26/2026
Sentenza dell'11 febbraio 2026
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Haag, Presidente,
Merz, Mecca, Giudice supplente,
Cancelliere M. Piatti.
Partecipanti al procedimento
contro
Comune di Chiasso, piazza Col Costantino Bernasconi 1, 6830 Chiasso, patrocinato dall'avv. Claudio Cereghetti,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona, rappresentato dal Dipartimento del territorio del
Cantone Ticino, Sezione dello sviluppo territoriale, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Variante del piano regolatore concernente la posa di impianti per la telefonia mobile; decisione incidentale,
ricorso contro la sentenza emanata il 27 novembre 2025 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (90.2022.21).
Nella seduta del 16 dicembre 2019 il Consiglio comunale di Chiasso ha adottato una variante del piano regolatore intesa a disciplinare, tra l'altro, l'ubicazione e la posa delle antenne per la comunicazione mobile visivamente percettibili. La variante prevede un "modello a cascata" sulla base di una linea guida cantonale e contempla l'inserimento di un nuovo art. 11bis nelle norme di attuazione del piano regolatore comunale (NAPR). Contro tale variante, A.________ Sagl, B.________ SA e C.________ SA hanno adito il Consiglio di Stato del Cantone Ticino. Con decreto del 16 novembre 2020, la procedura ricorsuale è stata sospesa al fine di consentire alle parti di esperire delle trattative transattive. In questo contesto, il Comune ha allestito un complemento al rapporto di pianificazione, volto a precisare ulteriormente gli obiettivi perseguiti dalla variante pianificatoria e prospettare delle soluzioni di compromesso. Non essendo stata raggiunta un'intesa, la procedura è stata infine riattivata. Con risoluzione del 27 aprile 2022 (n. 2151), il Consiglio di Stato ha approvato l'introduzione del nuovo art. 11bis NAPR, apportandovi d'ufficio gran parte delle modifiche proposte dal Comune in corso di procedura, nonché accolto parzialmente il ricorso delle società interessate nella misura in cui tali modifiche rispondevano alle critiche da esse sollevate.
Con sentenza del 27 novembre 2025, il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso presentato dagli operatori di telefonia mobile contro la decisione governativa. Quest'ultima è stata annullata nella misura in cui modifica d'ufficio l'art. 11bis cpv. 2 NAPR in relazione alle zone AP-EP e aggiunge al cpv. 4 la seconda frase. La Corte cantonale ha quindi retrocesso gli atti al Comune affinché adotti una variante ai sensi dei considerandi. Il parziale accoglimento del gravame era dovuto al fatto che il Consiglio di Stato, rilevato come il disciplinamento delle zone per edifici e attrezzature di interesse pubblico risultasse eccessivamente generico, ha direttamente proceduto ad una modifica sostanziale della norma, senza rinviare gli atti al Comune per l'allestimento di una nuova variante, violando così l'autonomia comunale e travalicando i limiti concessi per le modifiche d'ufficio.
A.________ Sagl, B.________ SA e C.________ SA presentano un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, postulando l'annullamento della succitata sentenza cantonale e della decisione governativa del 27 aprile 2022; chiedono inoltre che sia negata l'approvazione della variante del piano regolatore adottata il 16 dicembre 2019 dal Consiglio comunale di Chiasso.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti e neppure richiamato l'incarto cantonale.
1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 151 I 187 consid. 1; 151 IV 98 consid. 1).
1.2. Presentato tempestivamente (art. 100 cpv. 1 LTF) contro una decisione dell'ultima istanza cantonale in materia pianificatoria, il ricorso in materia di diritto pubblico è di principio ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a e 86 cpv. 1 lett. d LTF. Le ricorrenti sono inoltre legittimate a ricorrere ai sensi dell'art. 89 cpv. 1 LTF.
1.3.
1.3.1. Nel giudizio impugnato, la Corte cantonale ha anzitutto rilevato che, nel campo della pianificazione del territorio, il Comune ticinese fruisce di un'ampia autonomia che, tuttavia, non ha un carattere assoluto. In virtù dell'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT (RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (cfr. art. 29 cpv. 1 della legge cantonale sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100]), il quale approva il piano regolatore e decide i ricorsi con pieno potere cognitivo, esercitando un controllo non solo della legalità, ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Tuttavia, le autorità incaricate di compiti pianificatori devono badare a lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). La Corte cantonale ha quindi precisato che, in sede di approvazione di un piano regolatore, qualora il Consiglio di Stato ritenga di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale, esso deve, conformemente all'art. 29 cpv. 2 LST e nel rispetto dell'autonomia comunale, retrocedere di massima gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione. Il Governo può apportare modifiche d'ufficio al piano regolatore soltanto quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito, in particolare nel caso di un'unica soluzione senza possibili alternative, nonché quando la modifica tende a colmare una lacuna evidente oppure permette di rimediare a carenze ed errori pianificatori manifesti. La modifica d'ufficio presuppone, pertanto, che la soluzione si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio degli atti al Comune.
1.3.2. Nel merito, la Corte cantonale ha confermato in larga misura la variante litigiosa, concludendo sostanzialmente che il Comune ha sufficientemente dimostrato l'interesse pubblico alla base della sua scelta pianificatoria e compiuto la necessaria ponderazione degli interessi. In particolare, ha giudicato che, di massima, la distribuzione delle priorità prevista dall'art. 11bis cpv. 2 NAPR è sorretta da giustificazioni pertinenti e condivisibili, permettendo inoltre un'adeguata copertura del territorio comunale.
L'autorità precedente ha tuttavia individuato un nodo critico nel disciplinamento originario delle zone per edifici e attrezzature di interesse pubblico indicato nel "modello a cascata" di cui all'art. 11bis cpv. 2 NAPR. Sotto questo profilo, ha sostanzialmente condiviso la valutazione del Consiglio di Stato, secondo cui la disciplina adottata dal Comune risultava eccessivamente generica, poiché non definiva in modo sufficientemente determinato l'attribuzione delle singole zone e dei relativi contenuti ai diversi gradi di priorità, esponendosi così a possibili fraintendimenti nella sua applicazione. Ciò nondimeno, ha giudicato che il modo di procedere del Consiglio di Stato non fosse conforme ai principi legali succitati. Infatti, nel tentativo di ovviare alla genericità della variante sotto questo profilo, esso ha introdotto una serie di modifiche d'ufficio, procedendo a riclassificazioni delle priorità e ulteriori distinzioni di zone AP-EP che, secondo l'autorità inferiore, non si limitano a colmare una lacuna evidente o correggere un errore manifesto, bensì implicano scelte pianificatorie sostanziali per le quali un rinvio degli atti al Comune non poteva ritenersi superfluo. Pertanto, la Corte cantonale ha segnatamente annullato la risoluzione governativa nella misura in cui essa modificava d'ufficio l'art. 11bis cpv. 2 NAPR in relazione alle zone AP-EP e rinviato gli atti al Comune affinché adotti una nuova variante, precisando che quest'ultimo potrà "riesaminare globalmente la tematica".
1.4. Ciò posto, contrariamente a quanto addotto dall'insorgente, secondo cui si sarebbe in presenza di una decisione finale o parziale, la sentenza impugnata costituisce una decisione di rinvio che non conclude la procedura pianificatoria (cfr. art. 90 LTF) ed è quindi incidentale ai sensi dell'art. 93 LTF (DTF 150 II 566 consid. 2.2; 144 III 253 consid. 1.3; 140 V 282 consid. 2). Essa non rientra inoltre nell'ambito dell'art. 91 LTF (decisioni parziali), poiché non si limita a statuire su singole conclusioni indipendenti sottoposte alla Corte cantonale (lett. a), ma si pronuncia sull'insieme delle censure sollevate, né pone fine al procedimento soltanto per una parte dei litisconsorti (lett. b). In quanto decisione incidentale secondo l'art. 93 cpv. 1 LTF, il giudizio impugnato può quindi essere oggetto di un ricorso diretto al Tribunale federale solo se può causare un pregiudizio irreparabile (lett. a) o se l'accoglimento del gravame comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa (lett. b). Queste condizioni di ammissibilità, il cui adempimento dev'essere dimostrato dalle ricorrenti a meno che non sia manifesto (DTF 150 II 566 consid. 2.2; 149 II 476 consid. 1.2.1), mirano a sgravare il Tribunale federale, che di massima deve potersi esprimere sull'oggetto del litigio con un'unica decisione, evitando di pronunciarsi parzialmente, senza un esaustivo accertamento della fattispecie, nell'ambito di una prima fase della procedura (DTF 149 II 170 consid. 1.3; 144 III 253 consid. 1.3).
1.5. Il semplice prolungamento della procedura o l'aumento dei costi collegati alla causa non bastano di regola a fondare un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF (DTF 149 II 170 consid. 1.3; 144 III 475 consid. 1.2; 144 IV 321 consid. 2.3). Deve inoltre trattarsi, in linea di principio, di un pregiudizio di natura giuridica: se eventuali pregiudizi possono essere eliminati in modo adeguato anche nel contesto di un esame successivo all'emanazione del giudizio finale, questo Tribunale non entra nel merito di impugnative contro decisioni pregiudiziali e incidentali (DTF 149 II 170 consid. 1.3; 135 II 30 consid. 1.3.2 e 1.3.4). Un'eccezione a questa regola è data qualora la decisione di rinvio contenga disposizioni vincolanti che non lasciano alcuno spazio decisionale, anche se relativamente piccolo, all'autorità inferiore (DTF 149 II 170 consid. 1.9; 145 III 42 consid. 2.1; 144 IV 321 consid. 2.3). Ciò non è il caso nella fattispecie. Come visto, il Comune è infatti chiamato ad allestire una nuova variante, riesaminando globalmente la disciplina della posa di impianti per telefonia mobile relativa alle zone per edifici e attrezzature di interesse pubblico. Senza che la Corte cantonale abbia impartito istruzioni vincolanti al riguardo, esso resta segnatamente libero di modificarne l'ordine di priorità o di prevedere ulteriori differenziazioni, anche mediante la creazione di nuove categorie di zone AP-EP non contemplate nella versione originaria della norma.
Per il resto, come visto, l'eventualità prospettata dalle ricorrenti di dover riproporre delle censure analoghe contro la nuova variante comunale, riguardanti quegli aspetti giuridici già esaminati dalla Corte cantonale, non comprova un pregiudizio irreparabile secondo i criteri succitati. In concreto, si tratta infatti di una conseguenza ordinaria del sistema di tutela giurisdizionale, posto inoltre che la sentenza avversata mira proprio a consentire all'autorità comunale di rielaborare la variante pianificatoria nel rispetto della propria autonomia. Le ricorrenti non adducono, peraltro, ulteriori elementi idonei a giustificare l'ammissibilità del loro gravame sotto questo profilo.
1.6. Quanto all'ipotesi dell'art. 93 cpv. 1 lett. b LTF, non sono in concreto ravvisabili seri motivi per cui l'elaborazione della nuova variante, limitata a una più precisa definizione del disciplinamento delle zone per edifici e attrezzature di interesse pubblico, dovrebbe comportare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa (cfr. DTF 150 II 566 consid. 2.7.2; 149 II 368 consid. 1.2; 134 III 426 consid. 1.3.2).
In esito, il ricorso dev'essere dichiarato inammissibile. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e, di conseguenza, sono poste a carico delle ricorrenti in solido (art. 66 cpv. 1 e 5 LTF). Al Comune di Chiasso, che non è stato invitato a presentare osservazioni, non si assegnano ripetibili per la sede federale (cfr. art. 68 cpv. 1 e 3 LTF).
Il ricorso è inammissibile.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico delle ricorrenti in solido.
Comunicazione al patrocinatore delle ricorrenti, al Comune di Chiasso, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 11 febbraio 2026
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Haag
Il Cancelliere: M. Piatti