Building setback for underground construction upheldGenerato dall'IA

1C_251/2024

Sentenza del 2 settembre 2024

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Chaix, Mecca, Giudice supplente,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Aurelio Facchi,
e dall'avv. Franco Ramelli,
ricorrente,

contro

B.________,
patrocinato dall'avv. Lorenza Ponti Broggini,

Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Ufficio delle domande di costruzione, via Franco Zorzi 13, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona,

Municipio di Lugano, piazza della Riforma 1, 6900 Lugano.

Oggetto
Licenza edilizia,

ricorso contro la sentenza emanata il 14 marzo 2024
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino (52.2022.281).

Fatti:

A.

Il 25 maggio 2020 A.________ ha chiesto al Municipio di Lugano il permesso di demolire gli edifici esistenti sul mappale xxx e costruire un nuovo stabile a pianta rettangolare, strutturato su sei livelli, di cui cinque fuori terra, a destinazione abitativa e uffici, e uno interrato, adibito ad autorimessa, locale tecnico, cantine e lavanderia. Il progetto prevede, tra l'altro, che il corpo dell'autorimessa, a cui si accede da via yyy attraverso una rampa parzialmente coperta, si estenda sino al confine della particella zzz.

B.

Alla domanda di costruzione si è opposto il vicino B.________, contestando il progetto sotto diversi profili, tra cui il mancato rispetto delle distanze dal confine. Dopo aver preso atto delle modifiche nel frattempo apportate al progetto su sollecito dell'Ufficio delle domande di costruzione e raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, il 2 marzo 2021 il Municipio ha rilasciato l'autorizzazione a costruire, respingendo nel contempo l'opposizione. Risoluzione che il Consiglio di Stato del Canton Ticino ha confermato con decisione del 13 luglio 2022. Con sentenza del 14 marzo 2024 il Tribunale cantonale amministrativo, ritenendo disattesa la distanza di 1.50 m fissata dall'art. 16 cpv. 6 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), ha accolto il ricorso del vicino contro la decisione governativa.

C.

Avverso questa sentenza, il 29 aprile 2024 A.________ presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo di annullarla.
Non è stato ordinato uno scambio di scritti, ma è stato richiamato l'incarto cantonale.

Diritto:

1.

1.1. Il Tribunale federale vaglia d'ufficio e con pieno potere cognitivo se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 148 I 160 consid. 1).

1.2. Presentato contro una decisione finale (art. 90 LTF) dell'ultima istanza cantonale in ambito edilizio (art. 82 lett. a e 86 cpv. 1 lett. d LTF), il ricorso in materia di diritto pubblico, tempestivo (art. 100 cpv. 1 LTF in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. a LTF), è di massima ammissibile (DTF 133 II 409 consid. 1.1). Il ricorrente ha partecipato alla procedura dinanzi alla Corte cantonale (art. 89 cpv. 1 lett. a LTF), è destinatario del giudizio impugnato che ha annullato il rilascio della licenza edilizia richiesta, e possiede di tutta evidenza un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica (art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF). La sua legittimazione è quindi pacifica.

1.3. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il ricorso dev'essere motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale, che non è un'istanza di appello, esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF 148 IV 205 consid. 2.6; 146 IV 297 consid. 1.2). Quando il ricorrente invoca la violazione di diritti costituzionali (art. 29 cpv. 2 e 49 Cost.), il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, vaglia le censure solo se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 149 I 105 consid. 2.1; 147 I 73 consid. 2.1). Le norme del diritto federale sono esaminate d'ufficio e liberamente dal Tribunale federale (art. 106 cpv. 1 LTF).

1.4. Nella misura in cui la vertenza concerne l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto cantonale e comunale, queste disposizioni sono esaminate soltanto sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 150 I 80 consid. 2.1; 149 II 225 consid. 5.2; 148 II 465 consid. 8.1). Non basta quindi che la decisione impugnata sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel risultato (DTF 147 II 454 consid. 4.4), ciò che spetta al ricorrente dimostrare (DTF 144 III 145 consid. 2). La stessa conclusione vale anche quando si adduce l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove (DTF 147 I 73 consid. 2.2). Non risulta per contro arbitrio dal fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile (DTF 148 II 121 consid. 5.2).

1.5. Il Tribunale federale fonda il suo ragionamento giuridico sull'accertamento dei fatti svolto dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF), che neppure il ricorrente contesta.

2.

2.1. Il ricorrente sostiene che la decisione impugnata violerebbe l'autonomia comunale e che sarebbe arbitraria (art. 9 Cost.). La Corte cantonale avrebbe invaso le competenze del Comune, avendo esaminato con pieno potere cognitivo la determinazione della distanza minima dal confine per le costruzioni sotterranee, definita dall'art. 16 cpv. 6 NAPR. Osserva che, trattandosi dell'interpretazione di una nozione indeterminata, all'autorità inferiore spettava un margine discrezionale relativamente ampio, che la Corte cantonale avrebbe dovuto rispettare. Il ricorrente rimprovera quindi ai giudici cantonali di avere abusato del loro potere di apprezzamento, per avere sostituito la loro interpretazione dell'art. 16 cpv. 6 NAPR a quella effettuata dall'autorità comunale, tutelata dal Consiglio di Stato, invece di limitarsi ad esaminare il gravame sotto il profilo della violazione del diritto, e ciò in contrasto con l'art. 69 cpv. 1 lett. a della legge ticinese sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100).

2.2. Nel campo edilizio e della pianificazione del territorio il Comune ticinese beneficia in linea di principio di un ampio margine di decisione e di apprezzamento, che la giurisprudenza fa rientrare nell'autonomia tutelabile (DTF 142 I 26 consid. 3.5 e rinvii). Così esso dispone di autonomia nell'allestimento del proprio piano regolatore, nell'adozione delle relative norme di attuazione e nella loro applicazione (DTF 143 I 272 consid. 2.3.2). Sapere se questa sia stata disattesa è questione di merito, non di ammissibilità (DTF 146 I 36 consid. 1.4; 140 I 90 consid. 1.1). Come ancora si vedrà, il diritto cantonale (cfr. art. 42 cpv. 1 del regolamento di applicazione della legge edilizia cantonale del 9 dicembre 1992; RLE, RL 705.110) riserva espressamente le eventuali diverse disposizioni contenute nel regolamento edilizio o nel piano regolatore riferite alla determinazione della distanza da confine per le opere sotterranee, motivo per cui tale questione rientra nell'ambito del diritto comunale, che in questa misura può quindi essere definito autonomo (DTF 146 II 367 consid. 3.1.4).

2.3. Come i cittadini, il ricorrente non è titolare dell'autonomia comunale ma può prevalersene (art. 50 cpv. 1 Cost. e art. 16 cpv. 2 Cost./TI; sulla portata dell'autonomia comunale vedi DTF 147 I 433 consid. 4.1 e 4.2; 147 I 136 consid. 2.1; sentenza 1C_593/2020 del 12 maggio 2021 consid. 1.1) quand'essa, come nel caso in esame, ha un influsso sulla sua situazione giuridica o di fatto (DTF 143 II 120 consid. 7.1; 141 I 36 consid. 1.2.4). Di conseguenza, nella procedura in esame può far valere la violazione del diritto cantonale o comunale autonomo ed esigere che le autorità cantonali di ricorso o di vigilanza osservino, da un lato, i limiti formali posti al loro intervento dalla legge e, dall'altro, che applichino in modo corretto il diritto materiale determinante. Il Tribunale federale esamina liberamente se l'istanza cantonale di ricorso ha rispettato il margine di apprezzamento che rientra nel campo di applicazione dell'autonomia comunale (DTF 145 I 52 consid. 3.1; 143 II 553 consid. 6.3.1). In tale ambito, un abuso del potere di cognizione da parte dell'istanza di ricorso realizza di massima gli estremi dell'arbitrio (DTF 140 I 201 consid. 6.1; 136 I 395 consid. 2; sentenza 1C_68/2020 dell'8 luglio 2020 consid. 3.2.2 e rinvii).
Certo, il riserbo a tutela dell'autonomia comunale nell'esaminare le decisioni comunali di apprezzamento non comporta che l'autorità di ricorso debba limitarsi a un esame dell'arbitrio, poiché una siffatta limitazione non sarebbe compatibile con la garanzia della via giudiziaria (art. 29a Cost.) e l'applicazione dell'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT (DTF 146 II 367 consid. 3.1.4, 3.1.5 e 3.2.1 e rinvii; OLIVER SCHULER, Kognition zwischen Rechtsweggarantie und Gemeindeautonomie, in: bau- und planungsrechtlichen Verfahren, 2015, pag. 75-77). Ciò nondimeno, quando esaminano l'opportunità di una decisione, i tribunali cantonali devono imporsi un certo riserbo, allo scopo di rispettare l'autonomia comunale (DTF 145 I 52 consid. 3.6 con riferimenti alla dottrina). Nella misura in cui una norma comunale contiene concetti giuridici di natura indeterminata, essa, quale norma di diritto comunale autonomo, conferisce al Municipio una certa latitudine di giudizio riguardo all'individuazione dei loro contenuti precettivi, che le istanze di ricorso devono rispettare, imponendosi un certo ritegno (DTF 145 I 52 consid. 3.6; sentenza 1C_39/2022 del 28 febbraio 2022 consid. 3.2). Quando l'autorità comunale, pronunciandosi su una domanda di costruzione, interpreta le proprie NAPR e valuta le circostanze locali, essa beneficia quindi di un margine d'apprezzamento particolare, che l'istanza cantonale di ricorso deve controllare con ritegno (cfr. art. 2 cpv. 3 LPT e art. 69 cpv. 2 LPAmm). Quest'ultima, tra più soluzioni disponibili e appropriate non può pertanto scegliere quella che preferisce, o sostituire una valutazione adeguata del Comune con una sua valutazione (DTF 146 II 367 consid. 3.1.4; HEINZ AEMISEGGER/STEPHAN HAAG, in: Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, 2020, n. 84 ad art. 33 LPT). Nella misura in cui la decisione comunale si fonda su una valutazione sostenibile delle circostanze pertinenti ed è adeguatamente motivata, l'autorità di ricorso deve rispettarla (cfr. sentenze 1C_477/2023 del 12 febbraio 2024 consid. 3.2 e 1C_328/2022 del 20 novembre 2023 consid. 2.2.-2.5).

2.4. Per converso, l'autorità di ricorso deve intervenire in particolare quando l'apprezzamento esercitato dal Comune è contrario al diritto superiore, viola i principi costituzionali della parità di trattamento e della proporzionalità o se la soluzione scelta appare oggettivamente insostenibile e si rivela quindi arbitraria o quando essa appaia inappropriata riguardo a interessi che travalicano l'ambito comunale. Tale controllo dev'essere nondimeno attuato con ritegno quando si tratta principalmente di interessi meramente locali, mentre dev'essere più rigoroso in presenza di interessi di ordine superiore, la cui tutela compete al Cantone (DTF 146 II 367 consid. 3.1.4; 145 I 52 consid. 3.6; sentenza 1C_710/2021 del 5 ottobre 2022 consid. 2.1.1). Il ricorso dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo è infatti di principio proponibile unicamente per la violazione del diritto, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento, nonché l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti (art. 30 cpv. 3 della Legge ticinese sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100] in relazione con l'art. 69 LPAmm; sentenza 1C_466/2021 del 16 gennaio 2023 consid. 2.1). Esso può quindi esaminare la decisione dell'istanza inferiore e, di riflesso quella comunale, solo nel quadro di tali violazioni, rispettando il margine di apprezzamento che compete all'autorità di pianificazione, rispettivamente all'autorità superiore che ha statuito con pieno potere di esame (art. 33 cpv. 3 lett. b LPT e art. 29 cpv. 1 LST), in concreto il Consiglio di Stato (sentenza 1C_499/2016 del 10 marzo 2017 consid. 3.2).

3.

3.1.

3.1.1. Il ricorso si incentra e si esaurisce in sostanza sulla questione a sapere se la progettata costruzione sotterranea, prevista a ridosso del confine, sia conforme all'art. 16 cpv. 6 NAPR, secondo il quale " la distanza dai confini privati per le costruzioni sotterranee, sino alla profondità di 3.00 m, è di regola 1.50 m. Oltre i 3.00 m le costruzioni possono essere eseguite fino a confine ".

3.1.2. Il Municipio, rilevato anzitutto che lo scopo della norma sarebbe quello di salvaguardare la presenza di eventuali condotte nel sottosuolo, avuto pure riguardo alla futura possibilità di procedere, ove necessario, ad una loro posa, ha reputato che la rampa d'accesso all'autorimessa e i locali interrati fossero conformi all'art. 16 cpv. 6 NAPR. L'autorità comunale, considerato che il tenore della norma lascerebbe spazio alla concessione di deroghe (" di regola "), ha così concluso che queste parti d'opera potessero essere edificate a confine, atteso che la distanza sarebbe violata soltanto su un lato del fondo, di modo che l'eventuale futura necessità di posare delle condotte interrate rimarrebbe comunque garantita sugli altri tre lati. Il Governo, richiamato il regime di eccezione della norma, e tenuto conto del suo contenuto precettivo e del suo scopo, ha tutelato la decisione municipale di prescindere dal rispetto della distanza dal confine prescritta per le citate opere interrate, considerando che rientrasse nella latitudine di giudizio conferita al Municipio dal diritto cantonale.

3.1.3. Da parte sua, la Corte cantonale, con la criticata sentenza, rilevando l'assenza di circostanze del tutto particolari, tali da consentire una deroga a tale distanza, ha di contro annullato la decisione municipale e il giudizio governativo che la conferma.

3.2. In un ricorso fondato sull'autonomia comunale, questa garanzia (art. 50 cpv. 1 Cost. e art. 16 cpv. 2 Cost./TI; DTF 147 I 433 consid. 4.1 e 4.2; 147 I 136 consid. 2.1; 146 II 367 consid. 3.1.4), che può essere fatta valere anche dai cittadini quand'essa, come nel caso in esame, ha un influsso sulla loro situazione giuridica o di fatto (DTF 143 II 120 consid. 7.1; 141 I 36 consid. 1.2.4), dev'essere invocata in maniera sufficientemente motivata (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 149 I 81 consid. 4.3 e rinvii; 140 I 90 consid. 1.1; sentenza 1C_10/2022 del 28 gennaio 2022 consid. 1.5), ciò che non si verifica nella fattispecie. Il ricorrente si limita infatti a rilevare che l'interpretazione operata dall'autorità comunale della locuzione " di regola ", contenuta nell'art. 16 cpv. 6 NAPR, è sostenibile e rientra nel margine di apprezzamento accresciuto che spetta al Municipio, il quale avrebbe così applicato correttamente la norma comunale, ponendola in sintonia con il diritto cantonale (art. 42 cpv. 1 RLE).

3.3. Con queste generiche argomentazioni, di natura meramente appellatoria, e quindi di per sé inammissibili (DTF 150 I 50 consid. 3.3.1 in fine; 148 IV 205 consid. 2.6), il ricorrente non adempie le citate necessarie esigenze di motivazione. Egli si limita infatti a riproporre le considerazioni espresse dal Municipio e dal Consiglio di Stato, ma non spiega né tantomeno dimostra in che modo la Corte cantonale avrebbe abusato del proprio potere di apprezzamento, violando la garanzia dell'autonomia comunale. Contrariamente a quanto ritenuto dal ricorrente, la Corte cantonale non ha pronunciato un giudizio di adeguatezza sulla valutazione dell'autorità comunale violandone l'autonomia. D'altro canto, accertare se esiste una situazione eccezionale, che di principio giustifica la concessione di una deroga, è una questione di diritto, mentre, stabilire in quale misura occorre tenere conto della situazione eccezionale, è una questione di apprezzamento (ADELIO SCOLARI, Commentario [LALPT, LE e LAC], 1996, n. 696 ad art. 2; cfr. sentenza 1C_274/2016 del 1° giugno 2017 consid. 6.1).

3.4. Procedendo da un'interpretazione letterale della norma (DTF 150 IV 48 consid. 3.2), i giudici cantonali hanno ritenuto che l'art 16 cpv. 6 NAPR non contemplerebbe facilitazioni, imponendo di principio il rispetto della distanza su tutti i lati del fondo e che il solo fatto, evocato dal Municipio, secondo cui la facoltà di posare condotte sarebbe comunque garantita sugli altri tre lati del fondo, non appare sufficiente. Rilevando poi l'assenza di connotazioni di eccezionalità del fondo, come pure di ragioni tecniche suscettibili di impedire o rendere eccessivamente gravoso il rispetto della distanza di 1.50 m dai confini privati per le opere sotterranee, e richiamando puntualmente la giurisprudenza cantonale riferita alla citata norma di piano regolatore che ne impone una giustificazione (cfr. STA 52.2020.525 del 21 dicembre 2013 consid 3.5 e 52.2021.191 del 18 agosto 2023 consid. 5.5), la Corte cantonale ha escluso la sussistenza di circostanze del tutto particolari, tali da consentire, in via eccezionale, la concessione di una deroga.

4.

I giudici cantonali non hanno quindi sostituito la loro valutazione a quella delle autorità inferiori. Certo, la conclusione della Corte cantonale contrasta con quella del Comune. Né l'istante in licenza, né le autorità inferiori hanno tuttavia dimostrato la sussistenza di circostanze particolari, specialmente che imponevano di addossare determinate parti d'opera sotterranee al confine con il mappale zzz, atte a giustificare lo scostamento della regola, risultando di principio esclusa, la concessione di una deroga per accomodare un puro interesse privato (STEVE FAVEZ, La dérogation en zone à bâtir et ses alternatives, in: RDAF 2012 I pag. 19). Ciò neppure emergerebbe dagli atti. L'istituto della deroga non può d'altro canto essere utilizzato in maniera tale da costituire, negli effetti, una modifica della legge (cfr. PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7a ed. 2022, pag. 218; ADELIO SCOLARI, Diritto amministrativo, Parte generale, 2002, n. 793). I giudici cantonali, annullando la decisione governativa e la licenza edilizia del 2 marzo 2021 rilasciata dal Municipio, hanno quindi applicato correttamente e senza incorrere nell'arbitrio la norma suesposta, rispettandone la portata e non travisandone il senso (sulla " ratio legis " nel quadro dell'interpretazione di una norma vedi DTF 149 II 281 consid. 4.5.1), e senza violare l'autonomia comunale. Neppure il ricorrente, che non si confronta del tutto con la giurisprudenza cantonale richiamata dall'istanza inferiore, tenta di dimostrare l'arbitrarietà degli argomenti addotti, né degli accertamenti effettuati dai giudici cantonali, vincolanti per il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF). Del resto, la criticata decisione non è insostenibile e quindi arbitraria neppure nel suo risultato (DTF 148 II 121 consid. 5.2; sentenza 1C_433/2018 del 21 settembre 2018 consid. 2.3).

5.

In quanto ammissibile, il ricorso dev'essere quindi respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF). Visto che non è stato ordinato uno scambio di scritti, non si attribuiscono ripetibili della sede federale (art. 68 cpv. 1 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.

Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

3.

Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Lugano, al Dipartimento del territorio, Ufficio delle domande di costruzione, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 2 settembre 2024

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Kneubühler

Il Cancelliere: Crameri