{T 0/2}
1C_250/2014
Sentenza del 13 giugno 2014
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Karlen, Eusebio,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Fiorenzo Cotti,
ricorrente,
contro
Comune di Cadenazzo, 6593 Cadenazzo,
rappresentato dal Municipio e
patrocinato dall'avv. Luca Pagani,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
edilizia; restituzione dell'effetto sospensivo,
ricorso contro la sentenza emanata il 15 aprile 2014 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
A.________ è proprietario di due particelle di U.________, sulle quali sono stati edificati vari stabili costituenti il complesso B.________, attribuite in parte alla zona nucleo tradizionale e in parte alla zona residenziale estensiva. Gli immobili, asseritamente locati a una società, sono destinati, di fatto, all'esercizio della prostituzione. Preso atto del rapporto 25 luglio 2013 del distaccamento speciale della Polizia cantonale preposto alla prevenzione della tratta e dello sfruttamento degli esseri umani in seguito al controllo effettuato il giorno prima, con decisione del 29 novembre 2013 il Municipio di Cadenazzo ha ordinato a A.________ di far sospendere immediatamente l'esercizio della prostituzione nel citato complesso. Ha pure ordinato di ripristinare l'uso dell'immobile conformemente alla destinazione residenziale-abitativa approvata della zona, nella quale sono ammesse unicamente attività non moleste.
Il 16 dicembre 2013 il proprietario è insorto dinanzi al Consiglio di Stato chiedendo, concesso all'impugnativa l'effetto sospensivo, l'annullamento della decisione municipale. Con decisione 7 gennaio 2014 il Presidente del Governo cantonale ha respinto la domanda provvisionale. Adito dall'interessato, mediante giudizio del 15 aprile 2014 il Tribunale cantonale amministrativo ne ha respinto il ricorso.
A.________ impugna questa decisione con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede, in via principale, di annullare sia la decisione della Corte cantonale sia quella del Presidente del Consiglio di Stato e di conferire al ricorso 16 dicembre 2013 presentato contro la risoluzione municipale l'effetto sospensivo, subordinatamente, di rinviare gli atti al Tribunale cantonale amministrativo per nuova decisione.
1.1. Presentato tempestivamente contro una decisione dell'ultima istanza cantonale in ambito edilizio, il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d e 100 cpv. 1 LTF (DTF 133 II 409 consid. 1.1, 353 consid. 2). La legittimazione del ricorrente è pacifica. Questi sostiene di subire un danno di natura economica derivante dal mancato conferimento dell'effetto sospensivo al gravame interposto contro la criticata decisione incidentale, comportante un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF. L'assunto non è manifesto (vedi al riguardo sentenza 1C_449/2008 del 17 ottobre 2008 consid. 2.1-2.5, 3.5 e 4.1), ma visto l'esito del gravame non dev'essere esaminata oltre.
1.2. secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF nel ricorso occorre spiegare perché l'atto impugnato viola il diritto. Questa Corte non è pertanto tenuta a vagliare, come lo farebbe un'autorità di prima istanza, tutte le questioni giuridiche che si pongono, se queste non sono presentate nella sede federale (DTF 139 I 306 consid. 1.2, 229 consid. 2.2; 138 I 274 consid. 1.6). Per di più, quando il ricorrente invoca, come in concreto, la violazione di diritti fondamentali (libertà economica, divieto dell'arbitrio, principio di proporzionalità e della buona fede, diritto di essere sentito) e di disposizioni di diritto cantonale, nonché l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove, poiché ciò equivale a sostenere che i fatti sono stati accertati in violazione dell'art. 9 Cost. e del diritto federale (DTF 136 II 304 consid. 2.4 e 2.5; 136 I 229 consid. 4.1), il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, esamina le censure sollevate soltanto se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 138 I 171 consid. 1.4). Nel caso di ricorsi contro decisioni in materia di misure cautelari (art. 98 LTF), il ricorrente può far valere soltanto la violazione di diritti costituzionali.
2.1. Il ricorrente censura una violazione del diritto di essere sentito, poiché la Corte cantonale non ha dato seguito alla richiesta d'audizione di un suo precedente legale e dei municipali allo scopo di comprovare che il Comune avrebbe tollerato per oltre dodici anni l'attività litigiosa o addirittura, per atti concludenti, l'avrebbe ritenuta conforme al piano regolatore. Il rifiuto di assumere detta prova comporterebbe inoltre una lesione dei principi della proporzionalità e della buona fede, sulla cui violazione la Corte cantonale non si sarebbe espressa, poiché nell'esame della vertenza non si potrebbe prescindere dal considerare la posizione assunta dal Municipio.
2.2. L'asserto non regge. La Corte cantonale ha infatti ricordato che nell'ambito di ricorsi proposti contro decisioni di natura provvisionale essa non procede all'assunzione di prove, prassi che il ricorrente, disattendendo il suo obbligo di motivazione, non contesta (art. 42 cpv. 2 LTF; DTF 138 I 97 consid. 4.1.4). Ha poi spiegato che le prove proposte dal ricorrente non appaiono comunque idonee ad apportarle la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio. Ora, nell'ambito di questa valutazione anticipata delle prove, le spetta un vasto margine di apprezzamento e il Tribunale federale interviene solo in caso di arbitrio, non dimostrato e non ravvisabile nella fattispecie (DTF 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3).
Nella decisione impugnata, contrariamente all'assunto ricorsuale, la Corte cantonale si è d'altra parte espressa sui due invocati principi, negandone la violazione. Il contestato giudizio adempie pertanto le esigenze di motivazione imposte dal diritto costituzionale (art. 29 cpv. 2 Cost.; DTF 138 I 232 consid. 5.1; 134 I 83 consid. 4.1).
3.1. Il Tribunale cantonale amministrativo ha stabilito che, in materia edilizia, l'ordine di sospendere immediatamente un'utilizzazione non autorizzata di un edificio costituisce un provvedimento di natura cautelare, tendente a inibire una siffatta utilizzazione fintanto non venga stabilito, nell'ambito di un'eventuale procedura di rilascio di un permesso in sanatoria, se essa sia conforme al diritto materiale. Una tale ingiunzione, analoga all'ordine di sospendere i lavori non autorizzati ai sensi dell'art. 42 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE), ha proseguito, non presuppone una verifica della conformità dell'uso instaurato senza autorizzazione con il diritto sostanziale, né occorre dimostrare l'esistenza di un contrasto insanabile con la funzione assegnata alla zona di utilizzazione, essendo sufficiente la presenza di una violazione formale, ossia la mancanza del permesso. Un divieto d'uso, di natura analoga a un ordine di demolizione secondo l'art. 43 LE, presuppone per contro una preventiva verifica della conformità dell'utilizzazione instaurata senza permesso con il diritto materiale applicabile.
Ha poi ritenuto che l'ordine di sospendere immediatamente l'esercizio della prostituzione costituisce una misura cautelare, la cui immediata esecutività discende direttamente dalla legge (art. 21 cpv. 4 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm), motivo per cui la prevalenza dell'interesse pubblico a una sua immediata esecutività è presunta per legge. Ne ha concluso che la concessione dell'effetto sospensivo a un ricorso contro una misura provvisionale può entrare in considerazione soltanto in casi eccezionali, poiché essa esplica gli stessi effetti di una decisione di accoglimento dell'impugnativa nel merito.
Ha rilevato che il Presidente del Consiglio di Stato ha ritenuto che l'interesse pubblico a impedire che nelle more del procedimento di ricorso gli stabili litigiosi vengano utilizzati in maniera abusiva da donne che esercitano la prostituzione, prevale chiaramente sui meri interessi economici del ricorrente, che peraltro non nega l'esistenza di un siffatto uso. La Corte cantonale ha stabilito che, ciò facendo, egli non ha abusato del potere di apprezzamento concessogli dalla legge.
3.2. Il ricorrente fa valere a torto che i giudici cantonali avrebbero confuso la richiesta di concessione dell'effetto sospensivo con la pretesa di poter continuare l'attività litigiosa, quesito che dovrà essere esaminato, semmai, nel quadro di una procedura edilizia in sanatoria. Essi in effetti hanno spiegato che il conferimento dell'effetto sospensivo a un ricorso contro una misura provvisionale esplica lo stesso risultato di una decisione di accoglimento dell'impugnativa. Stabilito che il ricorrente non nega l'esistenza di un uso abusivo degli stabili e che l'attività litigiosa, incontestatamente, non è mai stata formalmente autorizzata, la mancata concessione dell'effetto sospensivo al gravame non presta il fianco a critiche e corrisponde d'altra parte alla prassi invalsa delle autorità cantonali nella materia in esame (vedi al riguardo sentenze 1C_86/2011 del 7 marzo 2011, 1C_90/2009 del 15 giugno 2009 e 1C_449/2008, citata, alle quali si rinvia). Né il diniego di continuare a esercitare un'attività non autorizzata lede il principio di proporzionalità.
3.3. Il rilievo ricorsuale, secondo cui la criticata decisione concerne l'immediata esecutività dell'ordine di sospensione e non la conformità dell'attività svolta nei citati stabili con il piano regolatore, non è d'altra parte decisivo, ricordato che il ricorrente dinanzi alle autorità cantonali non ha contestato l'esistenza di un uso abusivo degli immobili, avvalendosi unicamente della "tolleranza" manifestata al riguardo dal Municipio. Egli ammette, rettamente, che questa circostanza non gli consente comunque di avvalersi di un diritto acquisito.
4.1. Il ricorso è incentrato in sostanza sulla tesi secondo cui, per oltre dodici anni, il Municipio avrebbe tollerato l'esercizio della prostituzione all'interno degli stabili in questione, notoriamente conosciuti come luoghi ove viene esercitata e che a un precedente legale del ricorrente sarebbero state fornite "rassicurazioni" circa l'asserito rispetto di tale attività delle norme edilizie e pianificatorie. Egli ne deduce che i suoi interessi di natura economica a continuare un'attività asseritamente tollerata per anni, prevarrebbero su quello pubblico a una sollecita attuazione della decisione di merito. Fa quindi valere, peraltro in maniera del tutto generica e quindi inammissibile (art. 42 LTF), che la criticata decisione sarebbe lesiva della libertà economica (art. 27 e 94 Cost.) e dei due invocati principi.
4.2. L'accenno a una lesione della libertà economica sarebbe comunque manifestamente privo di fondamento, ritenuto che il criticato divieto di esercitare nei citati stabili un'attività formalmente mai autorizzata non tocca tale libertà: il contestato diniego è fondato infatti unicamente su ragioni di natura edilizia e non colpisce l'attività economica privata del ricorrente o dei suoi inquilini, né i rapporti di libera concorrenza (sentenze 1C_369/2007 del 20 giugno 2008 consid. 4.2 e 1P.451/2003 del 15 marzo 2004, consid. 4 e rinvii, in: RtiD II-2004, n. 41, pag. 148). D'altra parte, il mancato conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso presentato contro l'ordine municipale non impedisce al ricorrente di utilizzare gli stabili in questione conformemente alla licenza edilizia (appartamenti/camere), motivo per cui non sussiste alcuna lesione della sua libertà economica, una diversa utilizzazione dovendo essere semmai autorizzata (sentenza 1C_449/2008, citata, consid. 3.6).
4.3. La Corte cantonale ha infine ritenuto, a ragione, che l'argomento, sul quale è imperniato il gravame in esame, secondo cui l'esercizio della prostituzione negli stabili litigiosi sarebbe asseritamente stato tollerato espressamente o con atti concludenti dal Municipio per dodici anni, non costituisce una circostanza atta a fondare una pretesa per una sua continuazione, in assenza dei necessari permessi edilizi. Questa conclusione non è insostenibile e quindi arbitraria, sia nella sua motivazione sia nel suo risultato (DTF 138 I 232 consid. 6.2, 49 consid. 7.1).
Il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere pertanto respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico del ricorrente.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 13 giugno 2014
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Fonjallaz
Il Cancelliere: Crameri