Municipal height rule for mobile antenna violates federal telecom lawGenerato dall'IA

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1C_239/2011

Sentenza del 30 novembre 2011
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Merkli, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.

Partecipanti al procedimento
A.________SA,
patrocinata dall'avv. Lorenzo Marazzotta,
ricorrente,

contro

1. B.________,
   patrocinato dall'avv. Vittorio Mariotti,
   
2. Condominio C.________,
   
3. D.________,
   
4. Municipio di Locarno,
   
5. Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Servizi generali, Ufficio delle domande di costruzione, viale Stefano Franscini 17,
   6501 Bellinzona,
   
6. Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona.

Oggetto
Licenza edilizia per installare un'antenna per la telefonia mobile,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 26 aprile 2011 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Il 19 giugno 2009 la A.________SA ha presentato al Municipio di Locarno una domanda di costruzione per installare un'antenna per la telefonia mobile sul tetto a falde sfalsate di uno stabile d'appartamenti che sorge sulla particella n. 1952, ubicata nel quartiere Rusca. L'impianto, costituito da un palo dotato di tre antenne (GSM/UMTS) e di tre parabole unidirezionali, verrebbe collocato in prossimità del colmo della falda più alta, che si situa ad un'altezza di 21,31 m dal suolo, la cui quota è di 196,75 m.s.m. La sommità dell'antenna verrebbe a trovarsi ad un'altezza di 3 m dal colmo.
Diversi vicini si sono opposti alla domanda, contestando l'impianto dal profilo del diritto edilizio ed ambientale. I Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno rilasciato un preavviso favorevole. Con decisione del 24 novembre 2009 il Municipio di Locarno ha negato la licenza edilizia in applicazione dell'art. 13 cpv. 3 del regolamento edilizio comunale, del 21 giugno 1982 (RE), che prevede per i corpi tecnici un'altezza massima di 2,50 m sopra il filo della gronda del tetto. Questa decisione è stata confermata il 15 febbraio 2011 dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino, su ricorso dell'istante.

B.
Con sentenza del 26 aprile 2011 il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto un ricorso della A.________SA contro la risoluzione governativa. La Corte cantonale ha ritenuto che l'impianto disattendeva il limite di altezza stabilito dall'art. 13 cpv. 3 RE.

C.
La A.________SA impugna questo giudizio con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo di annullarlo, di annullare contestualmente pure le decisioni delle autorità inferiori, e di rilasciarle la licenza edilizia richiesta. In via subordinata, chiede di rinviare gli atti al Municipio per il rilascio della licenza edilizia o alla Corte cantonale per l'emanazione di una nuova decisione. La ricorrente fa valere la violazione del principio della preminenza del diritto federale, del diritto di essere sentita, del divieto dell'arbitrio, del principio dell'uguaglianza giuridica, della libertà di opinione e di informazione, nonché della libertà economica.

D.
La Corte cantonale si riconferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale. L'Ufficio delle domande di costruzione del Dipartimento del territorio comunica di non formulare osservazioni. Il Municipio di Locarno e D.________ postulano la reiezione del ricorso. B.________ chiede di respingerlo nella misura della sua ammissibilità. Il condominio C.________ non ha presentato una risposta.

Diritto:

1.
Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale, che ha confermato il diniego della licenza edilizia, il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF. La legittimazione della A.________SA a ricorrere giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF è pacifica.

2.
2.1 La ricorrente fa valere l'applicazione arbitraria dell'art. 13 cpv. 3 RE. Sostiene che la disposizione non sarebbe applicabile agli impianti di telefonia mobile in quanto sprovvista di ragioni oggettive. Rileva che la limitazione imposta sarebbe severa e comunque non idonea a modificare in modo significativo l'impatto estetico sul quartiere Rusca. La presenza di simili impianti, in numero ridotto, sul territorio comunale non altererebbe il paesaggio, tant'è che il Municipio di Locarno avrebbe già rilasciato autorizzazioni analoghe in passato. La ricorrente rileva inoltre che in concreto la sommità dell'antenna si situerebbe comunque al di sotto della quota massima che potrebbe raggiungere il colmo nel comprensorio del quartiere Rusca.

2.2 Per motivare l'arbitrio non basta criticare semplicemente la decisione impugnata contrapponendole una versione propria, ma occorre dimostrare per quale motivo tale decisione è manifestamente insostenibile, in contraddizione palese con la situazione effettiva, gravemente lesiva di una norma o di un chiaro principio giuridico, o in contrasto intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità (DTF 135 V 2 consid. 1.3; 134 I 140 consid. 5.4 e rispettivi rinvii). Conformemente alle esigenze di motivazione degli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF, la ricorrente deve quindi confrontarsi con i considerandi della decisione impugnata e spiegare in modo chiaro e preciso per quali ragioni essi sono manifestamente insostenibili. Argomentazioni vaghe o meramente appellatorie e semplici rinvii agli atti cantonali sono inammissibili (cfr., sulle esigenze di motivazione, DTF 136 I 49 consid. 1.4.1; 134 II 244 consid. 2.1 e 2.2).

2.3 L'art. 13 cpv. 3 RE prevede che "i corpi tecnici, come i torrini per ascensori, i comignoli, i manufatti destinati all'accesso al tetto stesso, i torrini per la ventilazione, gli impianti per il riscaldamento solare, ecc. non devono essere computati nell'altezza degli edifici, purché siano contenuti nei limiti strettamente indispensabili e costituiscano una soluzione architettonicamente compiuta. Non devono presentare un'altezza superiore a m 2.50 sopra il filo della gronda o del parapetto, e non devono fuoriuscire dalle linee di un ipotetico tetto a falde, fatta eccezione quando costituiscono elementi architettonici in facciata".
La ricorrente non si confronta con il tenore di questa disposizione, che, come rilevato dai giudici cantonali, persegue essenzialmente finalità di natura estetica, conferendo un aspetto ordinato alle coperture dei tetti. Né essa si esprime sull'interpretazione da parte della Corte cantonale, spiegata in modo chiaro e puntuale nel giudizio impugnato, in particolare riguardo ai motivi per cui l'antenna è stata trattata alla stregua di un corpo tecnico. Limitandosi in sostanza a ribadire l'inapplicabilità dell'art. 13 cpv. 3 RE agli impianti di telefonia mobile per il fatto che la disposizione litigiosa comporterebbe limitazioni eccessive e ingiustificate per questo genere di installazioni ed adducendo che in concreto l'impianto non supererebbe comunque la quota massima raggiungibile per un colmo nel comparto del quartiere Rusca, la ricorrente espone semplicemente una sua opinione, diversa da quella della Corte cantonale, ma non sostanzia arbitrio alcuno. Ad ogni modo, il fatto di avere trattato l'impianto di telefonia mobile alla stregua di un corpo tecnico ai sensi dell'art. 13 cpv. 3 RE, benché non esplicitamente contemplato da tale norma, non è di per sé arbitrario. La disposizione comunale si riferisce infatti ai corpi tecnici in generale, elencando i possibili manufatti solo in modo esemplificativo. Non è quindi manifestamente insostenibile ritenere che vi possano rientrare anche la antenne per la telefonia mobile. Al Comune è in effetti riservata la possibilità di adottare prescrizioni edilizie e pianificatorie volte a preservare le caratteristiche e la qualità di un quartiere, applicabili di massima anche alle antenne di telefonia mobile nella misura in cui sono rispettati i limiti del diritto federale in materia di telecomunicazioni e di protezione dell'ambiente (cfr. DTF 133 II 64 consid. 5.3).

3.
3.1 La ricorrente fa valere la violazione del principio della preminenza del diritto federale adducendo che l'art. 13 cpv. 3 RE contrasterebbe con il diritto federale sulle telecomunicazioni, siccome impedirebbe di fatto la posa di antenne della telefonia mobile sui tetti degli edifici in tutto il territorio del Comune di Locarno.

3.2 Secondo l'opponente B.________, la censura sarebbe nuova e pertanto inammissibile in questa sede. A torto. La ricorrente, seppure con un'argomentazione più concisa rispetto a quella contenuta nel presente gravame, l'aveva infatti esplicitamente invocata già dinanzi alla precedente istanza. Aveva in particolare sostenuto che, così come interpretato dal Municipio, l'art. 13 cpv. 3 RE impediva in sostanza la copertura telefonica della maggior parte del comprensorio comunale e della regione circostante, violando l'art. 1 della legge sulle telecomunicazioni, del 30 aprile 1997 (LTC; RS 784.10). La sentenza richiamata dall'opponente per escludere l'ammissibilità di nuove argomentazioni dinanzi al Tribunale federale concerne peraltro il previgente ricorso di diritto pubblico giusta gli art. 84 segg. vOG, mentre la presente procedura è retta dalla LTF.

3.3 Non occorre approfondire se l'art. 13 cpv. 3 RE soggiaccia alle regole relative all'impugnazione del piano regolatore essendone strettamente legato e facendone quindi parte (cfr. DTF 133 II 353 consid. 3.3). In effetti, poiché la disposizione comunale è stata adottata prima del rilascio della concessione alla ricorrente e prima della diffusione della telefonia mobile, la ricorrente non poteva in ogni caso rendersi conto della portata della restrizione al momento dell'adozione della norma litigiosa. Essa è quindi abilitata a contestarla nell'ambito della presente applicazione concreta (cfr. DTF 123 II 337 consid. 3a). In quest'ambito il Tribunale federale esamina liberamente se l'interpretazione non arbitraria dell'art. 13 cpv. 3 RE è compatibile con il diritto federale (cfr. DTF 129 I 337 consid. 3.1).

3.4 La protezione dalle immissioni è disciplinata a livello federale dalla LPAmb (RS 814.01) e dalle relative ordinanze. Per quanto riguarda la protezione dalle radiazioni non ionizzanti prodotte dall'esercizio di impianti fissi, il Consiglio federale ha emanato l'ordinanza sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti, del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS 814.710). Questa ordinanza disciplina in particolare anche le immissioni degli impianti di trasmissione per la telefonia mobile (cfr. n. 6 dell'allegato 1 ORNI). Questa regolamentazione è esaustiva e non lascia spazio al diritto comunale e cantonale. Disposizioni cantonali destinate alla protezione dalle immissioni non trovano quindi applicazione e i Comuni non possono fondarsi sulle stesse per imporre oneri e condizioni che oltrepassino le esigenze dell'ORNI. Ciò non significa tuttavia che i Comuni e i Cantoni non abbiano alcuna possibilità di influire sull'ubicazione di impianti di telefonia mobile. Nell'ambito delle loro competenze edilizie e pianificatorie sono infatti di principio autorizzati ad emanare disposizioni di natura edilizia e pianificatoria riferite anche a questi impianti nella misura in cui sono rispettati i limiti del diritto federale, derivanti in particolare dal diritto di protezione dell'ambiente e sulle telecomunicazioni. Come esposto, sono escluse norme destinate a proteggere la popolazione dalle radiazioni non ionizzanti. Inoltre, le norme di piano regolatore non devono violare gli interessi pubblici concretizzati nella legge sulle telecomunicazioni, ma devono tenere conto degli interessi di una fornitura di telefonia mobile di qualità e di una concorrenza efficace tra i fornitori (cfr. art. 1 LTC). Se gli obiettivi della legislazione sulle telecomunicazioni sono rispettati, disposizioni pianificatorie che perseguono interessi diversi da quelli di protezione ambientale, come per esempio la tutela delle caratteristiche e della qualità abitativa di un quartiere, sono di principio ammissibili. Di regola si tratta di misure pianificatorie negative, vale a dire di prescrizioni che escludono l'installazione di impianti di telefonia mobile in determinate zone. Sono però ipotizzabili anche pianificazioni positive, che stabiliscono zone per questo tipo di impianti, nella misura in cui si tratti di ubicazioni particolarmente adeguate e che garantiscano una fornitura sufficiente da parte di tutti gli operatori (DTF 133 II 64 consid. 5.2-5.3, 321 consid. 4.3.4).

3.5 Come si è visto, l'art. 13 cpv. 3 RE prevede in particolare che i corpi tecnici non devono presentare un'altezza superiore a 2,50 m sopra il filo della gronda o del parapetto, e non devono fuoriuscire dalle linee di un ipotetico tetto a falde. Ritenuta applicabile anche agli impianti di telefonia mobile, la norma limita la loro altezza a 2,50 m dal cornicione di gronda. Come rilevato dalla Corte cantonale, ciò implica in sostanza che questi impianti possono sorgere solo sui tetti piani, sui tetti a falde dovendo in pratica essere posati sugli spioventi in corrispondenza delle facciate. L'obbligo di rispettare la suddetta altezza impedisce per contro l'installazione di antenne per la telefonia mobile sulla parte superiore delle falde e segnatamente in prossimità del colmo. Perché possano adempiere i loro scopi, queste antenne devono tuttavia generalmente sopravanzare i tetti e superare quindi, in determinate circostanze, l'altezza del colmo (cfr. sentenza 1C_328/2007 del 18 dicembre 2007, consid. 3.3; BENJAMIN WITTWER, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2a ed. 2008, pag. 113). La norma litigiosa non è poi circoscritta alla tutela del comprensorio del quartiere Rusca per motivi di ordine estetico e paesaggistico, ma costituisce una limitazione generale, applicabile indistintamente all'intero territorio comunale. Essa comporta quindi per tutta la zona edificabile del Comune un impedimento all'installazione tecnicamente efficace di impianti di telefonia sui tetti degli edifici, in particolare su quelli a falde, laddove è praticamente escluso un superamento del colmo. Ciò è incompatibile con la legislazione federale sulle telecomunicazioni, che garantisce tra l'altro a tutte le cerchie della popolazione in tutte le parti del paese un servizio universale di telecomunicazione affidabile a prezzi accessibili (cfr. art. 1 cpv. 2 lett. a LTC). Il Tribunale federale ha del resto già avuto modo di ritenere che una limitazione all'altezza del colmo per le costruzioni erette sui tetti nella zona edificabile applicabile anche alle antenne per la telefonia mobile equivarrebbe a un loro divieto, ciò che sarebbe contrario alla LTC (DTF 133 II 353 consid. 4.2; sentenza 1C_328/2007, citata, consid. 3.3). Ne risulta che, in tali circostanze, l'art. 13 cpv. 3 RE viola il diritto federale.

4.
Visto l'esito del gravame, non occorre esaminare le ulteriori censure. Anche la pretesa violazione del diritto di essere sentita per il fatto che la Corte cantonale non avrebbe assunto una perizia che confermasse le sue considerazioni di natura tecnica, è sollevata dalla ricorrente soltanto a titolo sussidiario, qualora il gravame non fosse accolto per i motivi suesposti. La censura non deve quindi essere vagliata oltre.

5.
5.1 Ne segue che il ricorso deve essere accolto nella misura della sua ammissibilità. La sentenza impugnata deve quindi essere annullata e gli atti rinviati alla Corte cantonale per un nuovo giudizio, tenendo conto degli esposti considerandi.

5.2 Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico degli opponenti B.________ e D.________, che hanno presentato una risposta al gravame chiedendo di respingerlo (art. 66 cpv. 1 LTF). Non possono invece essere addossate spese giudiziarie al Municipio di Locarno, che ha agito nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali (art. 66 cpv. 4 LTF).
Anche le ripetibili seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico degli opponenti B.________ e D.________ e del Municipio (art. 68 cpv. 1 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è accolto e la decisione impugnata annullata.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 3'000.-- sono poste a carico di B.________ e di D.________ in ragione di fr. 1'500.-- ciascuno.

3.
B.________, D.________ e il Municipio di Locarno rifonderanno alla ricorrente fr. 700.-- ciascuno a titolo di ripetibili della sede federale.

4.
Comunicazione alle parti, rispettivamente ai loro patrocinatori, al Municipio di Locarno, all'Ufficio delle domande di costruzione del Dipartimento del territorio, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 30 novembre 2011

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Fonjallaz

Il Cancelliere: Gadoni