No legal basis for splitting a driving licence withdrawalGenerato dall'IA

{T 0/2}
1C_200/2007

Arrêt du 30 novembre 2007
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Reeb et Eusebio.
Greffier: M. Parmelin.

Parties
Département de la sécurité et de l'environnement du canton de Vaud, Service des automobiles et de la navigation, avenue du Grey 110, 1014 Lausanne,
recourant,

contre

C.________,
intimé,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

Objet
retrait du permis de conduire,

recours en matière de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 11 juillet 2007.

Faits:
A.
Le 22 décembre 2006, le Service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud a ordonné le retrait du permis de conduire de C.________ pour une durée de quatorze mois dès le 18 novembre 2006, pour avoir conduit un véhicule automobile en état d'ébriété moins de cinq ans après l'échéance d'un précédent retrait prononcé à raison d'une infraction grave aux règles de la circulation routière.
Au terme d'un arrêt rendu le 11 juillet 2007 sur recours de l'intéressé, le Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif ou la cour cantonale) a confirmé cette décision en tant qu'elle prononce un retrait du permis de conduire pour une durée de quatorze mois et l'a réformée en ce sens que l'exécution de la mesure sera suspendue du 12 juillet 2007 au 31 août 2007, y compris.
B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, le Service des automobiles et de la navigation demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et de confirmer sa décision du 22 décembre 2006 en ce sens que la mesure de retrait du permis de conduire d'une durée de quatorze mois doit être exécutée en une seule période.
Le Tribunal administratif conclut au rejet du recours et l'Office fédéral des routes à son admission. C.________ n'a pas déposé d'observations.
C.
Par ordonnance du 21 août 2007, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la requête d'effet suspensif présentée par l'autorité recourante.

Considérant en droit:
1.
La voie du recours en matière de droit public, au sens des art. 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), est ouverte contre les décisions prises en dernière instance cantonale au sujet de mesures administratives de retrait du permis de conduire dans la mesure où aucun motif d'exclusion au sens de l'art. 83 LTF n'entre en considération. Le Service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud a qualité pour recourir (art. 89 al. 2 let. a LTF en relation avec l'art. 24 al. 2 let. a de la loi fédérale sur la circulation routière dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2007 selon le ch. 73 de l'annexe à la loi sur le Tribunal administratif fédéral [LCR; RS 741.01]). On peut se demander s'il peut se prévaloir d'un intérêt actuel à obtenir l'annulation de l'arrêt attaqué, dans la mesure où la suspension du retrait du permis de conduire ordonnée pour une durée d'un mois et demi en faveur de l'intimé est arrivée à échéance. Cette question peut demeurer indécise. L'on se trouve en présence d'un cas typique dans lequel une décision sur recours ne peut intervenir avant que celui-ci ne devienne sans objet; par ailleurs, il existe un intérêt public important à faire contrôler que la pratique de la dernière instance cantonale de recours consistant à suspendre l'exécution d'une mesure de retrait de permis de conduire pour une certaine durée afin de tenir compte de la situation personnelle ou des besoins professionnels de l'intéressé soit conforme au droit fédéral. Les conditions posées par la jurisprudence pour faire abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel au recours sont donc réunies (cf. arrêt 2C_445/2007 du 30 octobre 2007 consid. 1.2; pour l'ancien droit, voir ATF 128 II 34 consid. 1b p. 36, 156 consid. 1c p. 159; 125 II 497 consid. 1a/bb p. 499/500). Pour le surplus, interjeté en temps utile et dans les formes requises contre une décision finale prise en dernière instance cantonale et non susceptible de recours devant le Tribunal administratif fédéral, le recours est recevable au regard des art. 42, 86 al. 1 let. d, 90 et 100 al. 1 LTF.
2.
La recourante reproche au Tribunal administratif d'avoir violé le droit fédéral en suspendant pour une période d'un mois et demi la mesure de retrait du permis de conduire ordonnée à l'encontre de l'intimé pour une durée de quatorze mois. Un tel mode de procéder ne reposerait sur aucune base légale et priverait la mesure de son effet préventif et éducatif.
La décision attaquée revient en réalité à autoriser le conducteur fautif à exécuter la mesure de retrait prononcée à son encontre en deux périodes. Le Tribunal fédéral s'est prononcé sur la possibilité de fractionner l'exécution d'un retrait du permis de conduire dans un arrêt de principe rendu le 28 novembre 2007 (arrêt 1A.58/2007 destiné à la publication). Il a alors émis les considérations suivantes.
La législation fédérale sur la circulation routière ne prévoit pas la possibilité d'exécuter un retrait d'admonestation du permis de conduire en plusieurs périodes. La doctrine n'est pas unanime à ce propos: d'aucuns admettent la possibilité de fractionner l'exécution du retrait de permis aux mêmes conditions qu'une exécution différée, soit dans des cas de rigueur et pour autant que trois conditions cumulatives soient réunies. Premièrement, compte tenu de l'infraction commise et de la réputation de l'automobiliste, il ne doit pas exister de risque réel de récidive; en second lieu, le motif de fractionnement doit être sérieux, par exemple d'ordre professionnel; enfin, le report de l'exécution ne doit intervenir que pour une période relativement brève (Michel Perrin, Délivrance et retrait du permis de conduire, Fribourg 1982, p. 200 et 220; René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Berne 1995, voI. III: Die Administrativmassnahmen, n. 2735 et 2736, p. 471). D'autres en revanche écartent cette possibilité faute de base légale (Kathrin Gruber, La notion d'utilité professionnelle en matière de retrait de permis de conduire, RDAF 1998 I p. 249) ou en se référant à la volonté du législateur (Cédric Mizel, Les nouvelles dispositions légales sur le retrait du permis de conduire, RDAF 2004 I p. 415). Quelques décisions cantonales en ont admis le principe, aux conditions fixées par la doctrine ou à des conditions plus sévères (cf. pour le canton de Fribourg, RFJ 1993 p. 157; pour le canton du Jura, RJJ 2000 p. 249; pour le canton d'Argovie, AGVE 1977 p. 472 ou encore pour le canton de Bâle-Campagne, BJM 1985 p. 216) alors que d'autres l'ont rejeté au motif qu'une telle possibilité n'est pas prévue par la loi (ainsi, pour le canton de Zoug, RSJ 1981 n. 25 p. 114, et le canton de Genève, arrêt du Tribunal administratif genevois ATA/256/2006 du 9 mai 2006).
Le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication, qui était compétent jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi sur le Tribunal fédéral pour statuer sur les recours dirigés contre les décisions cantonales de dernière instance relatives aux modalités d'exécution des mesures administratives en vertu des art. 24 al. 2 in fine aLCR et 101 let. c OJ, a accepté d'entrer en matière sur une demande de fractionnement pour autant qu'il n'y ait pas d'urgence à l'exécution de la mesure eu égard à son but éducatif, qu'il n'existe pas un risque réel de récidive, que le motif invoqué soit suffisant et non de pure commodité, que le dépôt du permis intervienne dans une période relativement brève et que le retrait du permis n'ait pas été prononcé pour une courte durée (cf. notamment la décision prise par cette autorité le 8 août 2000 et cité au considérant 3 de l'arrêt attaqué).
Le Tribunal fédéral n'a pas eu l'occasion de trancher définitivement cette question dans la mesure où il s'estimait incompétent pour le faire au regard de l'art. 101 let. c OJ (cf. arrêt 2A.288/1997 du 10 octobre 1997 consid. 2b). Dans un arrêt isolé, il l'a toutefois laissée indécise car les conditions posées par la doctrine pour admettre un retrait fractionné du permis de conduire n'étaient de toute manière pas remplies (arrêt 6A.26/1999 du 30 juillet 1999 consid. 2b cité par Cédric Mizel, op. cit., note 176, p. 415). Dans un arrêt ultérieur, il a jugé qu'un retrait d'admonestation du permis de conduire limité au temps libre était incompatible avec le but éducatif et préventif attaché à cette mesure et qu'un tel mode d'exécution nécessitait une modification des dispositions légales en vigueur (ATF 128 II 173 consid. 3b p. 175 et consid. 3c p. 177).
Aucune adaptation du droit en vigueur dans le sens de l'admissibilité d'un retrait fractionné du permis de conduire n'a été introduite lors de la révision partielle du droit de la circulation routière entrée en vigueur le 1er janvier 2005 (RO 2004 p. 2849). L'on ne saurait admettre que la loi présenterait sur ce point une lacune qu'il conviendrait de combler dans ce sens. Le Conseil national a été saisi d'une proposition visant à permettre de fractionner la durée d'un premier retrait du permis de conduire en périodes d'au moins deux semaines chacune, à l'intérieur d'une période de 18 mois au maximum, sur demande de la personne concernée et dans les cas de peu de gravité ou de moyenne gravité visés aux art. 16a et 16b LCR. Cette proposition a été écartée à une nette majorité, compte tenu du fait que la durée d'un premier retrait était en règle générale limitée à un mois et que la mesure pouvait être exécutée de manière ininterrompue sans inconvénient majeur (BO CN 2001 p. 911). Le législateur a donc clairement exclu la possibilité pour le conducteur fautif d'exécuter en plusieurs périodes un retrait de permis prononcé pour une courte durée à la suite d'une infraction légère ou moyennement grave. Il est vrai qu'aucune autre proposition visant à permettre le fractionnement dans des cas de retrait de plus longue durée n'a été débattue. On ne saurait pour autant en déduire qu'une telle modalité d'exécution serait envisageable dans ces cas-là. Une autre proposition visant à alléger les conséquences négatives d'un retrait du permis de conduire pour les chauffeurs professionnels a en effet été écartée lors des débats parlementaires (cf. ATF 132 II 234 consid. 2.3 p. 236). La révision partielle du droit de la circulation routière visait par ailleurs à sanctionner de manière plus rigoureuse les infractions graves et répétées aux prescriptions sur la circulation routière (voir Message du Conseil fédéral sur la modification de la loi sur la circulation routière du 31 mars 1999, FF 1999 IV 4130; ATF 133 II 331 consid. 4.3 p. 336). Dans ces conditions, on doit admettre que le législateur n'entendait pas davantage tolérer le fractionnement dans les autres hypothèses non évoquées par l'auteur de la motion, notamment en cas d'infraction grave aux règles de la circulation routière sanctionnée comme en l'espèce par un retrait du permis de conduire de longue durée.
Le retrait d'admonestation du permis de conduire est au surplus une mesure administrative ordonnée dans l'intérêt de la sécurité routière, qui vise à amender le conducteur fautif et à éviter les récidives, même si elle revêt également un aspect pénal (ATF 133 II 331 consid. 4.2 p. 336 et les arrêts cités). La possibilité d'exécuter un retrait de permis en plusieurs périodes, selon les besoins du conducteur fautif, ferait perdre à cette mesure son caractère préventif et éducatif. Elle irait également à l'encontre de la conception du législateur qui tend à ce qu'un retrait de permis soit ordonné et effectivement subi pour une certaine durée fixée par la loi (ATF 128 II 173 consid. 3b p. 175). La cour cantonale se réfère en vain au principe de la proportionnalité pour suppléer à l'absence de base légale l'autorisant à ordonner la suspension du retrait du permis de conduire pour une durée limitée. La faculté reconnue au conducteur fautif par la pratique et la doctrine d'obtenir un report de l'exécution de la mesure de retrait pour lui permettre d'organiser son emploi du temps en conséquence tient suffisamment compte des intérêts publics et privés en jeu (cf. Kathrin Gruber, op. cit., p. 244 ss et les références citées). Les considérations d'ordre professionnel invoquées en l'espèce n'étaient de toute manière pas exceptionnelles au point de justifier une suspension de l'exécution du retrait du permis de conduire. On pouvait attendre de l'intimé qu'il prenne des dispositions pour se faire conduire auprès de ses clients si son employeur ne disposait pas du personnel suffisant pour ce faire.
Dans ces conditions, le Tribunal administratif a violé le droit fédéral en admettant que l'intimé puisse bénéficier d'une suspension du retrait de son permis de conduire durant l'absence de l'unique collègue de travail susceptible de le remplacer.
3.
Le recours doit par conséquent être admis. L'arrêt attaqué est annulé et la décision du Service des automobiles et de la navigation du 22 décembre 2006 confirmée. La cause doit être renvoyée au Tribunal administratif pour qu'il statue à nouveau sur les frais de la procédure cantonale. L'intimé, qui succombe, n'a pas pris part à la procédure et est de ce fait dispensé des frais judiciaires. L'autorité recourante ne saurait prétendre à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé et la décision du Service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud du 22 décembre 2006 est confirmée. La cause est renvoyée au Tribunal administratif du canton de Vaud pour nouvelle décision sur les frais de la procédure cantonale.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal administratif du canton de Vaud et à l'Office fédéral des routes, Division circulation routière.
Lausanne, le 30 novembre 2007
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:

Féraud Parmelin