Art. 29 cpv. 2 Cost.; art. 29 cpv. 1 Cost.; art. 8 Cost.; art. 9 Cost.; violation of the right to be heard in cantonal planning proceedings: parties directly affected by an appeal against a planning approval must be notified and allowed to participate in evidence-taking, hearings, and site inspections. An omission of participation constitutes a formal denial of justice and requires annulment of the decision without a merits review where the Federal Supreme Court is not a court of first and only instance. Late notification may preserve the federal appeal period if the party acts with due diligence upon learning of the judgment.
1C_188/2021
Sentenza del 16 giugno 2021
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Chaix, Jametti,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
A.A.________ e B.A.________,
patrocinati dall'avv. Luca Segàt,
ricorrenti,
contro
Comune di Gambarogno, rappresentato dal Municipio, 6573 Magadino,
opponente,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, 6501 Bellinzona,
rappresentato dal Dipartimento del territorio
del Cantone Ticino,
Sezione dello sviluppo territoriale, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.
Oggetto
piano regolatore,
ricorso contro la sentenza emanata il 28 giugno 2013
dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino
(inc. 90.2011.77).
Il 18 febbraio 2009 il Consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei Comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. Adito da A.A.________ e B.A.________, con risoluzione del 21 luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il piano, negando tuttavia l'approvazione di alcune proposte pianificatorie e modificandone altre d'ufficio: ha segnatamente accolto il ricorso dei citati insorgenti, che chiedevano lo stralcio del previsto posteggio pubblico P3, annullando tale vincolo.
Con ricorso del 14 settembre 2011, il Comune di Gambarogno ha impugnato la risoluzione governativa dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, lamentando una violazione della sua autonomia. Nel 2012 la Corte cantonale ha tenuto un'udienza di discussione e ha esperito i sopralluoghi, documentati mediante fotografie, senza tuttavia coinvolgere nella procedura ricorsuale i menzionati proprietari. L'8 maggio 2013 ha avuto luogo l'udienza finale. Con sentenza del 28 giugno 2013, non notificata ai citati proprietari, la Corte cantonale ha accolto il ricorso del Comune e approvato il posteggio litigioso.
Con ricorso del 14 aprile 2021 A.A.________ e B.A.________ impugnano questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiedono, in via provvisionale, di concedere l'effetto sospensivo al gravame, in via principale, di annullare i dispositivi n. 1.1 e 1.2 della sentenza impugnata limitatamente alla formazione del posteggio P3 nella frazione di Piazzogna e alla linea di arretramento che tocca le particelle n. 290 e 291, ora riunite con il vecchio fondo n. 1081 nella nuova particella n. 291, di loro proprietà. Postulano di rinviare l'incarto alla Corte cantonale per un nuovo scambio di allegati, una nuova istruttoria tra le parti coinvolte e un nuovo giudizio limitato a questi temi; in via subordinata, chiedono di riformare la contestata decisione nel senso di apportare determinate modifiche al piano regolatore.
Il Comune di Gambarogno chiede di respingere il ricorso, la Sezione dello sviluppo territoriale propone di accoglierlo, mentre il Tribunale cantonale amministrativo si rimette al giudizio del Tribunale federale.
Le condizioni di ammissibilità del ricorso in materia di diritto pubblico sono adempiute. In effetti, il gravame, seppure inoltrato il 14 aprile 2021 contro una decisione adottata il 23 giugno 2013, è tempestivo. La sentenza litigiosa è stata infatti comunicata al patrocinatore dei ricorrenti soltanto il 5 marzo 2021, motivo per cui il termine di 30 giorni per impugnarla (art. 100 cpv. 1 LTF) è rispettato. Dall'intimazione della stessa risulta in effetti ch'essa, all'epoca, è stata comunicata solo al Comune di Gambarogno, al Consiglio di Stato e agli Uffici federali dello sviluppo territoriale e dell'ambiente, ma non ai ricorrenti. Nelle osservazioni al ricorso la Corte cantonale conferma espressamente di non aver coinvolto i ricorrenti nella procedura ricorsuale promossa dal Comune contro la risoluzione governativa del 21 luglio 2021 (recte: 2011).
In effetti, è soltanto nell'ambito della consultazione di una variante del piano regolatore comunale, pubblicata il 26 agosto 2020, che i ricorrenti hanno ravvisato discordanze tra lo stesso e la procedura ricorsuale da loro avviata nel 2011 in merito al citato posteggio, informandosi quindi al riguardo presso il Comune. Con scritto del 17 febbraio 2021, il Comune ha comunicato loro che nel 2011 aveva impugnato dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la risoluzione governativa a loro favorevole. Adottando la dovuta diligenza, il legale dei ricorrenti, accortosi della presumibile violazione di una regola di procedura, in applicazione del principio della buona fede processuale (DTF 138 I 97 consid. 4.1.5; sentenza 1C_331/2020 del 15 luglio 2020 consid. 2.5, in: RtiD I-2021 n. 23 pag. 138), si è quindi tempestivamente rivolto alla Corte cantonale, che gli ha notificato la decisione impugnata.
2.1. I ricorrenti invocano, a ragione come si vedrà, una lesione dell'uguaglianza giuridica (art. 8 Cost.), della tutela della buona fede (art. 9 Cost.) e, soprattutto, del loro diritto di essere sentiti (art. 29 cpv. 2 Cost.). Essi avevano infatti contestato con successo la revisione del piano regolatore, ma, a causa di un'incresciosa svista da parte della Corte cantonale, sono stati privati della facoltà che gli spettava di partecipare alla procedura svoltasi in seguito dinanzi ad essa. D'altra parte, parrebbe che neppure il Comune si sia accorto del loro mancato coinvolgimento nella procedura da esso avviata dinanzi alla Corte cantonale. Nella fattispecie non è contestato, ma anzi accertato, che ai ricorrenti non è stata neppure notificata la sentenza impugnata. Decisivo è comunque il fatto che ad essi non è stata concessa la possibilità di partecipare a quella procedura ricorsuale, violando in tal modo il loro diritto alla parità di trattamento, segnatamente per rapporto al Comune, come pure le garanzie di un equo processo (art. 29 cpv. 1 Cost. e 6 n. 1 CEDU).
È stato inoltre violato il loro diritto di essere sentiti, che comprende il diritto per gli interessati di consultare l'incarto, di offrire mezzi di prova su punti rilevanti e di esigerne l'assunzione, di partecipare alla stessa e di potersi esprimere sulle relative risultanze nella misura in cui possano influire sulla decisione (DTF 146 IV 218 consid. 3.1.1; 142 I 86 consid. 2.2). Dalla sentenza impugnata risulta che nel 2012 la Corte cantonale ha tenuto un'udienza di discussione, ha esperito sopralluoghi, documentati mediante fotografie poi acquisite agli atti: in seguito ha avuto luogo l'udienza finale, in occasione della quale le parti hanno ribadito le rispettive posizioni. I ricorrenti sono stati pertanto esclusi dall'assunzione di questi mezzi di prova, né hanno potuto esprimersi al riguardo, in violazione del loro diritto di essere sentiti (DTF 144 II 427 consid. 3.1; sul diritto di pronunciarsi sulle risultanze di un sopralluogo e sull'obbligo di verbalizzazione in tale ambito vedi DTF 142 I 86 consid. 2.2-2.4). Ritenuto che le regole di procedura non sono state applicate in maniera corretta, si è inoltre in presenza di un diniego di giustizia formale (DTF 144 II 184 consid. 3.1).
2.2. La decisione impugnata dev'essere pertanto annullata (DTF 144 I 11 consid. 5.3). Il Tribunale federale non può infatti, quale prima e unica istanza giudiziaria, esprimersi sulla fondatezza o meno del posteggio litigioso, ritenuto che riguardo al contestato accertamento dei fatti e all'applicazione del diritto cantonale esso dispone di un potere cognitivo limitato all'arbitrio (DTF 143 I 321 consid. 6.1, 310 consid. 2.2); né i ricorrenti possono essere privati di un grado di giudizio, motivo per cui non occorre esaminare le questioni di merito addotte nel gravame.
Spetterà al Tribunale cantonale amministrativo e al Comune valutare se e in che misura coinvolgere semmai ulteriori parti, che potrebbero essere toccate dall'emanazione della sua nuova sentenza, garantendo loro il diritto di essere sentite, nonché valutare se e quali mezzi di prova assumere o riassumere e se occorra esaminare anche la questione della linea di arretramento che tocca il fondo n. 291.
Ne segue che il ricorso dev'essere accolto e la decisione impugnata annullata limitatamente alla questione del posteggio P3 e, semmai, della linea di arretramento. Le spese sarebbero a carico del Comune, parte soccombente, visto che ha chiesto la reiezione del ricorso, ma si rinuncia ad addossarle, visto che ha agito nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali (art. 66 cpv. 1 e 4 LTF) : esso deve nondimeno rifondere ai ricorrenti un'indennità a titolo di ripetibili della sede federale (art. 68 cpv. 1 LTF).
L'emanazione del presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda d'effetto sospensivo.
Il ricorso è accolto e i dispositivi n. 1.1 e 1.2 della decisione emanata dal Tribunale cantonale amministrativo il 28 giugno 2013 sono annullati limitatamente alle questioni del posteggio P3 nella frazione di Piazzogna del Comune di Gambarogno e alla linea di arretramento. La causa è rinviata al Tribunale cantonale amministrativo per nuovo giudizio.
Non si prelevano spese giudiziarie. Il Comune di Gambarogno rifonderà ai ricorrenti un'indennità di fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti, al Municipio di Gambarogno, alla Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del territorio e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, nonché all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale e all'Ufficio federale dell'ambiente.
Losanna, 16 giugno 2021
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Kneubühler
Il Cancelliere: Crameri