{T 0/2}
1C_151/2007 /biz
Sentenza dell'11 ottobre 2007
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Aeschlimann, Eusebio,
cancelliere Gadoni.
Parti
A.________,
ricorrente,
patrocinata dall'avv. Gabriele Ferrari,
contro
Comune di X.________,
patrocinato dall'avv. dott. Pietro Crespi,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
Palazzo di giustizia, via Pretorio 16, 6901 Lugano.
Oggetto
disdetta del rapporto d'impiego (indennità),
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 2 maggio 2007 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
A.________ ha lavorato per 14 anni quale docente nominata presso le scuole dell'infanzia di Y.________. In seguito, dopo due anni di interruzione volontaria dell'attività lavorativa, è stata assunta dal Municipio di X.________ a partire dall'anno scolastico 1994/1995 quale docente incaricata a metà tempo presso la locale scuola dell'infanzia. Dalla fine dell'anno scolastico 1998/1999 il rapporto d'impiego è stato tramutato dal Municipio in una nomina a metà tempo.
Con decisione del 23 luglio 2002 il Municipio di X.________ ha risolto di sciogliere il rapporto di lavoro con A.________, con un termine di disdetta di tre mesi, per il 31 ottobre 2002. La disdetta era dovuta alla soppressione di una sezione della scuola dell'infanzia e giustificata dal fatto che l'interessata rientrava tra le docenti con meno anni di servizio e con qualifiche individuali inferiori. Adito da A.________, con risoluzione dell'8 ottobre 2002, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha confermato la decisione municipale. Con sentenza del 13 ottobre 2004 il Tribunale cantonale amministrativo ha accertato che la disdetta del rapporto di impiego era ingiustificata e ha annullato la risoluzione governativa. La Corte cantonale ha rilevato che il Municipio non aveva correttamente applicato il criterio dell'anzianità di servizio, omettendo di considerare oltre gli anni di attività quale docente incaricata nel medesimo Comune anche quelli alle dipendenze del Comune di Y.________. Ha quindi ritenuto che l'esecutivo comunale doveva determinarsi circa la continuazione o meno del rapporto di lavoro. Preso atto del giudizio, il 17 dicembre 2004 il Municipio ha confermato a A.________ il licenziamento e, ritenendo applicabile un termine di disdetta di sei mesi, le ha comunicato che le avrebbe versato, a saldo di ogni sua pretesa, ulteriori fr. 9'644.25, pari a tre mensilità oltre agli interessi, in aggiunta alle tre mensilità che le erano già state versate a titolo di salario per il periodo di disdetta.
Dopo una serie di atti procedurali che non occorre qui evocare, con petizione del 12 ottobre 2005 A.________ ha convenuto il Comune di X.________ dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone la condanna al pagamento in suo favore di un importo di almeno fr. 777'796.--, oltre interessi a partire dal 24 luglio 2002. Tale somma corrisponderebbe al danno subito dall'attrice, considerando che, se non fosse stato disdetto ingiustificatamente, il rapporto d'impiego sarebbe durato almeno fino al compimento del suo 60° anno di età.
Con sentenza del 2 maggio 2007 il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto la petizione. Ha ritenuto che all'attrice andava riconosciuto un risarcimento pari allo stipendio che avrebbe percepito fino al 31 ottobre 2002 a dipendenza della disdetta ordinaria del rapporto d'impiego, tenuto conto di un termine di disdetta di tre mesi. Ha inoltre accordato un'indennità supplementare corrispondente a tre salari mensili, giungendo per finire a un indennizzo complessivo di fr. 20'087.50. Questo importo era tuttavia già stato versato o comunque messo a disposizione dell'attrice da parte del Municipio, sicché la domanda è stata respinta.
A.________ impugna con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale questo giudizio, chiedendo di annullarlo e di rinviare gli atti alla Corte cantonale affinché decida nel senso delle domande formulate con la petizione. La ricorrente fa valere la violazione del diritto di essere sentita per la mancata assunzione delle prove richieste e la lesione del divieto dell'arbitrio riguardo alla quantificazione dell'indennità per la disdetta ingiustificata. Dei motivi si dirà, per quanto necessario, nei considerandi.
Non sono state chieste osservazioni al ricorso.
1.1. Il giudizio impugnato è stato pronunciato dopo l'entrata in vigore, il 1° gennaio 2007, della legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110). La procedura ricorsuale è quindi disciplinata dal nuovo diritto (art. 132 cpv. 1 LTF; DTF 133 I 185 consid. 1).
1.2. Presentato da una parte che ha partecipato al procedimento, direttamente toccata dalla decisione e avente un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica (art. 89 cpv. 1 LTF), il ricorso, tempestivo (art. 100 cpv. 1 LTF) e diretto contro una decisione finale (art. 90 LTF) resa in una causa di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF) da un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF), è di massima ammissibile. Il valore litigioso minimo previsto dall'art. 85 cpv. 1 lett. b LTF è in concreto manifestamente raggiunto.
1.3. Il ricorso in materia di diritto pubblico (art. 82 LTF) può essere presentato per violazione del diritto, conformemente a quanto stabilito dagli art. 95 e 96 LTF. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il ricorso dev'essere motivato in modo sufficiente. Il Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate; esso non è tenuto a vagliare, come lo farebbe un'autorità di prima istanza, tutte le questioni giuridiche che si pongono, se quest'ultime non sono presentate nella sede federale (DTF 133 II 249 consid. 1.4.1). Inoltre, quando, come in concreto, è invocata la violazione di diritti costituzionali e di disposizioni di diritto cantonale, a norma dell'art. 106 cpv. 2 LTF il Tribunale federale esamina le censure soltanto se siano motivate in modo chiaro e preciso, conformemente alla prassi precedentemente in vigore in materia di ricorso di diritto pubblico (cfr. DTF 133 II 249 consid. 1.4.2, 133 III 393 consid. 6).
2.1. La ricorrente lamenta una violazione del suo diritto di essere sentita, siccome la Corte cantonale non ha assunto le prove richieste, che sarebbero state pertinenti e idonee a dimostrare la fondatezza delle sue pretese. Sostiene inoltre che sull'ammissibilità delle prove si sarebbe dovuto decidere prima dell'emanazione della decisione finale, mediante un'ordinanza come previsto dalla procedura civile cantonale.
2.2. Il diritto di essere sentito, sancito esplicitamente dall'art. 29 cpv. 2 Cost., comprende il diritto per l'interessato di consultare l'incarto, di offrire mezzi di prova su punti rilevanti e di esigerne l'assunzione, di partecipare alla stessa e di potersi esprimere sulle relative risultanze nella misura in cui possano influire sulla decisione (DTF 126 I 15 consid. 2a/aa, 124 I 49 consid. 3a, 241 consid. 2). Tale diritto non impedisce tuttavia all'autorità di procedere a un apprezzamento anticipato delle prove richieste, se è convinta che non potrebbero condurla a modificare la sua opinione (DTF 124 I 208 consid. 4a, 122 II 464 consid. 4a, 120 Ib 224 consid. 2b). Contrariamente all'opinione della ricorrente, nell'ambito di questa valutazione all'autorità compete un vasto margine di apprezzamento e il Tribunale federale interviene solo in caso di arbitrio (DTF 124 I 208 consid. 4a, 115 Ia 8 consid. 3a, 97 consid. 5b pag. 101, 106 Ia 161 consid. 2b in fine; sentenza 1P.585/2001 del 9 novembre 2001, consid. 4, pubblicata in: RDAT I-2002, n. 83, pag. 529 segg.).
2.3. La ricorrente non specifica le prove che sarebbe occorso assumere, spiegando in che misura sarebbero state rilevanti per l'esito della causa. Essa si limita a richiamare la petizione e la replica, in cui erano invero genericamente indicati l'audizione di imprecisati testimoni, l'interrogatorio formale, l'edizione di documenti e una perizia volta a determinare l'evoluzione salariale e degli averi pensionistici dell'attrice tenendo conto di una cessazione della sua attività al raggiungimento dell'età di pensionamento. L'oggetto della procedura era tuttavia essenzialmente circoscritto a stabilire l'indennità per la disdetta ingiustificata già accertata in precedenza e, al riguardo, la petizione dell'attrice, che formulava una pretesa corrispondente al salario che avrebbe potuto percepire fino al compimento del 60° anno di età, è stata di principio ritenuta infondata dalla Corte cantonale. È quindi senza incorrere nell'arbitrio che quest'ultima ha rinunciato ad assumere ulteriori prove sulla base di un apprezzamento anticipato della loro irrilevanza. Né i giudici cantonali hanno violato il diritto di essere sentito della ricorrente per non avere proceduto ad emanare preventivamente un'ordinanza sulle prove analogamente a quanto previsto dall'art. 182 CPC/TI. Non risulta infatti, né è seriamente prospettato dalla ricorrente con una motivazione conforme agli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF, che la procedura amministrativa ticinese prevede di principio lo svolgimento dei procedimenti dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo quale istanza unica, come è qui il caso, secondo le disposizioni applicabili ai procedimenti civili ordinari (cfr. art. 71 segg. della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966, [LPamm]). Al riguardo, gli art. 72 e 73 LPamm disciplinano esclusivamente la forma degli allegati di petizione e di risposta, che devono rispettare ora gli art. 165 e 170 cpv. 1 CPC/TI, mentre l'art. 19 cpv. 2 LPamm, richiamato dalla ricorrente, rinvia alle relative norme del CPC/TI solo per quanto concerne le modalità di assunzione delle prove. La procedura amministrativa, retta dalla massima ufficiale, non rinvia per contro all'udienza preliminare giusta gli art. 177 segg. CPC/TI, che apre la fase istruttoria delle cause civili, contraddistinte dai principi attitatorio e dispositivo (cfr. MARCO BORGHI/GUIDO CORTI, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, pag. 89 segg. e pag. 363 segg.). Ne segue che la censura di violazione del diritto di essere sentito, per quanto ammissibile, è infondata.
3.1. La ricorrente fa inoltre valere l'arbitrio del giudizio sull'indennità a seguito del licenziamento. Sostiene che il semplice riconoscimento degli stipendi mensili di agosto, settembre e ottobre 2002, corrispondenti a quanto avrebbe percepito in caso di disdetta ordinaria del rapporto d'impiego, non terrebbe conto del fatto che la stessa Corte aveva ritenuto ingiustificata la disdetta. Adduce che il rapporto d'impiego avrebbe potuto cessare in via ordinaria solo per raggiunti limiti di età, sicché le spetterebbe un indennizzo corrispondente all'importo che avrebbe guadagnato fino al suo pensionamento. Secondo la ricorrente, la gravità della lesione personale subita giustificherebbe inoltre di assegnarle un'indennità ai sensi dell'art. 337c cpv. 3 CO di sei salari mensili, pari al massimo previsto da questa disposizione.
3.2. Accertato che il licenziamento è ingiustificato, il Tribunale cantonale amministrativo stabilisce, secondo l'art. 69 cpv. 2 LPamm,
"la relativa indennità". La Corte cantonale ha rilevato che siccome la norma non precisa i criteri sulla base dei quali deve essere fissato l'indennizzo, la giurisprudenza cantonale ritiene applicabili per analogia i criteri previsti, nell'ambito del contratto di lavoro, dall'art. 337c CO (cfr., su questa giurisprudenza, RDAT 1997-I n. 22; BORGHI/CORTI, op. cit., pag. 349 seg.). Ricordato che in concreto l'applicazione del diritto cantonale, su cui è basato il giudizio impugnato, è esaminata dal Tribunale federale sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (cfr. DTF 133 I 201 consid. 1), la ricorrente, criticando in particolare l'applicazione per analogia della citata disposizione privatistica, non fa esplicitamente valere, con una motivazione conforme all'art. 106 cpv. 2 LTF, l'applicazione arbitraria della normativa cantonale. Richiamando l'art. 87 della legge ticinese sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti, del 15 marzo 1995 (LORD), riconosce anzi l'applicabilità del CO quale diritto pubblico cantonale suppletivo. Riferendosi all'art. 337c cpv. 1 CO, secondo cui il lavoratore ha diritto a quanto avrebbe guadagnato se il rapporto di lavoro fosse cessato alla scadenza del termine di disdetta, la ricorrente sostiene nondimeno che le spetterebbe la somma che avrebbe guadagnato fino al suo pensionamento, ritenuto che il rapporto d'impiego avrebbe potuto cessare in via ordinaria solo a quel momento.
Ora, l'arbitrio non risulta tuttavia già dal semplice fatto che un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile, occorrendo invece che la decisione impugnata risulti manifestamente insostenibile, in contraddizione palese con la situazione effettiva, gravemente lesiva di una norma o di un chiaro principio giuridico o in contrasto intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità. Perché sia annullata dal Tribunale federale, la decisione impugnata deve inoltre risultare arbitraria anche nel suo risultato (cfr. DTF 132 I 167 consid. 4.1, 131 I 217 consid. 2.1, 129 I 173 consid. 3.1 e rispettivi rinvii). Insistendo sulla cessazione del rapporto d'impiego per raggiunto limite d'età, la ricorrente disattende l'esistenza della possibilità di risoluzione dello stesso per disdetta ordinaria, segnatamente in caso di soppressione del posto, mediante preavviso di tre o sei mesi, a dipendenza degli anni di servizio o degli anni di età (cfr. 58 lett. c in relazione con l'art. 60 LORD; MINH SON NGUYEN, La fin des rapports de service, in: Helbling/Poledna [editori], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Berna 1999, pag. 440; PETER HÄNNI, La fin des rapports de service en droit public, in: RDAF 1995, pag. 428). A torto la ricorrente si fonda quindi sulla tesi secondo cui il rapporto d'impiego non avrebbe potuto essere sciolto in via ordinaria prima del suo pensionamento. Prevedendo esplicitamente la possibilità della disdetta per soppressione del posto o della funzione, la LORD tiene infatti conto delle esigenze preminenti del servizio pubblico, esponendo di conseguenza anche il pubblico dipendente a una certa flessibilità, e di conseguenza anche a una certa instabilità, in seguito a possibili cambiamenti e ristrutturazioni all'interno dello Stato (cfr. GUIDO CORTI, Costituzione e cessazione del rapporto di pubblico impiego tra fattori di flessibilità, stabilità e instabilità, in: Diritto senza devianza, Studi in onore di Marco Borghi, Basilea 2006, pag. 368 seg.). Peraltro, pure il previgente sistema della nomina a termine con possibile rinnovo consentiva, dandosene i presupposti, di non riconfermare un dipendente alla scadenza del periodo amministrativo (cfr. CORTI, loc. cit., pag. 344; HÄNNI, loc. cit., 417 e 428). Ne consegue, che la decisione della Corte cantonale di non riconoscere alla ricorrente un'indennità corrispondente allo stipendio che avrebbe percepito fino al raggiungimento del 60° anno di età non è manifestamente insostenibile.
3.3. Sull'ammontare dell'indennizzo concretamente stabilito in sede cantonale, la ricorrente si limita ad addurre che si giustificherebbe di riconoscerle un'indennità secondo l'art. 337c cpv. 3 CO di sei stipendi mensili, pari al massimo previsto dalla norma. Ritiene, al proposito, che le tre sole mensilità ammesse dalla precedente istanza non sarebbero coerenti con la gravità della situazione accertata. In effetti, la Corte cantonale ha rettamente tenuto conto della non più giovanissima età della ricorrente al momento della disdetta, della durata del rapporto di lavoro e delle circostanze interamente imputabili al Comune che hanno condotto alla risoluzione ingiustificata del rapporto d'impiego. La ricorrente non sostiene che i giudici cantonali avrebbero omesso di prendere in considerazione ulteriori elementi di giudizio, sicché un'indennità di tre mesi di stipendio, situata nel mezzo dell'importo massimo attribuibile nel caso di una disdetta abusiva del contratto di lavoro (cfr. art. 336a CO), non risulta tutto sommato arbitraria.
Ne segue che il ricorso dev'essere respinto in quanto ammissibile. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico della ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF).
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
Le spese giudiziarie di fr. 5'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 11 ottobre 2007
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente:
Il cancelliere: