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{T 0/2}
1C_136/2010

Urteil vom 17. Mai 2010
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
X.________ AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Stefan Hischier,

gegen

Gemeinderat Hildisrieden, Luzernerstrasse 19,
6024 Hildisrieden.

Gegenstand
Nichterteilung einer Baubewilligung und Wiederherstellungsverfügung,

Beschwerde gegen das Urteil vom 25. Januar 2010
des Verwaltungsgerichts des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung.
Sachverhalt:

A.
Die X.________ AG ist eine Immobiliengesellschaft, welche die baulichen Anlagen des Golfplatzes Sempachersee in Hildisrieden erstellt und unterhält. Im Verlauf des Jahres 2007 liess sie auf den Parzellen Nr. 60, 61, 289 und 58 in Hildisrieden Bauarbeiten für Weganlagen im Bereich des Golfplatzes Sempachersee ausführen. Auf Antrag verschiedener Eigentümer des in Anspruch genommenen Geländes nahmen Mitglieder der Baukommission von Hildisrieden am 27. Juni 2007 einen Augenschein vor. Am 23. Juli 2007 reichte die X.________ AG beim Gemeinderat von Hildisrieden ein nachträgliches Baugesuch ein. Gegen das Gesuch gingen verschiedene Einsprachen ein und mit Entscheid vom 3. Juni 2009 hiess der Gemeinderat die Einsprachen gut, soweit er darauf eintrat. Mit folgendem Wortlaut ordnete er die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands an:
Sämtliche Asphaltbeläge des Fussweges zwischen Parkplatz und dem Restaurant sind bis auf eine Fusswegbreite von 2.00 m vollständig zu entfernen.
Die Platzgestaltung im Bereich des Werkhofs ist auf eine Fusswegbreite von maximal 2.00 m zu reduzieren. Die Asphaltbeläge, die dieses Ausmass übersteigen, sind vollständig zu entfernen.
Die Umrandungen des in der Situation mit "Herren T" bezeichneten Abschlages sind vollständig zu entfernen. Sämtliche Asphaltbeläge in diesem Teil sind auszubauen und vollständig zu entfernen.
Die seitlichen Wege, die zum Clubhaus und zur Caddy-Halle führen, sind auf eine maximale Wegbreite von 2.00 m zu reduzieren. Die Asphaltbeläge, die dieses Ausmass übersteigen, sind vollständig zu entfernen.
Die weissen Randbemalungen des Fussweges sind vollständig zu entfernen.
Der Bereich der zu entfernenden Asphaltbeläge ist entsprechend zu begrünen. [...]
Die ohne Baubewilligung erstellten Kandelaber entlang des Fussweges sind zu entfernen. Die Fundamente können im Erdreich belassen werden."
Weiter forderte der Gemeinderat die X.________ AG auf, innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Entscheids ein Baugesuch einzureichen.
Eine gegen diesen Entscheid gerichtete Beschwerde der X.________ AG wies das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern mit Urteil vom 25. Januar 2010 ab, soweit es darauf eintrat.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 1. März 2010 an das Bundesgericht beantragt die X.________ AG im Wesentlichen, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben. Es sei festzustellen, dass die Weganlage mit Beleuchtung formell bewilligungsfähig und materiell rechtmässig sei. Von Wiederherstellungsmassnahmen sei abzusehen.
Das Verwaltungsgericht und die Gemeinde Hildisrieden beantragen in ihrer jeweiligen Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Mit Präsidialverfügung vom 26. März 2010 hat das Bundesgericht der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.

Erwägungen:

1.
1.1 Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts verpflichtet die Beschwerdeführerin zum Rückbau verschiedener Weg- und Platzflächen sowie von Kandelabern. Es handelt sich dabei um einen Endentscheid einer letzten kantonalen Instanz (Art. 90 und 86 Abs. 1 lit. d BGG). Diesem liegt eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit zu Grunde (Art. 82 lit. a BGG). Das Bundesgerichtsgesetz enthält auf dem Gebiet des Bau- und Planungsrechts keinen Ausschlussgrund von der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 83 BGG). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Sie ist als zur Wiederherstellung des früheren Zustands Verpflichtete zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG).

1.2 Nach Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Dies setzt voraus, dass sich der Beschwerdeführer wenigstens kurz mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzt. Zwar wendet das Bundesgericht das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Das setzt aber voraus, dass auf die Beschwerde überhaupt eingetreten werden kann, diese also wenigstens die Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 BGG erfüllt.
Strengere Anforderungen gelten, wenn die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich der willkürlichen Anwendung von kantonalem Recht und Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung) geltend gemacht wird. Dies prüft das Bundesgericht nicht von Amtes wegen, sondern nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Die Beschwerdeschrift muss die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen. Wird eine Verletzung des Willkürverbots geltend gemacht, muss anhand der angefochtenen Subsumtion im Einzelnen dargelegt werden, inwiefern der Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel leidet (BGE 135 III 127 E. 1.6 S. 130; 134 II 244 E. 2.1 und 2.2 S. 245 f.; je mit Hinweisen).

1.3 Die Beschwerdeführerin bringt vor, in Art. 10 Abs. 6 der Sonderbauvorschriften zum Gestaltungsplan "Golfplatz Sempachersee" werde die Anlage von unbefestigten Wegen und Plätzen ausdrücklich für zulässig erklärt. Die Vorinstanzen hätten übersehen, dass im Titel dieser Bestimmung stehe, dass die aufgelisteten Anlagen im Plan nicht eingezeichnet seien. Das bedeute nichts anderes, als dass die Wege der inneren Erschliessung gemäss Sonderbauvorschriften als bewilligt gelten, obwohl sie im Gestaltungsplan nicht aufgeführt seien.
Das Verwaltungsgericht führt dazu aus, bei den strittigen Anlagen handle es sich um befestigte Wege und Plätze samt Beleuchtungskörpern. Gemäss § 60 Abs. 1 lit. f der Planungs- und Bauverordnung des Kantons Luzern vom 27. November 2001 (PBV; SRL 736) würden sie der Baubewilligungspflicht unterliegen. Auf diese Ausführungen geht die Beschwerdeführerin nicht ein. Auf ihre Rüge ist deshalb nicht einzutreten. Im Übrigen macht sie - zu Recht - auch gar nicht geltend, dass vorliegend unbefestigte Wege und Plätze in Frage stehen (Art. 97 Abs. 1 BGG).

1.4 Die Beschwerdeführerin kritisiert die Ausführungen der Vorinstanz zum Vertrauensschutz und beruft sich auf eine Auskunft des Bauamts. Im angefochtenen Entscheid wird dazu ausgeführt, dass eine entsprechende Auskunft, sollte sie überhaupt jemals vorbehaltlos im behaupteten Sinne erteilt worden sein, nicht von der Baubewilligungsbehörde gestammt habe. Eine Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes scheitere schon an diesem Umstand. Die Beschwerdeführerin geht auf diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts ebenfalls nicht ein, sodass auf ihr Vorbringen nicht einzutreten ist.

1.5 Die Beschwerdeführerin kritisiert, die selektive Weiterleitung ihrer Beweismittel durch den Gemeinderat an die Vorinstanz stelle eine Verfassungswidrigkeit dar. Worauf sie sich dabei bezieht, ist unklar. Auf die Rüge ist deshalb nicht einzutreten.

1.6 Der rechtserhebliche Sachverhalt geht aus den Akten hinreichend hervor. Auf die Durchführung eines Augenscheins kann daher verzichtet werden.

2.
2.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass Teile der bestehenden Weganlage, die geschwungene Platzgestaltung und die weissen Farbstreifen in zahlreichen Plänen aufgeführt und vom Gemeinderat bewilligt worden seien. Die gegenteilige Auffassung der Vorinstanz sei aktenwidrig (Art. 9 BV).

2.2 Zur Begründung verweist die Beschwerdeführerin auf zwei Katasterpläne, einen Situationsplan sowie eine Fotografie eines Modells zum Umbau. Inwiefern daraus hervorgehen soll, dass für die umstrittenen Elemente eine Baubewilligung vorliegt, ist nicht ersichtlich. Die Rüge erweist sich als unbegründet.

3.
3.1 In der Beschwerdeschrift wird weiter kritisiert, die vorinstanzliche Auslegung des Eingliederungsgebots gemäss § 140 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Luzern vom 7. März 1989 (PBG; SRL 735) sei willkürlich (Art. 9 BV). Die Beschwerdeführerin stellt die Fachkompetenz der Baubewilligungsbehörde in architektonischen Belangen ebenso in Frage wie die Zurückhaltung, welche sich das Verwaltungsgericht bei der Überprüfung von deren Einschätzung auferlegte. Die Anlage müsse als Gesamtkonzept betrachtet werden, denn der Fussweg setze die ästhetische Gestaltung des Clubhauses konsequent fort. Überhaupt sei der Fussweg nur von den Besuchern des Golfplatzes einsehbar und für das Erscheinungsbild von untergeordneter Bedeutung. Die bestehende Ausgestaltung des Wegs sei betriebsnotwendig. Dies gelte im Übrigen auch für die Beleuchtung.

3.2 Das Verwaltungsgericht führt aus, die Verbreiterung der Wege und insbesondere die Farbgebung stellten in der Landschaft geradezu einen irritierenden Blickfang dar. Es verweist auf die bei den Akten liegenden Fotos und eine Stellungnahme vom 22. August 2007 der Dienststelle Raumentwicklung, Wirtschaftsförderung und Geoinformation, wonach die Dimensionierung, die Linienführung und die Ausgestaltung der befestigten Wege überhaupt keine Rücksicht auf den Charakter der Landschaft nähmen. Im Umstand, dass die asphaltierte Strecke verlängert, zusätzliche Kurvenelemente gebaut und die Wege mit einer grellen Randbemalung versehen worden seien, sähen sowohl die Dienststelle wie auch der Gemeinderat eine Verletzung des Eingliederungsgebots. Diese Einschätzung sei nicht zu beanstanden. Im Übrigen seien die von der Beschwerdeführerin ins Feld geführten Investitionen bei der Beurteilung der Eingliederung nicht massgebend. Auch sei nicht einzusehen, weshalb die Fusswege notwendigerweise breiter als zwei Meter sein und besonders kontrastreich markiert werden müssen.
3.3
3.3.1 Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 134 II 124 E. 4.1 S. 133 mit Hinweisen).
3.3.2 Der Baubewilligungsbehörde steht bei der Auslegung und Handhabung von Ästhetikklauseln regelmässig ein besonderer Ermessensspielraum zu, der im Rechtsmittelverfahren zu beachten ist. Bei der Beurteilung der Ästhetik eines Bauvorhabens spielen zwangsläufig persönliche Anschauungen und subjektives Empfinden mit. Dies hat zur Folge, dass sich die Rechtsmittelinstanzen bei der Überprüfung solcher Ermessensentscheide Zurückhaltung auferlegen und diese respektieren müssen, wenn sie nachvollziehbar sind. Erweist sich die ästhetische Würdigung im Rahmen der geltenden Zonenordnung als vertretbar, so darf die Rechtsmittelinstanz nicht mit einer abweichenden Würdigung in das Ermessen der Baubewilligungsbehörde eingreifen (Urteil 1C_134/2007 vom 24. Januar 2008 E. 4.2 mit Hinweis).
3.3.3 § 140 Abs. 1 PBG sieht vor, dass Bauten und Anlagen in die bauliche und landschaftliche Umgebung einzugliedern sind. Sie sind zu untersagen, wenn sie durch ihre Grösse, Proportion, Gestaltung, Bauart, Dachform oder Farbe das Orts- und Landschaftsbild beeinträchtigen. Aus den in den Akten befindlichen und den von der Beschwerdeführerin eingereichten Fotos geht hervor, dass die in Frage stehenden Wege breit angelegt sind und mit ihren grosszügigen Kurven sowie ihrer Randbemalung dominant in Erscheinung treten. Bei der Beurteilung dieses Erscheinungsbilds der Anlage hat die Vorinstanz die in § 140 Abs. 1 PBG aufgeführten Kriterien berücksichtigt. Dass sie nicht wie die Beschwerdeführerin als massgebend erachtete, inwiefern die Gestaltung der Wege das ästhetische Konzept des Clubhauses fortsetzt, sondern auf die Erscheinung der Wege in der betroffenen Landschaft abstellte, lässt ihren Entscheid nicht als willkürlich erscheinen. Die Rüge der Verletzung von Art. 9 BV erweist sich deshalb als unbegründet.
3.4
3.4.1 Im Zusammenhang mit der Frage der Eingliederung rügt die Beschwerdeführerin, dass das Verwaltungsgericht auf einen Augenschein verzichtet hat. Sie sieht darin eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV).
3.4.2 Der in Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt vor, wenn ein Gericht auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil es aufgrund der bereits abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGE 131 I 153 E. 3 S. 157; 130 II 425 E. 2.1 S. 428 f.; 124 I 208 E. 4a S. 211; je mit Hinweisen).
3.4.3 Die Ausführungen im angefochtenen Entscheid, wie sie in Erwägung 3.2 hiervor wiedergegeben wurden, zeigen, dass sich die Vorinstanz mit der von der Beschwerdeführerin erhobenen Kritik an der Einordnung der umstrittenen Anlage hinreichend auseinandergesetzt hat. Sie durfte ohne Verfassungsverletzung davon ausgehen, dass ein Augenschein zu keiner anderen Beurteilung führen würde. Die betreffende Rüge der Beschwerdeführerin ist unbegründet.

4.
4.1 Die Beschwerdeführerin rügt, die angeordnete Wiederherstellung sei unverhältnismässig und willkürlich. Die Verlegung und Verbreiterung des Fusswegs sei in guten Treuen erfolgt. Die massiven Wiederherstellungskosten seien seriös und mittels konkreter Werkofferten ermittelt worden. Demgegenüber beruhten die offenkundig falschen Angaben des Gemeinderats auf haltlosen Schätzungen. Zudem seien keine privaten Rechte der Grundeigentümer verletzt worden. Die Berechtigung der Beschwerdeführerin zur Erstellung jeglicher Bauten während der Pachtdauer von 80 Jahren sei gewährleistet. Schliesslich fänden die Funktion der weissen Farbe im Zusammenspiel mit dem Beleuchtungskonzept sowie dessen ideale Funktion im Zusammenspiel mit Lichtemission, Vogel- und Insektenschutz keine Erwähnung im angefochtenen Entscheid.

4.2 Im Zusammenhang mit der Anordnung eines Wiederherstellungsbefehls sind die massgebenden allgemeinen verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Prinzipien zu berücksichtigen. Zu ihnen gehören namentlich die in Art. 5 Abs. 2 und 3 sowie Art. 9 BV festgehaltenen Grundsätze der Verhältnismässigkeit und des Schutzes des guten Glaubens. So kann die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im öffentlichen Interesse liegt, ebenso, wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, die von ihm ausgeübte Nutzung stehe mit der Baubewilligung im Einklang, und ihre Fortsetzung nicht schwerwiegenden öffentlichen Interessen widerspricht. Die Verhältnismässigkeit einer Wiederherstellungsmassnahme, die gestützt auf kantonales Recht getroffen wurde und nicht auf ihre Vereinbarkeit mit einem speziellen Grundrecht zu beurteilen ist, prüft das Bundesgericht auf Willkür hin (vgl. BGE 134 I 153 E. 4 S. 156 ff.; 132 II 21 E. 6 S. 35; Urteil 1C_516/2008 vom 13. Mai 2009 E. 3.3; je mit Hinweisen).
Das Verwaltungsgericht führt zur Frage der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands unter anderem aus, mit der Verletzung des Eingliederungsgebots sei vorliegend ein gewichtiges öffentliches Interesse betroffen. Die Beschwerdeführerin sei eigenmächtig vorgegangen und könne sich nicht auf den Grundsatz von Treu und Glauben berufen. Aus dem Rückbau entstünden ihr keine unzumutbaren Kosten.
Diese Ausführungen lassen keine Willkür erkennen. Die Kritik der Beschwerdeführerin daran ist weitgehend unsubstanziiert. So legt sie nicht dar, weshalb das Verwaltungsgericht von offensichtlich falschen Wiederherstellungskosten ausgegangen sein soll. Sie zeigt weder auf, welche Rolle die von ihr erwähnte Funktion der weissen Farbe bei der Interessenabwägung spielen sollte, noch, worin diese Funktion überhaupt besteht. In Bezug auf die Frage des Schutzes des guten Glaubens kann auf E. 1.4 hiervor verwiesen werden.
Erweist sich damit die Rüge der Beschwerdeführerin, soweit sie hinreichend substanziiert wurde, als unbegründet, so kann offen bleiben, inwiefern auch die Rechte der Grundeigentümer für die Anordnung der Wiederherstellung sprechen.

5.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Diesem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Weder die Beschwerdeführerin noch die Gemeinde Hildisrieden, die in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegt hat, haben Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 2 und 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Gemeinderat Hildisrieden und dem Verwaltungsgericht des Kantons Luzern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 17. Mai 2010
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Féraud Dold