Art. 29 cpv. 1 Cost; art. 42 cpv. 1, 2 e 5 LTF; formalism eccessivo nella rettifica dell'indicazione errata della parte ricorrente: il rigore procedurale è vietato quando la designazione inesatta risulta manifestamente riconducibile a un mero lapsus e dagli atti emerge senza dubbio chi sia il vero ricorrente. In tal caso l'autorità non può respingere il gravame per difetto di legittimazione senza prima chiarire la svista; un simile rifiuto è fine a sé stesso e privo di interesse degno di protezione (consid. 4). Il divieto vale segnatamente quando la rettifica non compromette alcun interesse processuale avversario e la documentazione della causa consente di identificare il soggetto processuale effettivo. L'esame dell'arbitrio nel diritto cantonale resta sussidiario rispetto alla censura di formalismo eccessivo.
1C_124/2024
Sentenza del 2 luglio 2024
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Haag, Merz,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
contro
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino,
Divisione delle costruzioni,
via Franco Zorzi 13, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.
Oggetto
Progetto stradale per la sistemazione del nucleo di sopra di Cadempino,
ricorso contro la decisione emanata il 19 gennaio 2024 dalla Giudice delegata del Tribunale amministrativo
del Cantone Ticino (52.2024.18).
A.________ e B.________ si sono opposte a un progetto stradale pubblicato dal Municipio di Cadempino. Ottenuto l'avviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 25 ottobre 2022 il Municipio ha approvato il progetto, respingendo l'opposizione. Con risoluzione del 22 novembre 2023 (n. 5644), notificata al Comune, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha accolto il ricorso delle opponenti, annullando la decisione municipale. Adito dal Municipio di Cadempino, con giudizio del 19 gennaio 2024 la Giudice delegata del Tribunale cantonale amministrativo ne ha dichiarato inammissibile il ricorso per carenza di legittimazione attiva dell'insorgente.
Avverso questa decisione il Comune e il Municipio di Cadempino presentano un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiedono, in via principale, di accogliere il gravame e di ritornare gli atti alla Corte cantonale per procedere con la fissazione del termine di risposta al ricorso alle opponenti e al Dipartimento del territorio; in via subordinata, di ritornarli alla Corte cantonale per fissare un termine all'insorgente per rettificare il ricorso in merito alla legittimazione attiva.
A.________ e B.________ non presentano osservazioni e si rimettono al giudizio del Tribunale federale, la Divisione delle costruzioni non formula conclusioni di giudizio. La Corte cantonale si riconferma nella sentenza impugnata. Questi scritti sono stati trasmessi ai ricorrenti, che non si sono espressi al riguardo.
1.1. Il Tribunale federale vaglia d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 149 II 476 consid. 1).
1.2. Quando l'autorità precedente non esamina un ricorso nel merito, in concreto per assenza di legittimazione attiva del Municipio, l'oggetto del litigio può essere unicamente la questione dell'irricevibilità del gravame poiché, in caso di accoglimento del ricorso, il Tribunale federale le rinvierebbe la causa per l'esame di merito (DTF 144 II 184 consid. 1.1; 138 III 46 consid. 1.2 in fine).
1.3. In concreto la legittimazione del Municipio a contestare la sua denegata qualità di parte è pacifica. I suoi legali osservano che il ricorso è presentato anche a nome del Comune, "per il solo scrupolo di patrocinio". La legittimazione del Comune, che non ha di massima partecipato alla procedura anteriore, che di per sé non è stato privato della possibilità di farlo (art. 89 cpv. 1 lett. a LTF) e che non è destinatario della decisione impugnata non è evidente. Visto l'esito del ricorso, la questione non dev'essere esaminata oltre.
1.4. Nella misura in cui la vertenza concerne l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto cantonale, queste disposizioni sono esaminate soltanto sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 149 I 329 consid. 5.1; 149 II 225 consid. 5.2). La stessa conclusione vale anche quando si adduce l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove (DTF 147 I 73 consid. 2.2).
1.5. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il ricorso dev'essere motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale, che non è un'istanza di appello, esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF 148 IV 205 consid. 2.6). Quando i ricorrenti invocano la violazione di diritti costituzionali, il Tribunale federale vaglia le censure solo se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 149 I 105 consid. 2.1; 149 III 181 consid. 1.3).
1.6. I ricorrenti non postulano espressamente l'annullamento della decisione della Giudice delegata. In tale misura le loro conclusioni sono imprecise. Dal contesto, e in virtù del divieto del formalismo eccessivo, a prescindere dalla formulazione inesatta delle conclusioni, si può nondimeno dedurre ch'essi chiedono in sostanza di annullare la decisione impugnata (cfr. DTF 136 V 136 consid. 1.2).
La contestata decisione è stata resa dalla Giudice delegata in applicazione dell'art. 49 cpv. 2 della legge ticinese sull'organizzazione giudiziaria del 10 maggio 2006 (LOG; RL 177.100), secondo cui la Corte cantonale può decidere nella composizione di un giudice unico le cause che non pongono questioni di principio o che non sono di rilevante importanza. I ricorrenti non contestano di per sé, per lo meno con una motivazione conforme alle esigenze dell'art. 42 LTF, la composizione monocratica dell'istanza inferiore (al riguardo vedi sentenze 9C_699/2014 del 31 agosto 2015 consid. 7.2 e 1C_858/2013 del 21 ottobre 2014 consid. 3, apparsa in: RtiD I-2015 n. 4 pag. 625).
3.1. Nel merito i ricorrenti, adducendo di avere "erroneamente" indicato il Municipio quale ricorrente, sostengono che la Giudice delegata avrebbe dovuto assegnare loro un termine suppletorio per rettificare l'atto di ricorso, informarne il Comune e intimare il gravame alle parti interessate per la risposta.
3.2. Al riguardo essi non indicano tuttavia nessuna norma del diritto cantonale, in particolare della legge ticinese sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), che avrebbe imposto d'adottare tali provvedimenti.
La Giudice delegata ha rilevato infatti che secondo l'art. 72 LPAmm, l'autorità di ricorso può, immediatamente o dopo aver richiamato gli atti, respingere con breve motivazione i ricorsi inammissibili o manifestamente infondati. Ha poi ricordato che secondo la costante, notoria prassi del Tribunale cantonale amministrativo, un ricorso proposto dal municipio in proprio nome è irricevibile, ritenuto ch'esso è unicamente l'organo esecutivo del comune, con il quale non si identifica, ma lo rappresenta soltanto davanti all'autorità giudiziaria; legittimato a ricorrere e detentore della qualità per agire in giudizio è infatti esclusivamente il comune (sentenza 1P.77/1999 del 5 marzo 1999, apparsa in: RDAT II-1999 n. 48 pag. 166 e rinvii; decisione del Tribunale cantonale amministrativo n. 52.2017.163 del 14 marzo 2017). Ha aggiunto che, recependo la giurisprudenza del Tribunale federale, la Corte cantonale all'epoca aveva abbandonato la prassi opposta, favorevole all'ente pubblico, ma contraria alla legge. Ha richiamato anche la circolare dell'aprile 2000, attraverso la quale la Sezione degli enti locali ha reso attenti i municipi circa il cambiamento di giurisprudenza a livello cantonale. Ne ha concluso che l'applicazione di tale invalsa prassi, notoria e conforme alla legislazione cantonale, non costituisce un eccesso di formalismo (cfr. DTF 142 IV 299 consid. 1.2.2, 1.3.1-1.3.5; 138 I 49 consid. 8.3.2).
3.3. I ricorrenti sostengono, a torto, che l'istanza precedente avrebbe accertato i fatti in maniera arbitraria (art. 97 cpv. 1 LTF; DTF 148 IV 409 consid. 2.2), non ritenendo che a ricorrere fosse il Comune. È infatti manifesto che il ricorso dinanzi alla Corte cantonale è stato presentato soltanto dal Municipio e non dal Comune e che, come ammesso dai ricorrenti, si era in presenza di una "potenziale confusione terminologica e argomentativa". In effetti, la Giudice delegata, sulla base degli atti, non ha ritenuto che, per una svista, il ricorso sarebbe stato interposto dal Municipio anziché dal Comune.
4.1. Gli insorgenti adducono che la Giudice delegata avrebbe fondato la criticata decisione su un'asserita precedente giurisprudenza del Tribunale federale, secondo cui un ricorso presentato dal Municipio e non dal Comune sarebbe inammissibile, prassi che al loro dire sarebbe poi stata abbandonata dalla Corte costituzionale. Scopo del ricorso sarebbe di "segnalare" tale prassi, al loro dire lesiva del diritto e costitutiva di un formalismo eccessivo.
4.2. Il formalismo eccessivo, che discende dall'art. 29 cpv. 1 Cost. e la cui esistenza è esaminata liberamente, costituisce una forma particolare del diniego di giustizia, che si realizza quando la rigorosa applicazione di regole di procedura non è giustificata da alcun interesse degno di protezione, diviene fine a sé stessa, complica in maniera insostenibile la realizzazione del diritto materiale o ostacola in maniera inammissibile l'accesso ai tribunali (DTF 149 III 12 consid. 3.3.1; 148 I 271 consid. 2.3). Il divieto del formalismo eccessivo persegue lo stesso scopo del principio della buona fede (art. 5 cpv. 3 Cost. e art. 9 Cost.; DTF 149 IV 9 consid. 7.2; 145 I 201 consid. 4.2.1).
4.3. I ricorrenti sostengono, in maniera generica, che il Tribunale federale avrebbe nel frattempo modificato la prassi all'epoca recepita dall'istanza precedente (sui cambiamenti di giurisprudenza vedi DTF 149 V 177 consid. 4.5; 148 III 1 consid. 2.4.1). Nella sentenza 1C_390/2007 del 22 ottobre 2008 da loro richiamata, non pubblicata e concernente il Comune di Losanna, il Tribunale federale ha semplicemente rilevato che in quella causa il ricorso dinanzi ad esso pareva essere stato proposto dal Municipio, indicazione che appariva tuttavia manifestamente errata, ritenendo che tale irregolarità poteva essere sanata in applicazione dell'art. 42 cpv. 5 LTF (consid. 1.2). I ricorrenti ammettono che la LPAmm non contiene una simile norma, che potrebbe comportare una rettifica (cfr. art. 12 LPAmm), motivo per cui non è ravvisabile una violazione del diritto cantonale.
4.4. Nell'altra sentenza invocata dai ricorrenti, 2C_241/2015 del 3 luglio 2015, non pubblicata, il Tribunale federale ha accertato una lesione del divieto del formalismo eccessivo poiché il pretore, nell'ambito di una procedura civile, che prevede la possibilità di rettificare l'errore con la replica, aveva dichiarato una petizione irricevibile per difetto della capacità di essere parte del Municipio. Ha infatti ritenuto che non poteva sussistere alcun dubbio sul fatto che il reale convenuto era il Comune, visto che l'Assemblea comunale aveva autorizzato il Municipio a stare in lite (consid. 5.2.1 e 5.2.3), motivo per cui il rifiuto di rettificare l'errata indicazione di una parte costituiva un formalismo eccessivo. Da queste sentenze risulta che il Tribunale federale, nell'ambito dell'indicazione degli organi di un Comune, non applica di massima una prassi eccessivamente severa.
4.5. Occorre quindi esaminare se anche nel caso in esame sono adempiuti gli estremi di un formalismo eccessivo. Al riguardo giova considerare il tenore della procura e il timbro del Comune ivi apposto, lo scritto del 10 febbraio 2022 con il quale il Comune invitava uno dei legali all'incontro di conciliazione, nonché la circostanza che in concreto non sussisteva alcun dubbio sul fatto che il reale ricorrente non era il Municipio, ma il Comune medesimo. Sulla base di questi indizi l'istanza precedente avrebbe dovuto interpellare il Municipio al riguardo. Il rifiuto di esaminare il ricorso per carenza di legittimazione dev'essere considerato, in definitiva, fine a se stesso e in contrasto con il divieto del formalismo eccessivo sancito dall'art. 29 cpv. 1 Cost.
Ne segue che, in quanto ammissibile, il ricorso dev'essere accolto e la decisione impugnata annullata. Si può rinunciare a prelevare spese giudiziarie a carico delle controparti, ritenuto che non sono responsabili dell'erronea, impugnata decisione (art. 66 cpv. 1 secondo periodo LTF), e anche a carico del Cantone, viste le specificità del caso in esame (art. 66 cpv. 4 LTF; DTF 142 V 551 consid. 9.1 e 9.2; 138 IV 248 consid. 6; sentenza 1B_236/2011 del 15 luglio 2011 consid. 3, non pubblicato in DTF 137 IV 246; GRÉGORY BOVEY, in: Commentaire de la LTF, 3a ed. 2022, n. 21 ad art. 66). Non si accordano spese ripetibili al Comune e al Municipio che lo rappresenta (art. 68 cpv. 3 LTF).
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso in materia di diritto pubblico è accolto e la decisione della Giudice delegata del Tribunale cantonale amministrativo del 19 gennaio 2024 è annullata. La causa viene rinviata alla Corte cantonale per nuovo giudizio.
Non si prelevano spese giudiziarie e non si attribuiscono ripetibili della sede federale.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Dipartimento del territorio, Divisione delle costruzioni, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 2 luglio 2024
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Kneubühler
Il Cancelliere: Crameri