Retroactive building permit refused in AsconaGenerato dall'IA

1C_116/2023

Sentenza del 12 ottobre 2023

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Kneubühler, Presidente,
Müller, Mecca, Giudice supplente,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
A.________,
ricorrente,

contro

Municipio di Ascona, piazza San Pietro 1, 6612 Ascona,
patrocinato dall'avv. Mario Bazzi,
casella postale 900, 6612 Ascona,
Dipartimento del territorio della Repubblica e Cantone Ticino, Ufficio delle domande di costruzione, via Franco Zorzi 13, 6500 Bellinzona,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.

Oggetto
Licenza edilizia,

ricorso contro la sentenza emanata il 23 gennaio 2023 dal Tribunale amministrativo della Repubblica e
Cantone Ticino (52.2022.170).

Fatti:

A.

A.________ e B.________ sono comproprietari del fondo xxx di Ascona, ubicato in località Borgo e attribuito dal piano regolatore (PR) al comparto A del nucleo tradizionale, comprendente la parte originale del borgo. Il 29 gennaio 2021 A.________ ha inoltrato una domanda di costruzione in sanatoria per la posa di due finestre in PVC bianco e una tubatura di colore nero sulla parete prospicente la corte interna dell'edificio.

B.

La domanda è stata avversata da C.________, proprietario del fondo confinante yyy. I Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno preavvisato negativamente l'intervento, ritenendo che lo stesso non si ponesse in una relazione di qualità con le preesistenze e le caratteristiche dei luoghi. Il 31 maggio 2021 il Municipio ha negato il permesso in sanatoria per gli interventi eseguiti, decisione confermata il 13 aprile 2022 dal Consiglio di Stato. Con giudizio 23 gennaio 2023 il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto il ricorso presentato dal comproprietario contro la decisione governativa.

C.

A.________ impugna questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede, previa concessione dell'effetto sospensivo, di annullarla, unitamente alla decisione del 13 aprile 2022 del Consiglio di Stato, all'avviso dipartimentale del 7 aprile 2021 e alla risoluzione municipale del 31 maggio 2021. Postula inoltre la concessione della licenza edilizia a posteriori per gli interventi effettuati.
Non sono state chieste osservazioni al ricorso.

Diritto:

1.

Il Tribunale federale vaglia d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 148 I 160 consid. 1). Presentato contro una decisione finale (art. 90 LTF) dell'ultima istanza cantonale in ambito edilizio (art. 86 cpv. 1 lett. d e 82 lett. a LTF), il ricorso in materia di diritto pubblico, tempestivo, è di massima ammissibile. La legittimazione del ricorrente è pacifica.

2.

Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il ricorso dev'essere motivato in modo sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il Tribunale federale, che non è un'istanza di appello, esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF 148 IV 205 consid. 2.6; 146 IV 297 consid. 1.2). Quando il ricorrente invoca la violazione di diritti costituzionali (art. 29 Cost.), il Tribunale federale, in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, vaglia le censure solo se siano state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 147 I 73 consid. 2.1). La stessa conclusione vale anche quando si adduce l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove (DTF 147 I 73 consid. 2.2).
Le richieste del ricorrente di annullare anche la decisione governativa, l'avviso dipartimentale e la risoluzione municipale sono inammissibili. A causa del carattere devolutivo del ricorso, tali atti sono infatti sostituiti dalla sentenza del Tribunale cantonale amministrativo, di modo che solo quest'ultima pronuncia può essere oggetto di litigio (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF; DTF 146 II 335 consid. 1.1.2).

3.

Il ricorrente sostiene che la Corte cantonale, accertando i fatti sulla base della documentazione agli atti, senza assumere gli ulteriori atti istruttori da lui richiesti, segnatamente il sopralluogo ed il richiamo degli incarti relativi al mappale yyy, sia incorsa in arbitrio.
3.1. Procedendo da una valutazione anticipata delle prove, la precedente istanza ha rifiutato di assumere quelle ulteriormente sollecitate dal ricorrente, poiché irrilevanti per l'esito del giudizio. La Corte cantonale ha ritenuto che la situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali, segnatamente dal materiale fotografico versato agli atti, confermando che gli incarti richiamati dal ricorrente le erano già noti (sentenza 1C_195/2015 dell'11 maggio 2015 invocata dal ricorrente, concernente la particella yyy).
3.2. Con riferimento al sopralluogo, il ricorrente si limita a rilevarne la necessità asserendo che l'Ufficio della natura e del paesaggio (UNP), che ha manifestato preavviso negativo alle opere eseguite, non era a conoscenza dei luoghi. Adduce poi, in maniera generica, che la rinuncia ad assumere agli atti gli incarti relativi al mappale yyy gli impedirebbe di comprovare come, in passato ed in altre circostanze, il Municipio di Ascona non avrebbe applicato le norme di attuazione del piano particolareggiato del nucleo tradizionale, approvate il 28 febbraio 1989 (NAPRNT 1989).
Il ricorrente disattende che la garanzia del diritto di essere sentito, sancita dall'art. 29 cpv. 2 Cost., non impedisce all'autorità di procedere ad un apprezzamento anticipato delle prove richieste e rinunciare ad assumerle, se è convinta che non potrebbero condurla a modificare il suo giudizio: nell'ambito di questa valutazione le spetta un vasto margine di apprezzamento e il Tribunale federale interviene solo in caso di arbitrio (DTF 146 III 73 consid. 5.2.2; 145 I 167 consid. 4.1), fattispecie non realizzata in concreto. Le generiche contestazioni formulate dal ricorrente non censurano infatti una violazione del suo diritto di essere sentito con una motivazione conforme alle esposte esigenze, spiegando in particolare per quale ragione la rinuncia ad assumere questi mezzi di prova sarebbe costitutiva di un apprezzamento anticipato delle prove arbitrario (DTF 147 IV 534 consid. 2.5.1; 140 I 285 consid. 6.3.1). Le critiche sollevate dal ricorrente, meramente appellatorie e che non si confrontano con gli argomenti addotti dai giudici cantonali che danno peraltro atto della notorietà degli incarti richiamati e della situazione dei luoghi, non adempiono i requisiti di motivazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF e risultano quindi inammissibili.
3.3. Il ricorrente neppure illustra in maniera specifica i motivi per cui gli accertamenti della Corte cantonale sarebbero stati svolti in modo manifestamente inesatto, vale a dire arbitrario (DTF 147 I 73 consid. 2.2; 145 V 188 consid. 2). Alla luce di quanto esposto, poiché nel gravame in questa sede non è sostanziato arbitrio alcuno, gli accertamenti contenuti nella sentenza impugnata sono pertanto vincolanti per il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF).

4.

Il ricorrente rinnova dinanzi al Tribunale federale la necessità di eseguire un sopralluogo e di richiamare agli atti gli incarti completi relativi al mappale yyy. Richiesta già formulata dinanzi alla Corte cantonale, che l'ha respinta poiché superflua ai fini del giudizio.
Misure probatorie (art. 55 LTF) sono ordinate solo in via eccezionale nella procedura di ricorso dinanzi al Tribunale federale, il quale fonda il suo ragionamento giuridico e statuisce di massima sulla base dei fatti accertati dall'autorità inferiore (art. 105 cpv. 1 LTF; sentenza 1C_534/2021 del 24 agosto 2022 consid. 3.2). Alla richiesta di misure probatorie, semplicemente ribadita in questa sede dal ricorrente, e peraltro ininfluente all'esito del giudizio, non viene quindi dato seguito. Il ricorrente contesta in sostanza l'applicazione delle NAPRNT 1989 da parte del Municipio e l'apprezzamento delle stesse da parte dell'istanza precedente. Queste censure ricorsuali riguardano il merito. Esse verranno esaminate nei considerandi seguenti nella misura in cui adempiono le esigenze di motivazione degli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF.

5.

Il ricorrente sostiene che l'avvocato del Municipio, agendo quale patrocinatore in questa procedura, sarebbe incorso in un conflitto di interessi, e quindi in una violazione dell'art. 12 lett. c della legge federale del 23 giugno 2000 sulla libera circolazione degli avvocati (LLCA; RS 935.61), poiché è stato municipale di Ascona, membro della commissione edilizia privata dal 2008 al 2016 e della commissione nucleo dal 2012 al 2016, e perché tutelerebbe anche i propri interessi personali.
5.1. La LLCA unifica a livello federale, disciplinandole esaustivamente, le regole professionali concernenti l'esercizio dell'avvocatura (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 28 aprile 1999 concernente la legge federale sulla libera circolazione degli avvocati, FF 1999 IV 4983, pag. 5020). In particolare, giusta l'art. 12 lett. c LLCA, l'avvocato evita qualsiasi conflitto tra gli interessi del suo cliente e quelli di altre persone con cui ha rapporti professionali o privati. Il divieto di patrocinare un cliente in caso di conflitto d'interessi è un principio cardine della professione forense (DTF 145 IV 218 consid. 2.1; sentenza 1B_339/2020 del 23 febbraio 2021 consid. 2.1), che deriva dal precetto d'indipendenza (art. 12 lett. b LLCA) e dai doveri di cura e diligenza (art. 12 lett. a LLCA; DTF 141 IV 257 consid. 2.1; sentenza 1B_191/2020 del 26 agosto 2020 consid. 4.1.2). L'avvocato deve segnatamente evitare il doppio patrocinio, che consiste nel rappresentare contemporaneamente clienti con interessi contrapposti, poiché in tal caso non sarebbe più in grado di rispettare appieno i suoi doveri di fedeltà e diligenza nei confronti di ognuno di essi (DTF 135 II 145 consid. 9.1; sentenze 1B_339/2020, citata, consid. 2.1 e 2C_898/2018 del 30 gennaio 2019 consid. 5.2). Questi principi tendono in primo luogo a proteggere gli interessi dei clienti dell'avvocato, assicurando loro una difesa esente da conflitti d'interesse. Essi mirano parimenti a tutelare la corretta amministrazione della giustizia, garantendo in particolare che nessun avvocato sia limitato nella propria capacità di difendere un cliente, segnatamente in caso di difesa multipla (DTF 145 IV 218 consid. 2.1; 141 IV 257 consid. 2.1; sentenza 1B_191/2020, citata, consid. 4.1.2).

5.2. Il ricorrente critica l'intervento del patrocinatore del Municipio poiché ritenuto in contrasto con la sua partecipazione nel 2008, in veste di municipale, alle decisioni riguardanti la revisione del Piano regolatore. Sostiene anche che il rappresentante legale sarebbe stato a conoscenza che il Municipio, in altre procedure, avrebbe applicato anticipatamente le norme di piano regolatore in fase di adozione, la cui approvazione è però stata parzialmente negata dal Consiglio di Stato il 17 giugno 2015.
Con queste argomentazioni, il ricorrente si limita a criticare in modo generale la decisione impugnata, opponendo unicamente la propria contrapposta visione, senza confrontarsi specificatamente con i considerandi della stessa. L'accenno ricorsuale all'asserita prassi municipale nel periodo in cui l'avvocato sedeva nell'esecutivo comunale, oltre che ininfluente ai fini del giudizio, non ossequia le esigenze di motivazione dell'art. 42 cpv. 2 LTF ed è quindi inammissibile. D'altra parte, entro che termini l'avvocato dovrebbe rappresentare in questa procedura anche i propri interessi e come questi sarebbero, semmai, in contrasto con quelli del proprio cliente, ponendosi in conflitto con l'art. 12 lett. c LLCA, non è dato di vedere e il ricorrente non lo spiega del tutto. Neppure viene sostanziata la realizzazione di un eventuale caso di ricusa a cui il rappresentante del Municipio avrebbe dovuto attenersi (sentenza 1C_647/2021 del 15 settembre 2022 consid. 2.2).

6.

6.1. Il ricorrente ritiene che la procedura di inoltro di una domanda di costruzione per le opere eseguite non sia necessaria. Non contesta che le NAPRNT 1989 costituiscano, in sé, la valida base legale per l'adozione del contestato provvedimento municipale, ma censura la decisione impugnata unicamente dal profilo di un'asserita disparità di trattamento. In sostanza, il ricorrente pretende che alla posa dei serramenti in PVC bianchi e della condotta sulla facciata, avvenuta in parte nel 2006 e in parte nel 2013, le NAPRNT 1989 non tornino applicabili, e che pertanto la facciata non sarebbe soggetta a vincoli di conservazione integrale. Ribadisce l'esistenza di un'asserita prassi dell'esecutivo comunale, sostenendo che in passato sarebbero stati autorizzati altri interventi simili applicando norme di PR non ancora approvate.
6.2. L'applicazione del diritto cantonale e comunale è esaminata dal Tribunale federale sotto il profilo ristretto dell'arbitrio (DTF 148 II 465 consid. 8.1; 147 IV 433 consid. 2.1). Per motivare l'arbitrio non basta criticare semplicemente la decisione impugnata contrapponendole una versione propria, ma occorre dimostrare per quale motivo tale decisione è manifestamente insostenibile, in contraddizione palese con la situazione effettiva, gravemente lesiva di una norma o di un chiaro principio giuridico, o in contrasto intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità. La decisione deve inoltre essere arbitraria nel suo risultato e non solo nella sua motivazione (DTF 147 II 454 consid. 4.4). Non risulta per contro arbitrio dal semplice fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile (DTF 148 II 121 consid. 5.2).
Inoltre, quando si tratta di esaminare l'applicazione di clausole estetiche, il Tribunale federale si impone un certo riserbo nell'apprezzamento di circostanze locali, meglio conosciute dalle autorità cantonali. In questo campo, esse dispongono infatti di un ampio potere di apprezzamento, segnatamente laddove devono valutare se una costruzione o un impianto possano compromettere l'aspetto o il carattere di un sito, di una località, di un quartiere o di una strada (sentenze 1C_280/2017 del 12 ottobre 2017 consid. 5.6 e 1C_258/2017 del 28 agosto 2017 consid. 6.2).
6.3. Il ricorrente ritiene, del tutto genericamente, che le opere eseguite non andavano assoggettate alla procedura di rilascio della licenza edilizia. La censura, rivolta ad interventi realizzati nel nucleo ed a ridosso di una facciata soggetta a vincolo di protezione, è infondata (sentenza 1C_790/2013 del 27 agosto 2014 consid. 2.3) e comunque superata dall'inoltro della domanda di costruzione in sanatoria 29 gennaio 2021. La Corte cantonale ha in ogni caso rettamente chiarito i motivi per i quali le opere in esame necessitano di un'autorizzazione.
6.4. Nelle proprie argomentazioni il ricorrente non contesta gli specifici termini d'applicazione dell'art. 10 NAPRNT 1989, sulla base del quale la Corte cantonale ha tutelato la decisione municipale di diniego della licenza edilizia. Si limita a criticare, in termini generici, la valutazione estetica dell'UNP, condivisa del resto dal Comune e dal Consiglio di Stato, come ancora si vedrà, senza abuso del margine di giudizio e di apprezzamento loro spettante. Rispettandola, in relazione sia alla previgente clausola estetica negativa (art. 3 cpv. 2 lett. c del regolamento di applicazione del DLBN del 22 gennaio 1974; RBN; BU 1974, 83), sia al principio operativo (clausola estetica positiva; art. 104 cpv. 2 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100), come pure sulla base di motivi oggettivi e sostanzialmente riconducibili alla tutela delle caratteristiche architettoniche dell'edifico, volte alla salvaguardia dell'armonia della facciata esistente, come pure del nucleo tradizionale, la Corte cantonale non è caduta nell'arbitrio (sentenza 1C_280/2017 del 12 ottobre 2017 consid. 5.3 in fine). Tanto più che il fondo xxx è soggetto ad un vincolo di conservazione integrale, con ammessi soltanto interventi di ripristino o di restauro, nell'ambito del quale l'autorità comunale dispone di un ampio margine di apprezzamento, di cui non ha abusato. D'altra parte, la sentenza non è addirittura insostenibile e quindi arbitraria, neppure nel risultato.
6.5. Nella decisione impugnata, l'istanza precedente ha dapprima esposto puntualmente le ragioni per le quali le NAPRNT 1989 risultano applicabili alla fattispecie e in vigore ininterrottamente dal 1989. Ha in seguito accertato l'inesistenza di una prassi municipale volta a scostarsi dall'applicazione di queste norme. Dagli accertamenti della Corte cantonale, vincolanti per il Tribunale federale (art. 105 cpv. 1 LTF), non risulta neppure che le situazioni evocate dal ricorrente siano paragonabili dal profilo fattuale e giuridico. Non trattandosi di casi analoghi, una disparità di trattamento non è pertanto ravvisabile (sul tema vedi sentenza 1C_300/2021 dell'8 febbraio 2023 consid. 4.2). Inoltre, il ricorrente misconosce che il diritto all'uguaglianza di trattamento nell'illegalità può essere ammesso in via eccezionale soltanto quando non in un caso isolato e neppure in alcuni casi, bensì secondo una prassi costante, un'autorità deroga alla legge e dà a vedere che anche in futuro non deciderà in modo conforme alla stessa, ipotesi non realizzata in concreto (DTF 146 I 105 consid. 5.3.1; sul principio di uguaglianza vedi DTF 142 I 195 consid. 6.1). Il ricorrente, accennando genericamente al rilascio di altre licenze edilizie, segnatamente quelle relative al mappale yyy e a D.________, non sostiene, del resto, che si sarebbe in presenza di una prassi municipale costante, che autorizzerebbe la posa di finestre in PVC bianco su immobili soggetti a un vincolo di conservazione integrale e di condotte in facciata, né che l'autorità comunale, in futuro, non intenderebbe scostarsene. D'altro canto, avendo postulato la reiezione del gravame dinnanzi alle istanze cantonali, il Municipio manifesta semmai l'intenzione di abbandonare l'asserita prassi precedente non conforme alla legge (DTF 122 II 446 consid. 4a). Di nuovo il ricorrente non si confronta puntualmente con gli argomenti ritenuti dalla Corte cantonale, in particolare non adduce elementi concreti atti a dimostrare un apprezzamento abusivo delle circostanze locali. Adducendo genericamente le medesime considerazioni già esposte dinnanzi alle istanze precedenti, e ribadendo i procedimenti che avrebbero interessato, in passato, altri mappali, nei quali il Municipio non avrebbe asseritamente applicato le NAPRNT 1989, il ricorrente propone argomentazioni meramente appellatorie, che non sostanziano l'arbitrarietà della decisione impugnata.

7.

Il ricorrente contesta lo smantellamento delle due finestre in PVC bianco, asserendo che ciò comporterebbe non meglio definite conseguenze pregiudizievoli in termini ambientali.
Come rettamente rilevato dalla Corte cantonale, la decisione impugnata concerne unicamente il diniego di rilasciare la licenza edilizia a posteriori, ma non un ordine di ripristino di una situazione conforme al diritto, provvedimento che il Municipio emanerà in seguito. Le generiche censure sollevate dal ricorrente, volte a mantenere le opere realizzate senza autorizzazione, esulano dall'oggetto del litigio e sono come tali inammissibili.

8.

Il ricorrente invoca infine la violazione dell'art. 20 cpv. 4 della legge cantonale sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) ritenendo che l'autorità comunale avrebbe dovuto iscrivere a registro fondiario il vincolo di conservazione della facciata.
8.1. L'art. 962 del Codice civile svizzero (CC) prescrive che l'ente pubblico o un altro titolare di un compito pubblico deve far menzionare nel registro fondiario le restrizioni permanenti all'uso o all'alienazione di determinate proprietà. Tuttavia, l'annotazione ha valenza puramente dichiarativa (sentenza 1C_151/2010 del 21 giugno 2010 consid. 2.3) e le annotazioni non partecipano all'effetto della pubblica fede del registro fondiario. L'acquirente di un immobile non può quindi né fare affidamento sull'effettiva esistenza di un rapporto giuridico che è stato annotato, né concludere dall'assenza di un'annotazione che un rapporto giuridico che può essere annotato non esiste (sentenza 1C_585/2015 del 9 maggio 2016 consid. 3.4.1).
8.2. Anche in questo caso il ricorrente non si confronta minimamente con l'accertamento della Corte cantonale secondo cui, contrariamente alla propria tesi, a registro fondiario sarebbe riportata, quale menzione di diritto pubblico, l'indicazione piano regolatore, riferita anche al PPNT, e dunque al relativo vincolo di conservazione della facciata. Il ricorrente neppure considera questa evidente circostanza né fa valere una violazione del diritto con una motivazione conforme alle esposte esigenze (art. 42 cpv. 2 LTF).

9.

Ne segue che, in quanto ammissibile, il ricorso deve essere respinto. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono pertanto poste a carico del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF).
L'emanazione del presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo contenuta nel ricorso.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.

Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.

Le spese giudiziarie di fr. 3'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

3.

Comunicazione al ricorrente, al Municipio di Ascona, al Dipartimento del territorio, Ufficio delle domande di costruzione, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 12 ottobre 2023

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Kneubühler

Il Cancelliere: Crameri