[AZA 0/2]
1A.45/2001
1P.165/2001
I CORTE DI DIRITTO PUBBLICO
20 settembre 2001
Composizione della Corte: giudici federali Aemisegger, presidente
della Corte e vicepresidente del Tribunale federale, Nay, Aeschlimann, Catenazzi e Favre.
Cancelliere: Ponti.
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Visti i ricorsi di diritto pubblico e di diritto amministrativo del 1° marzo 2001 presentati dal Comune di Li- gornetto, rappresentato dal Municipio, contro la sentenza emessa il 31 gennaio 2001 dal Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino in merito al piano generale della strada cantonale in territorio dei Comuni di Ligornetto, Rancate e Besazio, denominata "Nuova strada della Montagna";
Ritenuto in fatto :
A.- Il piano generale della nuova strada della Montagna, in territorio dei Comuni di Ligornetto, Rancate e Besazio, è stato pubblicato dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino dal 18 aprile al 17 maggio 1994. Esso prevede la realizzazione di un nuovo tratto di strada di circa 550 m che, dipartendosi dall'esistente rotonda in zona "Segurida" a valle, si innesta a monte nella vecchia strada, dopo aver compiuto un ampio tornante in territorio di Ligornetto.
Contro il piano il Comune di Ligornetto ha interposto un reclamo al Consiglio di Stato del Cantone Ticino che, con decisione del 28 marzo 1995, lo ha respinto. Il Gran Consiglio, davanti al quale il Comune aveva impugnato la decisione governativa, si è pronunciato il 13 dicembre 1999, respingendo il ricorso. La decisione del Gran Consiglio era stata oggetto di un ricorso di diritto pubblico e un ricorso di diritto amministrativo del Comune di Ligornetto al Tribunale federale: entrambi i gravami sono stati dichiarati irricevibili, con sentenza del 17 gennaio 2000, per mancato esaurimento delle istanze cantonali.
B.- Il Tribunale della pianificazione del territorio del Canton Ticino (TPT), cui l'incarto era stato inviato, si è pronunciato il 31 gennaio 2001, respingendo il ricorso del Comune di Ligornetto (e di alcuni privati) contro la risoluzione parlamentare. Ponderati gli interessi e esaminata la conformità dell'opera con il diritto ambientale, il TPT ha concluso che il progetto resisteva alle censure formulate dal Comune e meritava conferma.
C.- Il Comune di Ligornetto insorge dinanzi al Tribunale federale mediante un ricorso di diritto amministrativo e un ricorso di diritto pubblico. Con il primo lamenta una violazione del diritto federale, ed in particolare degli art. 24 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT), 5 e 11 della legge federale sulle foreste del 4 ottobre 1991 (LFo) e 6 della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN); fa pure notare un incompleto accertamento dei fatti giuridicamente rilevanti e chiede l'annullamento della decisione impugnata e, in subordine, il rinvio dell'incarto all'autorità cantonale per nuova decisione. Con il ricorso di diritto pubblico il Comune postula l'annullamento della decisione cantonale perché lesiva dell'autonomia comunale, arbitraria e contraria al principio della proporzionalità.
D.- Il Consiglio di Stato, per sé ed in rappresentanza del Gran Consiglio, e il Comune di Rancate chiedono di respingere i ricorsi in quanto ammissibili. Il Comune di Besazio appoggia invece e approva le considerazioni espresse dal Comune di Ligornetto nei due ricorsi, rimettendosi per il resto al giudizio di questo Tribunale.
L'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP) rileva che il tracciato della strada previsto nel progetto non contrasta con la legislazione ambientale, purché le condizioni già formulate dalla Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio (CFNP) trovino completa attuazione nella decisione d' approvazione del piano generale.
Il Consiglio di Stato, il Comune di Rancate e il Comune di Ligornetto si sono avvalsi della facoltà di pronunciarsi sulle considerazioni dell'UFAFP; il Comune di Ligornetto ha presentato, nel contempo, e datata 4 luglio 2001, una replica.
Il TPT ha rinunciato a presentare osservazioni.
Considerando in diritto :
1.- a) Il ricorso di diritto amministrativo e il ricorso di diritto pubblico sono in stretta relazione, anche se presentati in allegati distinti; la sentenza impugnata è unica e uguale è la fattispecie; le domande contenute nei gravami sono simili. Si giustifica pertanto di trattarli congiuntamente e di pronunciare un unico giudizio (DTF 122 II 367 consid. 1a, 113 Ia 161 consid. 1, 390 consid. 1).
b) Il ricorrente solleva più ordini di censure.
Nel ricorso di diritto amministrativo lamenta in particolare la violazione dell'art. 24 LPT, degli art. 5 e 11 LFo, nonché dell'art 6 LPN, il comprensorio in cui si snoda la strada figurando quale oggetto n. 1804 (Monte San Giorgio) dell'Inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza nazionale (IFP). Nel ricorso di diritto pubblico censura l'inosservanza dell'autonomia comunale con riferimento alla sua libertà in ambito pianificatorio, nonché l'arbitrio nell'applicazione e nell'interpretazione delle leggi pertinenti, nell'accertamento dei fatti e nella ponderazione dei contrapposti interessi; lamenta inoltre la violazione del principio della proporzionalità.
Se, e in quale misura, i gravami siano ammissibili è un problema che il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 125 I 14 consid. 2a, 124 I 11 consid. 1, 123 I 112 consid. 1).
2.- Quando, come in concreto, il ricorrente agisce simultaneamente attraverso la via del ricorso di diritto pubblico e attraverso quella del ricorso di diritto amministrativo, occorre, in base alla regola della sussidiarietà del ricorso di diritto pubblico enunciata all'art. 84 cpv. 2 OG, esaminare in primo luogo l'ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo (DTF 126 I 50 consid. 1 pag. 52, 123 II 231 consid. 1, 122 I 328 consid. 1a, 267 consid. 1a, 122 II 373 consid. 1b, 121 II 39 consid. 2a).
a) Secondo gli art. 97 e 98 lett. g OG, combinati con l'art. 5 PA, la via del ricorso di diritto amministrativo è aperta contro le decisioni delle autorità cantonali d'ultima istanza fondate sul diritto federale -oche avrebbero dovuto esserlo - sempre che non sia realizzata nessuna delle eccezioni previste agli art. 99 a 102 OG o nella legislazione speciale (DTF 124 I 223 consid. 1a/aa, 231 consid. 1a, 124 II 409 consid. 1d/dd, 123 II 231 consid. 2, 122 I 328 consid. 1a, 122 II 274 consid. 1, 121 II 39 consid. 2a, 72 consid. 1b). Il ricorso di diritto amministrativo è pure ammissibile contro le decisioni cantonali fondate nel medesimo tempo sul diritto federale e sul diritto cantonale, in quanto sia in gioco la violazione di norme di diritto federale direttamente applicabili (DTF 126 II 171 consid. 1a, 123 II 231 consid. 2 e rinvii). Realizzandosi una simile connessione tra le norme di diritto cantonale e quelle di diritto federale, il Tribunale federale esamina liberamente, nell'ambito del ricorso di diritto amministrativo, se il diritto cantonale sia conforme alle norme superiori federali (cfr. 104 lett. a OG; DTF 123 II 231 consid. 2, 121 II 39 consid. 2a, 72 consid. 1b). Per contro, è il rimedio del ricorso di diritto pubblico a essere dato contro decisioni fondate esclusivamente sul diritto cantonale e che non presentino alcuna connessione con l'applicazione del diritto federale (DTF 126 V 30 consid. 2 pag. 32, 125 II 10 consid. 2a, 124 II 409 consid. 1d/dd, 123 II 359 consid. 1a/aa, 121 II 72 consid. 1b).
b) La risoluzione impugnata è stata emanata nell' ambito della procedura di allestimento dei piani generali delle strade cantonali disciplinata dagli art. 11/17 della legge cantonale sulle strade del 23 marzo 1983 (LStr. , RL 7.2.1.2). Questa legge ha subito revisioni, in particolare con novelle del 6 febbraio 1995 e del 12 marzo 1997, entrate in vigore il 15 marzo 1995, rispettivamente il 25 aprile 1997. Poiché il piano litigioso è stato pubblicato nel 1994, la sua approvazione soggiace al diritto a quell'epoca vigente (art. 59a LStr.).
Le parti concordano nel riconoscere che il piano generale delle strade, che dev'essere coordinato con il Piano direttore cantonale, rappresenta nel contesto della pianificazione stradale la fase della "pianificazione particolare di carattere operativo" (così Vinicio Malfanti, Considerazioni sulle principali modifiche della legge cantonale sulle strade, in RDAT I-1995, pagg. 269 segg. , N.
2.2., pag. 271): in altri termini, il piano generale è un piano di utilizzazione cantonale (Malfanti, ibidem, pag. 272). La fase successiva di questa pianificazione è l'allestimento dei progetti definitivi e corrisponde alla fase di rilascio della licenza edilizia. Può essere pertanto richiamata la giurisprudenza del Tribunale federale sull' impugnabilità mediante ricorso di diritto amministrativo delle decisioni in materia di piani di utilizzazione. Tale impugnabilità è stata ammessa quando un piano di utilizzazione è tanto minuzioso da essere assimilabile nei suoi effetti - che precorrono certi elementi della successiva e indispensabile autorizzazione edilizia, anticipandola - a una decisione concreta giusta l'art. 5 PA (DTF 119 Ia 285 consid. 3c in fine, 117 Ib 9 consid. 2b, 116 Ib 159 consid. 1a, 418 consid. 1a, concernente una strada cantonale ticinese, 115 Ib 505 consid. 2 pag. 507, riguardante la discarica nella Valle della Motta).
La più recente giurisprudenza del Tribunale federale ammette il ricorso di diritto amministrativo contro piani di utilizzazione relativi a progetti concreti nella misura in cui sia in gioco l'applicazione del diritto federale sulla protezione dell'ambiente e della natura; tale rimedio permette pure di sollevare censure concernenti l' applicazione del diritto sulla pianificazione del territorio, qualora le norme invocate siano necessariamente in relazione con quelle sulla protezione dell'ambiente (DTF 123 II 88 consid. 1a e 1a/cc, 231 consid. 2, 289 consid. 1b, 359 consid. 1a/aa, 121 II 72 consid. 1b, d ed f con rinvii; cfr. anche DTF 120 Ib 70 consid. 1b/aa, 287 consid. 3a; su questa evoluzione giurisprudenziale cfr. Peter Karlen, Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Raumpläne, in:
Recht 1997, pag. 125 segg.). Ne segue che il contestato piano è impugnabile con il ricorso di diritto amministrativo, visto che esso concerne un progetto concreto e che il ricorrente fa valere la lesione di norme del diritto pubblico federale in materia di pianificazione territoriale, nonché di protezione delle foreste, dell'ambiente, della natura e del paesaggio.
c) Con il ricorso di diritto amministrativo si può far valere la violazione del diritto federale, compreso l' eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (art. 104 lett. a OG; DTF 125 II 1 consid. 2a, 508 consid. 3a, 114 Ib 180 consid. 3). Il Tribunale federale non può scostarsi invece, nel caso specifico, dai fatti accertati dal TPT, salvo che essi siano manifestamente inesatti o incompleti, o siano stati constatati violando norme essenziali di procedura (art. 105 cpv. 2 OG).
d) La legittimazione del Comune di Ligornetto a interporre un ricorso di diritto amministrativo è manifesta (art. 103 OG e 12 LPN).
3.- Il ricorrente ha presentato anche un ricorso di diritto pubblico, ove rimprovera alla Corte cantonale, in particolare, una violazione dell'autonomia comunale.
a) Secondo la giurisprudenza relativa all'art. 88 OG la legittimazione a presentare un ricorso di diritto pubblico spetta al Comune eccezionalmente, e cioè solo quando sia colpito da un atto d'imperio in condizioni di parità con altri soggetti oppure sia leso nella propria autonomia, quale detentore del pubblico potere (DTF 121 I 218 consid. 2a con rinvii). L'autonomia comunale è garantita dal diritto cantonale (art. 16 cpv. 2 Cost. /TI; DTF 115 Ia 43 consid. 3, 114 Ia 170 consid. 2b) e non rientra nel concetto di diritto federale secondo l'art. 104 lett. a OG: la sua violazione non può essere pertanto invocata nell'ambito del ricorso di diritto amministrativo ma solo attraverso quella del ricorso di diritto pubblico.
Prevalendosi della sua autonomia, un comune può fra l'altro far valere la violazione del diritto cantonale o di quello comunale autonomo, ed esigere che le autorità cantonali di ricorso o di vigilanza osservino da un lato i limiti formali posti dalla legge e, dall'altro, applichino in modo corretto il diritto materiale determinante (DTF 122 I 279 consid. 8c pag. 291, 120 Ib 207 consid. 2, 119 Ia 214 consid. 3a). Il Comune può così criticare una decisione mediante la quale l'autorità abbia ecceduto il suo potere cognitivo, o abbia applicato arbitrariamente il diritto, o non lo abbia interpretato correttamente. La giurisprudenza ha riconosciuto al Comune la facoltà di far valere la lesione di certi principi e diritti, come il divieto dell' arbitrio e il principio della proporzionalità, non però a titolo indipendente, ma soltanto in stretta connessione con quella della sua autonomia (DTF 121 I 218 consid. 2a, 120 Ia 203 consid. 2, 119 Ia 285 consid. 4c, 116 Ia 52 consid. 2; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed., Berna 1994, pag. 271 e segg.).
b) Il Comune beneficia di autonomia in quelle materie che la legislazione cantonale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte all'ordinamento del Comune, conferendogli una notevole libertà di decisione.
Poco importa che la materia in cui il Comune pretende d'essere autonomo sia regolata dal diritto federale, cantonale o comunale. Decisiva è la latitudine dell'autonomia assicurata al comune, nella materia specifica, dalla costituzione o dalla legislazione cantonale (DTF 126 I 133 consid. 2 pag. 136, 124 I 223 consid. 1, 122 I 279 consid. 8b, 119 Ia 285 consid. 4b). Se questa autonomia sussista o sia stata disattesa è problema di merito, non di legittimazione (DTF 124 I 223 consid. 1b, 120 Ia 203 consid. 2a, 119 Ia 285 consid. 4a-c). Il Comune ticinese fruisce di un'autonomia tutelabile, ad esempio, in vasti settori nel campo edilizio e della pianificazione del territorio (DTF 118 Ia 446 consid. 3c, 112 Ia 340 consid. 3, 110 Ia 205 consid. 2b, 103 Ia 468 consid. 2; sentenza 22 marzo 1988 in re Comune di Minusio, apparsa in RDAT 1989 n. 26 pag. 75 consid. 2b), nonché in materia di polizia edilizia in particolare (DTF 103 Ia 472 consid. 2; in generale cfr. DTF 122 I 279 consid. 8b, 120 Ia 203 consid. 2a, 119 Ia 214 consid. 3a-b).
c) Diverso è il discorso e diverse sono la posizione e la facoltà del Comune per quanto attiene alla pianificazione e alla costruzione di strade cantonali o di importanza generale per il Cantone; tra queste rientra senza dubbio la nuova strada della Montagna, che è a tutti gli effetti una "strada di collegamento principale" secondo l' art. 6 cpv. 3 della LStr. , dal momento che assicura i collegamenti interregionali e regionali sulla direttrice Mendrisio-Arzo-valico con l'Italia. Nel Canton Ticino questi compiti di pianificazione e costruzione stradale sono di esclusiva pertinenza cantonale, come si evince dal testo degli art. 5 cpv. 1 e 4 LStr. , ai comuni essendo riservata la competenza di pianificare le strade locali nell'ambito della pianificazione locale (art. 5 cpv. 2 LStr. ; cfr. anche la sentenza 28.1.1997 in re Comune di Sessa apparsa in RDAT 1997 II n. 52, consid. 4).
Anche l'elaborazione del piano cantonale dei trasporti (PCT), che rappresenta lo strumento per promuovere e organizzare la politica cantonale in materia stradale, sfugge alla competenza dei Comuni, essendo allestito o dal Consiglio di Stato oppure - in delega - dalle Commissioni regionali dei trasporti istituite nei singoli comprensori regionali (cfr. art. 5 della legge cantonale sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di infrastrutture e servizi di trasporto del 12 marzo 1997, RL n. 7.4.1.3). Ne risulta che il Comune ticinese non dispone, nel campo della pianificazione di strade cantonali o comunque di valenza sovracomunale, di un'autonomia tutelabile ai sensi della giurisprudenza. Il ricorso di diritto pubblico del Comune di Ligornetto deve quindi essere respinto. Giova comunque rilevare, in questo contesto, che molte critiche del ricorrente alla progettata opera saranno esaminate, avendole egli pure lì espresse, nell'ambito del ricorso di diritto amministrativo. Le altre censure sollevate nel gravame di diritto pubblico, di arbitrio e di violazione del principio della proporzionalità con riferimento alla sostenibilità finanziaria dell'opera, non hanno, per giurisprudenza, portata propria, e possono essere invocate solo in connessione con quella di violazione dell'autonomia comunale, con la quale in pratica si confondono (DTF 119 Ia 285 consid. 4c, 116 Ia 221 consid. 1c); non sussistendo il presupposto dell'autonomia comunale, queste censure sono inammissibili.
4.- Nel ricorso di diritto amministrativo il Comune di Ligornetto si duole innanzitutto di una violazione dell'art. 24 LPT, rilevando in particolare l'assenza del requisito dell'ubicazione vincolata. Il ricorrente osserva in proposito che la strada prevista si snoda nella zona non edificabile del suo territorio ed abbisogna, alla pari di tutti gli altri impianti o edifici previsti fuori zona, di un'autorizzazione eccezionale.
Questa tesi non può essere seguita. Secondo giurisprudenza e dottrina, un piano stradale come quello litigioso adottato in base alla legge cantonale sulle strade, è un piano di utilizzazione speciale (nel cantone Ticino un piano di utilizzazione cantonale, giusta i combinati disposti degli art. 13 LStr. e 44 e segg. LALPT) ai sensi dell' art. 14 LPT; come tale non è soggetto alla procedura di autorizzazione eccezionale per impianti ed edifici prevista all'art. 24 LPT (DTF 116 Ib 159 consid. 1, 112 Ib 164 consid. 2b; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo, 1996, n. 389 in fine, pag. 210). L'obbligo di pianificare secondo l'art. 14 LPT concerne infatti specificatamente quelle opere e quelle attività determinate che, per il rilevante impatto territoriale, sono fonte di potenziali conflitti d'utilizzazione e richiedono, per questa ragione, misure d'integrazione particolare e uno speciale coordinamento, non bastando a tale scopo la procedura di autorizzazione eccezionale. In questa categoria di opere e impianti rientrano ad esempio le strade principali, le autostrade, gli aeroporti, le installazioni sportive di grandi dimensioni quali i campi da golf, o ancora le cave (Pierre Moor in:
Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch editori, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 84 all'art. 14 LPT, e i riferimenti citati in calce alla pag. 42). I terreni interessati da questa pianificazione speciale ricevono una destinazione particolare, distinta da quella del territorio circostante, e la realizzazione delle previste opere non soggiace all'esame dei requisiti dell'art. 24 LPT, e in particolare a quello dell'ubicazione vincolata (DTF 117 Ib 35 consid. 2; 112 Ib 166 consid. 2, 412 consid. 1b). In realtà, è la procedura stessa di pianificazione speciale che attribuisce ad opere e impianti un'ubicazione vincolata, al di fuori della zona edificabile. In quanto l'insorgente fa valere una violazione dell'art. 24 LPT, le sue censure vanno pertanto respinte.
5.- Il ricorrente critica poi la valutazione della Corte cantonale sulle possibili alternative al tracciato del tronco stradale (mantenimento della situazione attuale con il passaggio attraverso parte dell'abitato di Rancate; nuova strada nella variante di Rancate).
a) Il Tribunale federale non è autorità superiore di pianificazione, né autorità di vigilanza in materia di protezione dell'ambiente, della natura e del paesaggio e non è suo compito vagliare se la soluzione prescelta sia preferibile rispetto alle altre prospettabili; questa Corte deve esaminare se l'ultima istanza cantonale, attraverso la ponderazione errata o l'inosservanza d'interessi pubblici, ha contravvenuto a norme del pertinente diritto federale oppure ha ecceduto il proprio potere di apprezzamento o ne ha abusato (DTF 124 II 146 consid. 3c, 118 Ib 206 consid. 10 pag. 221).
b) Per gli impianti pubblici e quelli privati concessionati il rapporto sull'esame di impatto ambientale (EIA) deve contenere la giustificazione del progetto (art. 9 cpv. 4 della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983, LPAmb). Essa viene ravvisata (EIA, punto 3.3, pag. 10) nella necessità di sgravare il nucleo di Rancate e le limitrofe zone residenziali dall'elevato traffico di transito, trasferendolo in una zona non abitata o comunque meno abitata. Il rapporto ricorda che questo tratto stradale era già previsto nell'ambito della progettazione della superstrada Mendrisio-Stabio est nonché della strada cantonale Campagna Adorna-Pizzöö-Segurida, di cui esso costituirebbe la naturale prosecuzione verso il comprensorio della Montagna, con i comuni di Arzo, Besazio, Tremona e Meride; si può aggiungere che il nuovo tronco è stato integrato nel Piano regionale dei trasporti del Mendrisiotto (PTM), giunto alla fase del rapporto finale (giugno 2001).
c) Il ricorrente rimprovera al TPT di aver escluso il mantenimento dello "status quo" (vale a dire del passaggio del traffico nella zona sud dell'abitato di Rancate) senza giustificazione alcuna, facendo per di più capo a dati sul carico circolatorio contraddittori.
La critica non regge. Come si evince dalla sentenza impugnata (consid. 6.1, pag. 13) e dal rapporto EIA cui essa fa riferimento (allegati 3.2 e 3.3), i passaggi giornalieri di veicoli a Rancate in direzione di Besazio hanno conosciuto solo un modesto incremento negli ultimi anni, salendo dai 6'500 del giugno 1991 ai 6'920 nel luglio 1992, dopo la chiusura al traffico del nucleo di Ligornetto, per raggiungere una media di circa 7000 veicoli nell'ottobre 1997. Certo, come sostenuto nel ricorso, questi volumi di traffico non sono straordinari e nel Cantone Ticino esistono situazioni peggiori: ciò nondimeno non appare seriamente contestabile la volontà di togliere questa circolazione di transito dall'abitato di Rancate, allontanandola dalle zone residenziali del Comune, e permettere così un sensibile risanamento del comprensorio dal punto di vista ambientale.
Il pericolo paventato dall'insorgente, nel senso che l' opera litigiosa, potenziando la capacità della rete stradale, cagionerebbe inevitabilmente un aumento del traffico veicolare e quindi delle emissioni inquinanti, va ridimensionato:
secondo i periti infatti il nuovo tratto di strada (lungo soltanto 550 m) comporterà solo una lieve diminuzione dei tempi di percorrenza, sicché l'attrattività del nuovo percorso non risulterebbe migliorata in modo percettibile.
La Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio (CFNP), per scongiurare un aumento del traffico, aveva sostanzialmente chiesto, nel preavviso del 16 ottobre 1998, il mantenimento del carattere attuale della strada su tutto il suo tracciato e la rinuncia delle autorità ad altri interventi di miglioria quali allargamenti della carreggiata o ulteriori circonvallazioni di nuclei abitati. Questa richiesta è stata tenuta in conto dal Consiglio di Stato (messaggio del 26 maggio 1999) e dal Gran Consiglio, e recepita anche dal TPT per il quale "dovranno essere attuate le misure proposte dalla CFNP" (cfr. sentenza impugnata, consid. 11 a pag. 43). I vantaggi legati alla deviazione del traffico dalla zona abitata di Rancate sono in ogni caso notevoli, come ha accertato la Corte cantonale, e come la Commissione federale ha riconosciuto nel preavviso sopra citato, affermando che il progetto litigioso permette "un importante sgravio del nucleo di Rancate" e reca "un netto miglioramento dello scorrimento del traffico" (preavviso, pag. 2 in fine). Questi vantaggi sono comunque e senz'altro superiori al pur eventuale (anche se modesto) aumento del traffico veicolare sulla nuova arteria.
d) Quanto all'esame di soluzioni alternative, né l'art. 9 LPAmb, né l'Ordinanza concernente l'esame dell' impatto sull'ambiente del 19 ottobre 1988 (OEIA, RS 814.
011), né la giurisprudenza del Tribunale federale esigono che nel rapporto d'impatto ambientale vengano presentate varianti di un determinato progetto. Il principio della prevenzione (art. 1 cpv. 2 LPAmb) potrebbe invece imporre una preselezione di varianti sulla scorta di determinati criteri, prima di passare a uno studio approfondito di quella o di quelle principali. Secondo la prassi di questo Tribunale non è comunque necessario che anche le varianti scartate vengano analizzate compiutamente: semmai nel capitolo del rapporto riservato alla giustificazione del progetto si potrebbe spiegare perché è stata scelta una soluzione al posto di un'altra (cfr. la sentenza del 19 agosto 1998 in re WWF e LLCC, pubblicata in RDAT 1999 I n. 67 consid. 3b, pag. 262).
Nella fattispecie, a livello di esame di impatto ambientale sono state comunque considerate due varianti alternative:
quella con un tornante sul territorio di Ligornetto e quella con un tornante sul territorio di Rancate.
Ora, contrariamente all'assunto ricorsuale, il TPT, fondandosi sulle risultanze di quell'esame, ha esaurientemente spiegato alle pagine da 13 a 25 della sentenza i motivi per i quali la prima è preferibile alla seconda: maggiore distanza dalle zone abitate e quindi minor inquinamento atmosferico, minore (seppur lieve) inquinamento fonico, minor impatto nel settore ambientale del suolo e degli affioramenti calcarei, minore impatto su flora e fauna, e infine maggiori possibilità di effettuare rimboschimenti compensativi in loco. Alla luce di queste considerazioni anche la censura relativa a un (presunto) carente esame di alternative al progetto contestato si avvera infondata e va respinta.
6.- Il Comune di Ligornetto rimprovera inoltre al TPT di aver sottovalutato il problema del dissodamento, necessariamente legato alla realizzazione della nuova strada, violando così il diritto federale, segnatamente gli art. 5 cpv. 1 e 11 cpv. 2 LFo.
a) La LFo ha, tra l'altro, lo scopo di conservare la foresta nella sua estensione e ripartizione geografica, di proteggerla come ambiente naturale di vita e di garantire che possa svolgere le sue funzioni, in particolare protettive, sociali ed economiche (art. 1 cpv. 1 lett. a-c LFo). L'area forestale non va diminuita (art. 3 LFo) e i dissodamenti sono vietati (art. 5 cpv. 1 LFo), la legge stessa prevedendo tuttavia deroghe al divieto. Così, secondo l'art. 5 cpv. 2 LFo, una deroga può essere concessa se il richiedente comprova l'esistenza di gravi motivi preponderanti rispetto all'interesse alla conservazione della foresta; occorre tuttavia che l'opera per la quale è chiesto il dissodamento sia attuabile soltanto nel luogo previsto (lett. a), che essa soddisfi materialmente le condizioni della pianificazione del territorio (lett. b) e che il dissodamento non comporti seri pericoli per l'ambiente (lett.
c); l'art. 5 cpv. 4 LFo impone inoltre che si tenga conto della protezione della natura e del paesaggio. Il quesito di sapere se una deroga vada concessa oppure negata dev' essere oggetto di un'ampia analisi e di un'approfondita ponderazione dei contrapposti interessi (DTF 122 II 81 consid. 6d/dd, 120 Ib 400 consid. 5).
b) In linea di principio il Tribunale federale esamina liberamente se l'istanza inferiore abbia rettamente ponderato gli interessi contrapposti; in taluni casi, viene tuttavia riconosciuta all'Autorità cantonale una certa latitudine di giudizio, specie quando si debbano valutare circostanze locali da lei meglio conosciute o considerare elementi pianificatori, per i quali è in primo luogo responsabile il Cantone (DTF 112 Ib 195 consid. 2a/b; sentenza del 5 agosto 1997 nella causa E., consid. 3, pubblicata in RDAT I-1998, n. 89, pag. 250 segg.). Secondo il principio del coordinamento, il potere d'esame del Tribunale federale quale istanza di ricorso in materia forestale è inoltre limitato quando un progetto, per la cui realizzazione è chiesto un dissodamento, risulti già definitivamente approvato dall'Autorità competente (cfr. DTF 106 Ib 41 consid. 2, relativo al dissodamento per la costruzione di una strada; Stefan Jaissle, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, tesi, Zurigo 1994, pag. 261). L'ubicazione vincolata dell'edificio o dell'impianto, stabilita dall' Autorità che lo ha approvato, può essere negata dal Tribunale federale solo se gli aspetti di protezione della foresta sono stati esaminati in modo manifestamente insufficiente, in particolare quando l'Autorità non abbia esposto alcuna considerazione in proposito oppure ne abbia espresse di chiaramente inappropriate. Una simile situazione si verificherebbe segnatamente quando non si sia chiesto, o si sia palesemente ignorato, il preavviso delle Autorità forestali.
La nozione di ubicazione vincolata secondo l'art. 5 cpv. 2 lett. a LFo non deve essere intesa in senso assoluto, ritenuto che v'è quasi sempre la possibilità di scelta.
Piuttosto è determinante il fatto che i motivi, che hanno condotto all'ubicazione contestata, prevalgano sull'interesse alla conservazione della foresta (DTF 120 Ib 400 consid. 4c, 117 Ib 325 consid. 2 e rinvii): occorre comunque che siano state ampiamente esaminate le ubicazioni alternative (DTF 120 Ib 400 consid. 4c, 119 Ib 397 consid. 6a).
c) In concreto, non si può imputare all'autorità cantonale di non aver esaurientemente valutato l'impatto sull'area forestale del contestato progetto nel corso della procedura di allestimento e di approvazione del piano generale della nuova strada. Le autorità competenti hanno messo a confronto le possibili alternative al tracciato e hanno ponderato i contrapposti interessi, alla luce delle esigenze della pianificazione del territorio, dell'ecologia, della protezione della natura e di quella del paesaggio. È fondamentale in proposito, per il giudizio in materia forestale, il rapporto sull'esame di impatto ambientale che, ai capitoli 5.3.4.1 e 5.3.4.2., espone nel dettaglio i risultati delle valutazioni eseguite per le due varianti originariamente considerate. Se è vero che l'area interessata dal dissodamento risulta maggiore nella prescelta variante di Ligornetto (4900 m2) rispetto alla scartata variante di Rancate (3655 m2), a favore della prima sta soprattutto il fatto che le possibilità di ripristino in loco sono nettamente maggiori, nella misura del 47% dell'area dissodata rispetto al 14% per la variante di Rancate (cfr. EIA, pag. 36). Inoltre, dal profilo della flora e della vegetazione, l'impatto dovuto alla realizzazione della variante prescelta è considerato nel suo insieme "contenuto" in quanto l' unico frammento di territorio con elementi floristici di rilievo (il bosco lungo il riale Segurida) viene toccato solo marginalmente (cfr. EIA, pag. 33); nella variante di Rancate invece l'impatto per la pregiata fascia boschiva lungo il citato torrente viene definito come "importante" (cfr. EIA, pag. 36). La Sezione forestale cantonale (trattandosi di una superficie inferiore ai 5000 m2 la competenza spetta al Cantone: vedi art. 6 cpv. 1 lett. a LFo), preso atto delle considerazioni e delle valutazioni riassunte nell'EIA, ha espresso preavviso favorevole per il dissodamento previsto nell'ambito della variante di Ligornetto, giudicando positive e valide sia le proposte di rimboschimento compensativo in loco, sia la proposta di sostituzione ecologica in località Ronco (cfr. preavviso del 18 novembre 1993). Infine anche l'UFAFP, nelle osservazioni al ricorso di diritto amministrativo, ha condiviso le conclusioni contenute nell'EIA, e ritenuto dati per la superficie forestale in questione i presupposti per il dissodamento (cfr.
punto 4, pag. 3, e pag. 5).
d) Se ne deve concludere che l'interesse per la realizzazione del contestato tronco stradale prevale su quello per la conservazione della foresta. Al TPT non può pertanto essere imputata una violazione del diritto federale su questo punto.
7.- Il ricorrente contesta pure la compatibilità del piano generale della nuova strada con la salvaguardia delle aree agricole di avvicendamento colturale (SAC), indicate nel Piano direttore cantonale. Rileva che il contestato progetto stradale comporterà l'eliminazione di circa 3200 m2 di pregiato terreno agricolo, in parte compreso nel catasto viticolo cantonale e in parte nell'area SAC.
a) L'inventario delle superfici per l'avvicendamento delle colture del Cantone Ticino, allestito sulla base del piano settoriale adottato l'8 aprile 1992 dal Consiglio federale (FF 1992 II 1396), si fonda sugli art. 16 segg. vOPT, ora art. 26 e segg. OPT, i quali prevedono un rilevamento cantonale delle superfici per l'avvicendamento delle colture nell'ambito del piano direttore e incaricano i cantoni di badare affinché queste superfici siano attribuite alle zone agricole. Il diritto federale non impone tuttavia un obbligo assoluto di mantenere l' utilizzazione agricola, essendo riservata la ponderazione degli interessi da parte dell'autorità competente riguardo all'attribuzione dei terreni (cfr. Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Berna 1995, pag. 99; cfr. altresì DTF 120 Ia 56 consid. 3c). Il fatto che il piano direttore cantonale, vincolante per le autorità (art. 9 cpv. 1 e 11 cpv. 2 LPT), contiene dati relativi alle superfici per l'avvicendamento delle colture non rende immutabili i limiti delle zone agricole; un declassamento è, in linea di principio, possibile se giustificato da interessi preponderanti.
Nella fattispecie le autorità cantonali hanno valutato che il sacrificio della superficie agricola imposta dalla variante di Ligornetto è giustificato dal prevalente interesse pubblico a realizzare la nuova strada, posto che per importanti ragioni d'ordine soprattutto naturalistico e paesaggistico altre ubicazioni del tracciato erano state scartate in sede di esame di impatto ambientale. Le autorità cantonali hanno pure osservato che nella misura dei due terzi circa il sacrificio della superficie agricola era dovuta alle misure di compensazione ecologica prescritte dal diritto federale (ad esempio la sistemazione ecologica delle scarpate). In tali circostanze, la conclusione della Corte cantonale, secondo cui l'interesse pubblico alla realizzazione dell'opera stradale prevale su quello della conservazione dell'area SAC, merita di essere tutelata.
b) Il legislatore cantonale ticinese ha stabilito esigenze speciali per garantire l'utilizzazione delle zone agricole, in particolare di quelle facenti parti delle superfici per l'avvicendamento delle colture. La legge sulla conservazione del territorio agricolo del 19 dicembre 1989 (LTagr. , RL 8.1.1.2), subordina qualsiasi diminuzione dell'area agricola all'esistenza di importanti esigenze della pianificazione del territorio e prevede in tal caso una compensazione, reale o pecuniaria (art. 7 e segg.). A questa fa accenno la Sezione cantonale dell'agricoltura, che nel preavviso del 18 novembre 1993 non si era opposta al sacrificio del territorio agricolo anche se lo riteneva invero superiore (3800 m2 invece di 3260 m2) rispetto a quello che era stato prospettato. Il tema concerne, a questo preciso proposito, il diritto cantonale: comunque, abbondanzialmente, si rileva che le autorità hanno sin dall'inizio manifestato chiaramente la volontà di operare una compensazione agricola, conformemente ai requisiti della LTagr. , rinviando alla fase susseguente (in sede di progettazione definitiva) la decisione sulle modalità di esecuzione del compenso.
8.- Da ultimo il ricorrente critica la decisione cantonale laddove essa ritiene la realizzazione della nuova strada della Montagna compatibile con la protezione dell' oggetto n. 1804 (Monte San Giorgio) dell'Inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza nazionale (IFP).
a) Il tratto di strada litigioso interessa marginalmente il vasto comprensorio di questo oggetto di protezione, situandosi nel contesto della fascia pedemontana che ne delimita il confine sud-orientale in territorio di Ligornetto.
Giusta l'art. 6 cpv. 1 LPN, l'iscrizione di un oggetto di importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente di essere conservato intatto o, in ogni caso, di essere salvaguardato per quanto possibile. Secondo il messaggio del Consiglio federale accompagnante questa legge, del 12 novembre 1965, con la locuzione "conservare intatto" si intende che "la protezione deve essere curata in tutta la sua ampiezza e che ogni possibile minaccia deve essere prevenuta". Il messaggio precisa pure che l'iscrizione di un oggetto nell'inventario non implica che il suo stato non possa essere cambiato in alcun modo; esige piuttosto che esso non deve essere deteriorato dal profilo generale della natura e del paesaggio, e che un lieve svantaggio, che potesse derivare da una modificazione, sia di massima compensato da un vantaggio almeno equivalente (FF 1965 III p. 91). L'oggetto, considerato globalmente, non deve quindi essere menomato nei peculiari aspetti che lo avvalorano come bene naturale e nazionale. Lo scopo dell'inventario non è di creare parchi naturali dai quali sia esclusa ogni attività umana, ma di proteggere i comprensori inventariati, imponendo una ponderazione attenta degli interventi antropici, limitandoli allo stretto necessario. Determinante per la conservazione intatta di un oggetto iscritto nell'inventario è la descrizione del contenuto della protezione. Quando le finalità protettive non vengono toccate, viene meno l'esigenza di una protezione accresciuta secondo l'art. 6 LPN; l'esistenza di interessi equivalenti o superiori di importanza nazionale non è necessaria (art. 6 cpv. 2 LPN), bastando l'evocazione di altri vantaggi (DTF 123 II 256 consid. 6a, 114 Ib 81 consid. 2a; Jörg Leimbacher in: Keller/Zufferey/Fahrländer, editori, Kommentar NHG, Zurigo 1997, n. 12 segg. all'art. 6).
b) La scheda dell'oggetto IFP n. 1804 "Monte San Giorgio" ha il seguente tenore: "Montagna del Ticino meridionale geologicamente molto interessante, con giacimenti triassici contenente sauri fossili eccezionali. Paesaggio naturale ancora intatto, con flora insubrica ricca di specie rare. Villaggi ticinesi, caratteristici del Sottoceneri (stile Lombardo)". L'entità dell'intervento della nuova strada su questo oggetto deve essere pertanto valutata sulla base di questi elementi, che ne hanno determinato la protezione e che vanno salvaguardati.
Il Tribunale federale si è già pronunciato a più riprese sulla protezione degli oggetti IFP in applicazione del principio per il quale meritano di essere conservati intatti. Nella sentenza DTF 114 Ib 81, concernente l'installazione di un trampolino di salto per sci nautico sul lago di Zugo, ha giudicato che l'autorizzazione per questo impianto avrebbe derogato al principio di protezione fissato dall'art. 6 cpv. 1 LPN. Nella sentenza DTF 115 Ib 472, concernente un progetto di risanamento della Thur, il Tribunale federale ha invece concluso che l'oggetto protetto non avrebbe subito, nel suo insieme, una lesione essenziale (tenuto conto anche delle particolari condizioni poste al progetto), e che pertanto l'obbligo di mantenerlo intatto sarebbe stato salvaguardato. Nella sentenza DTF 115 Ib 131 il Tribunale federale ha rilevato che è consentito derogare all'art. 6 cpv. 2 LPN a proposito della posa di un'antenna PTT nella foresta protetta dello Höhronen, nel Canton Svitto, sulla base del mandato costituzionale dell'azienda PTT in materia di telecomunicazioni, compito di importanza nazionale ai sensi della citata norma. Infine, nella sentenza DTF 123 II 256, il Tribunale federale ha giudicato compatibili con i contenuti della protezione istituita dall'art. 6 LPN l'illuminazione notturna, sottoposta comunque a condizioni restrittive, della cima del Monte Pilatus.
c) Il primo aspetto della scheda qui in esame è quello geologico e paleontologico. In proposito l'esame di impatto ambientale non ha segnalato, come ha rilevato anche il TPT (cfr. sentenza, pag. 31), alcun pregiudizio al valore della zona legato ai giacimenti e ai fossili, mentre nel settore del suolo e degli affioramenti calcarei l'impatto dell'opera è definito importante (cfr. punto 5.3.1, pagg.
19-20 EIA). Lo stesso rapporto valuta comunque positivamente la variante prescelta, visto che essa permette di evitare il danneggiamento degli affioramenti calcarei di tufo lungo il riale Segurida, che verrebbero invece praticamente del tutto eliminati con la variante di Rancate. L'EIA rileva pure che la variante di Ligornetto permette, per il tramite del consolidamento delle scarpate, di porre freno ai processi corrosivi attualmente in atto all'interno dell' area forestale.
Anche dal profilo paesaggistico il rapporto non segnala insanabili contrasti tra l'avversato progetto e le indicazioni dell'oggetto IFP; appoggiandosi ai pareri della Commissione cantonale delle bellezze naturali e del paesaggio e della Sezione cantonale della pianificazione urbanistica, e facendoli propri (cfr. EIA, punto 5.4. pag. 40), il documento indica i vantaggi, a livello paesaggistico, della variante di Ligornetto rispetto a quella di Rancate, e cioè una migliore integrazione paesaggistica del tracciato (in particolare del tornante, situato in posizione meno elevata), uno sviluppo longitudinale meno costretto e una maggiore distanza dall'abitato. Nelle sue osservazioni al ricorso di diritto amministrativo l'UFAFP richiama le considerazioni contenute nel terzo preavviso della Commissione federale per la protezione della natura e del paesaggio (CFNP), che non si oppone al progetto, ma chiede di prestare maggiore attenzione all'integrazione paesaggistica della nuova strada, in particolare adeguandone il calibro e il carattere a quelli della tratta esistente tra Arzo e Rancate (vecchia strada della Montagna). Questa condizione è tra l'altro stata posta per assicurare la compatibilità del progetto con la protezione dell'oggetto IFP "Monte San Giorgio" giusta l'art. 6 LPN: come tale è stata ripresa dal TPT nella sua sentenza (consid. 11, pag. 43).
d) Resta da esaminare l'aspetto della protezione della flora e della fauna locale. La CFNP si è espressa a più riprese sul progetto di nuova strada e sulle sue implicazioni a livello naturalistico; i suoi rapporti assumono, quale perizia secondo l'art. 7 LPN, un'importanza particolare in quest'ambito e l'Autorità giudicante, pur se dotata di un libero potere d'esame, se ne può scostare solo per fondati motivi (DTF 125 II 591 consid. 7a e riferimenti citati).
Nel primo preavviso del 13 luglio 1995 la Commissione aveva concluso che il progetto avrebbe causato un importante danno ai valori naturalistici e paesaggistici della zona, compromettendo in particolare gli habitat di diverse specie di rettili e di anfibi protetti; ritenendo insufficienti le misure di compensazione e sostituzione proposte nell'EIA per garantire la sopravvivenza delle specie vegetali e animali rilevate, essa si era a quel momento pronunciata contro il progetto.
Le autorità cantonali, preso atto di questo preavviso negativo e delle critiche espressevi, hanno integrato l'EIA con uno studio complementare commissionato alla Ecocontrol SA, che ha presentato un rapporto nel giugno 1997.
Questo documento, che contiene un approfondimento degli aspetti faunistici riguardo agli anfibi, ai loro biotopi e ai diversi corridoi migratori, ha proposto diverse misure atte a evitare o quantomeno a diminuire gli importanti impatti descritti nell'EIA. Nel suo terzo e ultimo preavviso, datato 16 ottobre 1998, la CFNP ha ritenuto che, con la realizzazione di tutte le misure proposte, comprese quelle definite "ulteriori" (cfr. pagg. 7-8 del rapporto Ecocontrol), la situazione ecologica per le specie di anfibi sarebbe nettamente migliorata rispetto alle indicazioni iniziali del progetto. Essa ne ha concluso che se le autorità competenti, ponderati gli interessi in gioco, avessero deciso di costruire la nuova strada, il progetto presentato, pur arrecando ancora un importante danno, poteva essere ritenuto rispettoso dell'oggetto IFP giusta l'art. 6 LPN, purché fossero soddisfatte le seguenti condizioni:
"- all'integrazione paesaggistica della nuova strada dovrà
essere data la maggiore attenzione possibile. Sia la
larghezza che il carattere della nuova strada devono rispecchiare
la situazione esistente tra Rancate e Arzo
(vecchia strada della Montagna);
e) Ora, il Consiglio di Stato, mentre la procedura pendeva dinanzi al Parlamento, ha considerato attentamente queste condizioni, ne ha tenuto conto e ha quindi apportato significativi cambiamenti all'originario progetto. Come risulta dal suo messaggio al Gran Consiglio sull'evasione dei ricorsi e l'approvazione del piano generale della nuova strada della Montagna, del 26 maggio 1999, le modificazioni effettuate riguardano i seguenti punti:
"- riduzione della sezione utile del campo stradale (6,5 ml
invece di 7,0 ml);
Le misure proposte dalla CFNP nel preavviso del 16 ottobre 1998 risultano di conseguenza integrate nella decisione del Gran Consiglio, rispettivamente nel piano generale corretto sottoposto alla sua approvazione. Si tratta in ogni caso di misure che pure i giudici cantonali hanno riconosciuto come appropriate e necessarie, tanto da far loro sancire, nel giudizio impugnato, ch'esse "dovranno essere attuate" (sentenza TPT, consid. 11, pag. 43). Come la precedente istanza, il Tribunale federale considera l'ottemperanza delle condizioni poste dalla CFNP, e l'attuazione delle corrispondenti misure, indispensabili per assicurare la conformità dell'opera alle finalità protettive istituite dall'oggetto inventariato.
9.- Con queste precisazioni, e per le ragioni esposte, il Tribunale federale non ritiene criticabile la ponderazione degli interessi eseguita dalle autorità cantonali; le accennate indicazioni e misure accompagnatorie scaturite dall'EIA e dal rapporto complementare, combinate con le condizioni formulate dalla CFNP, assicurano la conformità del progetto della nuova strada della Montagna non solo con le prescrizioni federali in materia di protezione del paesaggio e della natura ma anche con la pianificazione del territorio e la protezione delle foreste. Gli eventuali svantaggi che potranno derivare a livello paesaggistico e naturalistico dall'inevitabile modificazione dello stato fisico della zona a causa della costruzione del nuovo tratto stradale, ancorché attenuati dall'adozione delle menzionate misure, sono in ogni caso compensati dal vantaggio di allontanare il traffico dal comprensorio abitato di Rancate, particolare sottolineato dalla CFNP nel terzo preavviso.
Niente si oppone a questo punto al piano generale della nuova strada; il ricorso del Comune di Ligornetto deve pertanto essere respinto.
10.- Vista la natura della controversia, in applicazione dell'art. 156 cpv. 2 OG si dispensa il Comune di Ligornetto dal pagamento della tassa di giustizia. Per gli stessi motivi non vengono assegnate ripetibili della sede federale al Comune di Rancate (cfr. art. 159 cpv. 2 OG).
Per questi motivi
il Tribunale federale
pronuncia :
Il ricorso di diritto amministrativo è respinto.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso di diritto pubblico è respinto.
Non si preleva tassa di giustizia né si assegnano ripetibili della sede federale.
Comunicazione al Municipio di Ligornetto, al Municipio di Besazio, al patrocinatore del Comune di Rancate, al Consiglio di Stato del Cantone Ticino, per sé e per il Gran Consiglio, al Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino e all'Ufficio federale dell' ambiente, delle foreste e del paesaggio.
Losanna, 20 settembre 2001 VIZ
In nome della I Corte di diritto pubblico
del TRIBUNALE FEDERALE SVIZZERO:
Il Presidente,
Il Cancelliere,