Illegal out-of-zone building: refusal of retroactive permit and demolition upheldGenerato dall'IA

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1A.107/2003 /bom

Sentenza del 30 ottobre 2003
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e presidente del Tribunale federale,
Nay, vicepresidente del Tribunale federale, e Catenazzi,
cancelliere Gadoni.

Parti
A.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Matteo Baggi,
via A. Giovannini 13, 6710 Biasca,

contro

Patriziato di Biasca, 6710 Biasca, patrocinato
dall'avv. Bruno Notari, via Nizzola 1, 6501 Bellinzona,
Municipio di Biasca, 6710 Biasca,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino,
via Pretorio 16, 6901 Lugano.

Oggetto
licenza edilizia in sanatoria e ordine di demolizione,

ricorso di diritto amministrativo contro la sentenza emanata il 21 marzo 2003 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
Con atto pubblico del 29 novembre 1979 il Patriziato di Biasca ha costituito un diritto di superficie per sé stante e permanente sul suo fondo n. XXX di Biasca a favore di A.________ e B.________ per edificarvi e mantenervi uno stallone comunitario a scopo agricolo. Ottenuta la licenza edilizia, essi hanno costruito una stalla con fienile, caseificio e locale contadino.
Nel 1998 A.________, senza chiedere né ottenere una licenza edilizia, ha costruito sull'adiacente particella n. YYY, sempre di proprietà del Patriziato, sita fuori della zona edificabile, in un comparto soggetto a pericoli naturali, un edificio a due piani, di 10 per 6 m e con un volume di circa 400 m3. Il manufatto, ubicato vicino alla stalla, comprende, al piano terra, un locale per la lavorazione del latte, una cella frigorifera, una cantina, un WC e un locale attrezzi, e al piano superiore due locali, un servizio igienico e una cucina. Il Municipio di Biasca ha ordinato a A.________, con la comminatoria dell'art. 292 CP, di sospendere i lavori e di presentare la domanda di costruzione; poiché l'interessato non ha reagito, il Procuratore pubblico del Cantone Ticino, con decreto di accusa del 22 giugno 1998, lo ha riconosciuto colpevole di disobbedienza a decisione dell'autorità.
Con decisione del 23 luglio 1998 il Municipio ha inflitto a A.________ una multa di fr. 5'000.-- per contravvenzione alla legge edilizia cantonale. L'interessato ha impugnato la decisione municipale dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone Ticino.
B.
Nel seguito, con risoluzione del 23 marzo 1999, l'Esecutivo comunale, visto che l'interessato non aveva presentato una domanda di costruzione in sanatoria, raccolto il preavviso del Dipartimento del territorio, gli ha ordinato la demolizione dell'opera abusiva e il ripristino della situazione anteriore. L'interessato ha impugnato l'ordine municipale dinanzi al Governo.
C.
Il 4 giugno 1999 A.________ ha presentato una domanda di costruzione in sanatoria per l'edificazione di un caseificio e di una abitazione contadina. Vi si sono opposti il Patriziato, proprietario del fondo, e il Dipartimento del territorio. Il 22 luglio 1999 il Municipio di Biasca ha negato all'istante la licenza edilizia, con una decisione che l'interessato ha nuovamente impugnato dinanzi al Consiglio di Stato. Una seconda domanda di costruzione in sanatoria, che prevedeva una diversa occupazione del piano superiore con la formazione di locali per la vendita diretta di prodotti dell'azienda e per il deposito di materiale, pure avversata dagli opponenti, è stata respinta dall'Esecutivo comunale con risoluzione del 16 ottobre 2000, anch'essa impugnata dall'istante davanti al Governo. Un'ulteriore e terza domanda, riguardante una parziale utilizzazione dell'edificio per l'agriturismo è stata ancora oggetto, il 23 giugno 2001, di una decisione negativa dell'Esecutivo comunale, non però impugnata dall'istante.
D.
Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha statuito il 14 maggio 2002 con un unico giudizio sui ricorsi, respingendo quelli contro la multa, contro l'ordine di demolizione e contro il secondo diniego della licenza edilizia; ha invece accolto parzialmente il ricorso contro il primo diniego della licenza, dichiarato nullo per violazione dell'effetto devolutivo del gravame presentato contro l'ordine di demolizione. Il Governo ha sostanzialmente ritenuto la costruzione in contrasto con il requisito dell'ubicazione vincolata e con gli interessi preponderanti della pianificazione del territorio e non suscettibile di essere autorizzata come ampliamento o trasformazione parziale; ha inoltre considerato l'ordine di demolizione e la multa rispettosi del principio di proporzionalità.
E.
Contro la decisione governativa l'interessato si è aggravato dinanzi al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino il quale, con sentenza del 21 marzo 2003, ha respinto il ricorso. Ha ritenuto il Municipio abilitato a esaminare nel merito le domande di costruzione in sanatoria, presentate dall'istante nonostante il dissenso del proprietario del fondo; ha inoltre considerato che il manufatto non poteva beneficiare di un'autorizzazione eccezionale e che la violazione dell'ordinamento edilizio era grave, manifesta e intenzionale sicché l'ordine di demolizione e l'ammontare della multa meritavano conferma.
F.
A.________ impugna con un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale questo giudizio, chiedendo di annullarlo. Postula inoltre di annullare le decisioni municipali contestate, di ridurre la multa a fr. 1'000.-- e di rilasciargli la licenza edilizia per il caseificio e i locali destinati alla vendita dei prodotti aziendali e al deposito di materiale. Il ricorrente fa essenzialmente valere una violazione del diritto federale e un accertamento manifestamente inesatto e incompleto dei fatti; sostiene che la Corte cantonale avrebbe completamente ignorato circostanze oggettive ed espresso considerazioni non suffragate dai fatti.
G.
La Corte cantonale si conferma nella propria sentenza, mentre il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale. Il Municipio di Biasca si riconferma nelle sue osservazioni presentate dinanzi alle Autorità cantonali e il Patriziato di Biasca chiede di respingere il ricorso. L'Ufficio federale dello sviluppo territoriale, invitato a presentare un'eventuale risposta, non si è espresso.
Con un decreto del 10 giugno 2003 il Presidente della I Corte di diritto pubblico ha respinto la domanda di effetto sospensivo contenuta nel gravame.

Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 129 I 185 consid. 1, 128 I 46 consid. 1 a e rinvii).
1.1 Secondo l'art. 34 cpv. 1 LPT il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale è ammesso contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti indennità per restrizioni della proprietà (art. 5 LPT), conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile nonché autorizzazioni ai sensi degli art. 24-24d LPT. È irrilevante che l'impugnata decisione abbia rilasciato oppure negato l'autorizzazione (cfr. DTF 118 Ib 335 consid. 1a, concernente l'art. 24 vLPT).
Il ricorso di diritto amministrativo è pure ammissibile contro le decisioni cantonali fondate nel medesimo tempo sul diritto federale e sul diritto cantonale, in quanto sia in discussione la violazione di norme di diritto federale direttamente applicabili (art. 104 lett. a OG; DTF 128 I 46 consid. 1b/aa, 128 II 56 consid. 1a/aa pag. 58 e rinvii). In particolare, l'eliminazione di opere vietate dal diritto federale (segnatamente dalla LPT), indipendentemente dalla regolamentazione cantonale, può essere imposta sulla base della normativa federale, sicché anche l'ordine di demolizione di una costruzione realizzata senza autorizzazione fuori della zona edificabile è impugnabile con il ricorso di diritto amministrativo (DTF 129 II 321 consid. 1.1, 123 II 248 consid. 4, 111 Ib 213 consid. 6).
1.2 La multa per contravvenzione alla legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE) è invece fondata esclusivamente sul diritto cantonale autonomo (art. 46 LE) e può quindi essere impugnata solo con un ricorso di diritto pubblico (art. 84 segg. OG; DTF 129 II 321 consid. 1.2 inedito), che il ricorrente non ha tuttavia presentato. In quanto egli si limiti quindi, nell'ambito del ricorso di diritto amministrativo, a criticare l'entità della multa e a chiederne la riduzione, senza fare valere una violazione di diritti costituzionali dei cittadini (art. 84 cpv. 1 lett. a OG), la censura non adempie le esigenze di motivazione del ricorso di diritto pubblico (art. 90 cpv. 1 lett. b OG; DTF 129 I 113 consid. 2.1 e rinvii) ed è quindi inammissibile.
1.3 Il ricorrente, che si è visto respingere la domanda di costruzione in sanatoria e ordinare la demolizione dell'edificio costruito, ha un interesse degno di protezione all'annullamento della decisione impugnata ed è quindi legittimato a ricorrere (art. 103 lett. a OG).
1.4 Con il ricorso di diritto amministrativo si può far valere la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento (art. 104 lett. a OG). L'accertamento dei fatti vincola il Tribunale federale se l'istanza inferiore, come è qui il caso, è un'autorità giudiziaria e i fatti non risultino manifestamente inesatti o incompleti oppure siano stati accertati violando norme essenziali di procedura (art. 105 cpv. 2 OG; DTF 125 II 369 consid. 2d). Nell'ambito di questo rimedio il giudice amministrativo federale può essere adito anche con censure relative alla violazione di diritti costituzionali dei cittadini, che valuta con lo stesso potere d'esame di quando statuisce, come giudice costituzionale, su un ricorso di diritto pubblico (DTF 120 Ib 287 consid. 3d, 119 Ib 380 consid. 1b). Egli non può invece vagliare la censura di inadeguatezza, non prevista dall'art. 34 cpv. 1 LPT (cfr. art. 104 lett. c n. 3 OG).
2.
Il ricorrente rimprovera alla Corte cantonale di avere violato il suo diritto di essere sentito: essa si sarebbe in realtà rifiutata di richiamare dalla Sezione cantonale dell'agricoltura gli incarti degli interventi edilizi eseguiti sullo stallone comunitario dopo l'edificazione e dal Comune di Biasca gli atti relativi alla futura pianificazione di quel comprensorio, che potrebbe essere destinato a una zona agricola.
2.1 Il diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.), che comprende la facoltà per l'interessato di offrire mezzi di prova su punti rilevanti e di partecipare alla loro assunzione, o perlomeno di potersi esprimere sui risultati, in quanto possano influire sul giudizio (DTF 126 I 15 consid. 2a/aa e rinvii), non impedisce all'Autorità di procedere a un apprezzamento anticipato delle prove richieste, se è convinta che esse non potrebbero condurla a modificare la sua opinione (DTF 124 II 208 consid. 4a, 122 II 464 consid. 4a, 120 Ib 224 consid. 2b). In tale ambito spetta all'Autorità un vasto margine di valutazione e la censura di violazione del diritto di essere sentito coincide con la critica di apprezzamento arbitrario delle prove (DTF 124 II 208 consid. 4a).
2.2 I Giudici cantonali hanno ritenuto che gli atti, segnatamente i piani e le fotografie, permettevano di accertare sufficientemente la situazione dei luoghi e l'oggetto del litigio. Essi hanno quindi statuito, in applicazione dell'art. 18 cpv. 1 della legge ticinese di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966, sulla base degli atti, senza assumere ulteriori prove. Ora, il ricorrente non dimostra che il mancato richiamo dei documenti da lui indicati, sulla base di un loro apprezzamento anticipato, sarebbe arbitrario. D'altra parte, la Corte cantonale ha accertato che il fondo litigioso era ubicato fuori della zona edificabile ed escluso dal comparto agricolo secondo il piano regolatore comunale; ha inoltre considerato che l'opera in discussione, staccata e chiaramente distinta dall'esistente stallone, non ne costituiva né un ampliamento né una trasformazione parziale. In tali circostanze, visti i quesiti in discussione, l'ubicazione e le caratteristiche del manufatto, la Corte cantonale poteva, senza incorrere nell'arbitrio, ritenere irrilevanti le future destinazioni pianificatorie del comprensorio e gli eventuali interventi edilizi nel frattempo eseguiti sullo stallone.
3.
3.1 Il ricorrente rimprovera poi ai Giudici cantonali di avere del tutto ignorato circostanze oggettive da lui ritenute decisive. Rileva che il caseificio esistente nello stallone comunitario verrebbe ora utilizzato esclusivamente dall'altro beneficiario del diritto di superficie e non sarebbe più sufficiente per l'attività di entrambi. Inoltre, per la distanza dall'abitato e la difficoltà del percorso, l'esigenza di una lavorazione razionale dei prodotti nell'azienda renderebbe necessaria la nuova costruzione, che andrebbe valutata alla stregua di un ampliamento dell'attuale stalla, imposto dall'esercizio dell'azienda agricola. Il ricorrente osserva infine che la Corte cantonale avrebbe ignorato da un lato una presa di posizione dell'Unione contadini ticinesi, che stabilisce in almeno 325 i giorni necessari alla conduzione della sua azienda agricola, e non avrebbe considerato, dall'altro lato, l'assenza in tempi recenti di pericoli naturali concreti in quei luoghi.
3.2 Chi propone un ricorso di diritto amministrativo è tenuto, secondo l'art. 108 cpv. 2 OG, a esporre motivi e argomentazioni specifici (cfr. DTF 125 II 230 consid. 1c, 123 II 359 consid. 6b/bb, 118 Ib 134 consid. 2 e rinvii). Il libero esame delle lesioni del diritto federale, che compete al Tribunale federale nell'ambito del ricorso di diritto amministrativo, non libera il ricorrente dall'obbligo di presentare una compiuta, chiara e precisa motivazione, con riferimento alle tesi espresse dalla precedente istanza: egli non può semplicemente opporre alle argomentazioni contenute nell'atto impugnato la sua versione, senza spiegare su quali punti esse violerebbero il diritto (sentenza 1E.11/2001 del 13 novembre 2001, consid. 3a, pubblicata in RDAT I-2002, n. 65, pag. 434 segg.; Peter Karlen, in: Geiser/Münch, editori, Prozessieren vor Bundesgericht, 2a ed., Basilea 1998, n. 3.75 e segg., pag. 114 segg.).
La Corte cantonale ha accertato, come si è visto, che il fondo interessato dalla costruzione era ubicato fuori della zona edificabile, non era inserito nella zona agricola del piano regolatore e non era idoneo all'agricoltura secondo il piano direttore cantonale; ha inoltre rilevato ch'esso era attribuito a una zona di pericolo soggetta a frane e alluvioni. La precedente istanza ha pure accertato che l'edificio litigioso, con spazi destinati alla lavorazione del latte, al deposito di attrezzi e ad altre esigenze, era separato e chiaramente distinto dalla stalla esistente. Il ricorrente, criticando la mancata presa in considerazione delle circostanze da lui indicate, non pone seriamente in dubbio gli accertamenti della Corte cantonale, riguardanti in particolare gli aspetti determinanti dell'ubicazione e delle caratteristiche della costruzione, né dimostra che i fatti posti a fondamento del giudizio impugnato sarebbero manifestamente inesatti o incompleti o sarebbero stati accertati violando norme essenziali di procedura (art. 105 cpv. 2 OG).
3.3 Il ricorrente non si confronta nemmeno puntualmente con l'applicazione del diritto federale da parte della Corte cantonale, che ha esaminato la costruzione sotto il profilo del previgente art. 24 vLPT e degli art. 24-24d LPT, in vigore dal 1° settembre 2000, e rilevato ch'essa non adempiva le condizioni per un'autorizzazione eccezionale, né costituiva una trasformazione parziale o un ampliamento dello stabile esistente. Comunque, con gli argomenti addotti, il ricorrente non motiva l'ubicazione vincolata del manufatto litigioso secondo l'art. 24 lett. a LPT (corrispondente al previgente art. 24 cpv. 1 lett. a vLPT). La nozione dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo e soggiace, secondo la giurisprudenza, a esigenze severe. Occorre infatti che sia necessario costruire l'edificio o l'impianto in quel luogo e nelle dimensioni progettate per motivi tecnici o inerenti al suo esercizio, o per la natura del terreno (DTF 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a); il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione (DTF 115 Ib 295 consid. 3a e c), ma motivi puramente finanziari, personali o di comodità non sono sufficienti (DTF 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a). La circostanza secondo cui alcuni spazi della stalla comunitaria, segnatamente quelli adibiti a caseificio, sarebbero ora utilizzati esclusivamente dall'altro superficiario, e le prospettate nuove esigenze legate al governo degli animali, alla lavorazione del latte, al deposito di attrezzi e materiale e alla vendita di prodotti dell'azienda non impongono oggettivamente dal profilo tecnico la costruzione in quel luogo di un nuovo edificio autonomo e delle volute caratteristiche. Un'autorizzazione eccezionale secondo l'art. 24 LPT presuppone che le condizioni dell'ubicazione vincolata (lett. a) e dell'assenza di interessi preponderanti contrari (lett. b) siano adempiuti cumulativamente (DTF 124 II 252 consid. 4 pag. 255, 118 Ib 17 consid. 2a). Visto che la costruzione litigiosa difetta già del primo requisito, non occorre ulteriormente esaminare se - come hanno ritenuto le Autorità cantonali - vi si oppongano anche interessi preponderanti per il fatto ch'essa è anche compresa in una zona soggetta a pericoli naturali.
D'altra parte, non si tratta in concreto di esaminare la conformità della nuova costruzione alla zona agricola (art. 16a LPT), né di valutare l'installazione di un'azienda accessoria non agricola in un edificio esistente (art. 24b LPT), sicché il quesito della forza lavoro necessaria all'azienda del ricorrente (cfr. art. 7 LDFR) non è determinante (cfr. DTF 121 II 307 consid. 5). La Corte cantonale non ha infine violato gli art. 24c LPT e 24 cpv. 2 vLPT negando alla nuova costruzione, per le sue caratteristiche e dimensioni, la qualifica di trasformazione parziale o di ampliamento dello stallone (cfr. DTF 127 II 215 consid. 3 e riferimenti).
4.
Il ricorrente considera sproporzionato l'ordine di demolizione, sostenendo di avere costruito l'immobile in buona fede su un fondo che non riteneva di proprietà altrui.
4.1 Secondo il principio della proporzionalità, le misure adottate dall'Autorità devono essere idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico perseguito, né possono eccedere i limiti dell'indispensabile (DTF 128 II 340 consid. 4 e rinvii). La legislazione cantonale prevede l'eliminazione delle opere abusive (art. 43 LE); in ogni caso, anche in assenza di disposizioni esplicite, l'eliminazione di opere vietate dal diritto federale (nel caso concreto dalla LPT) può, come si è visto, essere imposta in base alla normativa federale (DTF 105 Ib 272 consid. 1c, 104 Ib 74, 301 consid. 5b e c). Si può prescindere dal provvedimento di ripristino quando l'opera eseguita diverga solo in modo irrilevante da quella autorizzata, quando la demolizione non persegua scopi d'interesse pubblico oppure quando il proprietario potesse ritenere in buona fede la costruzione lecita, e non ostino importanti interessi pubblici al mantenimento dello stato di fatto (DTF 111 Ib 213 consid. 6 e rinvii).
4.2 Secondo la prassi del Tribunale federale, anche il proprietario in malafede può prevalersi del principio della proporzionalità, ma il suo pregiudizio conseguente alla demolizione va considerato con minor attenzione rispetto all'accresciuto interesse pubblico volto al ripristino della situazione conforme al diritto (DTF 111 Ib 213 consid. 6b pag. 224, 108 Ia 216 consid. 4b e rinvii; causa 1P.443/1998 del 18 agosto 1999, consid. 3a, pubblicata in RDAT II-2000, n. 41, pag. 140 segg.; Marco Lucchini, Compendio giuridico per l'edilizia, Lugano 1999, pag. 189 seg.); quando la misura di ripristino risulti impossibile o sproporzionata, il Municipio la sostituisce con una sanzione pecuniaria (art. 44 cpv. 1 LE). Emerge dagli accertamenti della Corte cantonale, conformi agli atti, che il ricorrente ha avviato la costruzione senza preventivamente chiedere né ottenere una licenza edilizia. Il Municipio ha quindi ordinato a due riprese la sospensione dei lavori, ma il ricorrente li ha continuati, tanto da sostanzialmente ultimare l'edificio litigioso; un ordine di sospensione è anche sfociato in un decreto d'accusa del Ministero pubblico. In tali circostanze, la mala fede del ricorrente, che non poteva ignorare il carattere illecito dell'opera, è manifesta. D'altra parte, a ragione la Corte cantonale ha ritenuto grave la violazione delle disposizioni legali, il ricorrente avendo costruito fuori dalla zona edificabile un nuovo edificio dalle dimensioni non irrilevanti in netto contrasto con il diritto federale sulla pianificazione del territorio. Si è quindi di fronte a una fattispecie in cui, nella ponderazione degli opposti interessi, l'Autorità può attribuire un peso accresciuto al ripristino di una situazione legale e trascurare, o considerare solo parzialmente, gli inconvenienti puramente personali, in particolare le spese di costruzione e di demolizione, derivanti al ricorrente dall'ordine litigioso. Nelle esposte condizioni, gli interessi pubblici al ripristino prevalgono sugli interessi personali del ricorrente, sicché l'ordine di demolizione non viola la Costituzione (DTF 111 Ib 213 consid. 6a e b, 108 Ia 216 consid. 4b con riferimenti).
5.
Ne segue che, in quanto ammissibile, il ricorso dev'essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). Al Patriziato di Biasca, che si è avvalso dell'assistenza di un legale, spettano ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 3'000.-- è posta a carico del ricorrente, che rifonderà al Patriziato di Biasca un'indennità di fr. 2'000.-- per ripetibili della sede federale.
3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Biasca, al Consiglio di Stato, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino e all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.
Losanna, 30 ottobre 2003
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: