Closure of inns during epidemic upheld without compensationGenerato dall'IA

Abs. 1 SchKG kann dafür kaum angerufen werden, da sie nur ein anderes Rechtsmittel als die Arrestauf- hebungsklage seitens des Schuldners gegen die Bewilli- gung des Arrestes ausschliesst, woraus sich für die andere Frage, ob nicht jene Bewilligung auch bloss unter Bedingungen geschehen könne. noch kein zwin- gender Schluss ergibt. Hierum handelt es siCh aber hier. Das gegen das obergerichtliche Urteil gerichtete Beschwerdebegehren ist demnach in der Meinung gut- zuheissen, dass das Obergericht die vom Einzelrichter verfügte nachträgliche Kautionsauflage materiell auf ihre Begründetheit zu untersuchen hat und sie nicht aus dem im angefochtenen Entscheide geltend gemachten formellen Grunde als unzulänsig erklären darf. Demanch erkennt das Bundesgeric/lt: Die Beschwerde gegen den Entscheid des Kassations- gerichts des Kantons Zürich vom 25. Juni 1920 wird abgewiesen. Die Beschwerde gegen das obergerichtliehe Urteil vom 16. Januar 1920 wird gutgeheissen und dasselbe aufgehoben. Vgl. auch Nr. 65. Voir 'aussi n° 65. Handels-und Gewerbefreiheit. N° 65.

H. HANDELS-UND GEWERBEFREIHEIT LffiERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE 65. Urteil vom 17. Dezember 19aO i. S. Wirteverein cles ltantoD.B :Bern gegen Regierungsrat lern. Eine anfechtbare Verfügung i. S. von Art. 178 OG liegt nicht in der Veigerung der verordnenden Behörde, auf eine von ihr erlassene Verordnung zurückzukommen, oder in der Ab- lehnung einer an den Kanton gestellten Schadenersatz- forderung durch die Regierung als Vertreter des Staates. - Verordnung, wodurch die von der Maul-und Klauen- seuche bedrohten oder schon betroffenen Gemeinden er- mächtigt werden, die Wirtschaften auf ihrem Gebiete zu schliessen. Angebliche verfassungsmässige Abhängigkeit einer solchen Massnahme von der Anerkennung der Schadenersatz- pflicht gegenüber den Betroffenen. Verfassungsmässigkeit der Massregel an sich nach Art. 4, 31 und 69 BV, Art. 8fJ bernische KV (Eigentums garantie). A. -Am 27. Mai 1920 erliess der Regierungsrat des Kantons Bern ( mit Rücksicht darauf, dass die Maul- und Klauenseuche im Gebiete des Kantons neuerdings eine grosse Ausdehnung erfahren hat und der Kampf dagegen mit der grössten Kraft geführt werden muss, gestützt auf Art. 2 des Bundesgesetzes über polizei- liche Massregeln gegen Viehseuchen von 1872 und die Vollziehungsverordnung hiezu vom 14. Oktober 1887, sowie in Anwendung von Art. 39 Abs. 2 der Staats- verfassung , einen im kantonalen Amtsblatt vom 1. Juni 1920 bekanntgemachten Beschluss, dessen Ziffern 11 und 13 lauten : ( 11. In unmittelbar von Seuchengefahr bedrohten oder verseuchten Ortschaften kann von den zustän- digen Gemeindebehörden mit Bewilligung des Regie- rungsstatthalters vorübergehend die Schliessung der

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Kirchen, Schulen, Wirtschaften und sonstigen Lokale, deren Besuch der Seucheverschleppung Vorschub leisteil knnnte, sowie die Absperrung von Strassen (letztere im Emverständnis mit der Baudil'ektion) verfügt werden. )) (( 13. Auch die übrigen Gemeinden des Kantons sind ermächtigt, von sich aus die ihnen gutscheinen den Massnahmen zur Verhinderung der Einschleppung der Seuche zu treffen. Die getroffenen Massnahmen unter- liegen der Genehmigung der zuständigen Organe der Seuchen polizei (Regierungsstatthalter oder Kantonstier- arzt). )) Ein vom. Wh;tenerein des Kantons Beru mit Eingabe vom 9. Jum 1920 gestelltes Gesuch, es möchte der Grund- satz ausgesprochen bezw. als Ergänzung iti die Verord- nung vom 27.l fai aufgenommen werden, dass den durch -Schliessung ihrer Betriebe betroffenen Wirten vom Staate Been oder von den Gemeinden, welche die Schliessullg ve:fügel1, oder von beiden gemeinsam ein angemessener BeItrag an den Schaden vergütet werde, wurde mit Bescheid vom 31. August, zugestellt 17. September 1920 abgewiesen. In der Begründung wird ausgeführt: die angefochtene Massl'egel stütze sich auf Art. 39 Abs. 2 KV. Durch die Praxis des bernischen Obergerichts sei aner- kannt, dass diese Bestimmung dem Regierunasrat nicht nur die Befugnis zu militärischen Massnahm:n bei Ge- fahren für den Bestand des Stnates, sondern auch zum Erlass allgemein verbindlicher Vorschriften mit Straf- folgen für die Abwendung dringender Gefahren anderer Art gebe. Der Beschluss vom 27. Mai 1920 habe dem- nach nicht den Charakter einer einmaligen administrati- ven Verfügung, sondern einer Rechtsverordnung, di für ganze Klassen von Bürgern Rechte und Pflichten be- gründe und wie ein Gesetz ausgeführt werden müsse. Für Eingriffe in die private Sphäre des Bürgers, welche solche zum Schutze öffentlicher Interessen erlasselle allgemein vernindliche Normen mit sich bringen, werde aber Ersatz mcht geschuldet, es wäre denn das positive Handels-und Gewerbefreiheit. N° 65. 493 Recht die Schadenersatzpflicht besonders vorsähe. Ein Rechtssatz dieses Inhalts bestehe aber für Tatbestände der vorliegenden Art im Kanton Bern nicht: er ergebe sich auch nicht etwa schon aus der Eigentumsgarantie der Kantonsverfassung. Art. 39 Abs. 2 der bernischen KV 'lautet: Zur Ab- wendung von dringender Gefahr kann er (der Regierungs- rat) die vorläufigen militärischen Sicherheitsrnassre- geln ergreifen oder die nötigen Gebote und Verbote mit Strafandrohung erlassen, er soll aber dem Grossen Rate sogleich davon Kenntnis geben und seine Entscheidung über die weiteren Vorkehren gewärtigen. Infolge des Weiterdauerns der Seuche fasste sodann leI' Regierungsrat unter Berufung auf diese Verfassungs- bestimmung am 19. Oktober, nach dem Bescheide an den Wirteverein, einen neuen an Stelle der früheren Erlasse tretenden Beschluss und machte ihn im kanto- nalen Amtsblatt vom 1. November 1920 bekannt, der neben der Anord'nung anderer Massregeln für die Seu- l'henbekämpfung in Ziff. 14 die Ziff. 11 der ersten Ver- ordnung vom 27. Mai 1920 wörtlich wiederholt. B. -Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 13. No- wmber 1920 hat darauf der Wirteverein des Kantons Bern beim Bundesgericht die Begehren gestellt, es seien der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern vom 31. August 1920, eventuell Ziff. 11 und 13 der Yerordnung vom 27. Mai 1920 bezw. Ziff. 14 der Ver- ordnung vom 19. Oktober 1920 aufzuheben. Als Be- schwerdegründe werden Verletzung von Art. 4, 31 und 69 BV, Art. 89 KV (Eigentumsgarantie) geltend gemacht. Die nähere Begründung ist, soweit wesentlich, aus den nachstehenden Erwägungen ersichtlich. C. - Der' Regierungsrat des Kantons Bern hat bean- tragt, es sei auf die Beschwerde mangels eines anfecht- baren Erlasses oder Entscheides im Sinne von Art. 178 OG nicht einzutreten, eventuell sie sei als unbegründet .abzuweisen.

94 Staatsrecht Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. -Der Beschwerdeschrift ist nicht mit voller Si- cherheit zu entnehmen, ob der Rekurrent die durch die bei den Regierungsbeschlüsse vom 27. Mai und 19. Ok- tober 1920 vorgesehene Schliessung der Wirtschaften in von der Seuche bedrohten oder verseuchten Ort- schaften lediglich, insoweit sie ohne Entschädigung erfolgen soll, oder -wenigstens eventuell, für den Fall der Verneinung ihrer verfassungsmässigen Abhängig- keit von der Gewährung einer Entschädigung auch grundsätzlich al unzulässig anficht. Auch in der er- steren Beziehung könnte die Beschwerde keinesfalls an den Bescheid vom 31, August 1920 auf die . Eingabe des Rekurrenten Vom 9. Juni 1920 anknüpfen. Denn scholl die Verordnung vom 27. Mai selbst, welche die Eingabe veranlasste, ging ja zweifellos davon aus, dass ein Scha- denersatz für die erwähnte Massregel nicht geschuldet und nicht gewährt werde. So hat denn auch der Rekur- rent die Sache aufgefasst, indem er in der Eingabe vom
2. Juni die von ihm verlangte grundsätzliche Aner- kennung der Schadenersatzpflicht als eine Ergänzung der Verordnung bezeichnete und letztere wegen Nicht- anerkennung dieser Pflicht rechtlich beanstandete. Bei dem Bescheide vom 31. August hat man es demzufolge nicht mit einer weiteren, über dne frühere hinausgehenden Anordnung nach der erwähnten Richtung, sondern ein- fach mit der Ablehnung vermögensrechtlicher Forde- rungen zu tun, welche die betroffenen Wirte wegen des ursprünglichen Erlasses an den Staat als Gegen- partei gestellt hatten, und der Weigerung jenen in Revision zu ziehen, was bei des nicht als ( Verfügung im Sinne von Art. 178 OG gelten kann. Gegenüber der Verordnung vom 27. Mai 1920 selbst war aber die Be- schwerdefrist bei Einreichung der Beschwerdeschrift längst abgelaufen. Das Eintreten auf die Beschwerde müsste daher in der Tat aus dem in der Antwort gel- , .,. Handels-und Gewerbefreiheit. N° 65. 495. tend gemachtem Grunde abgelehnt werden, wenn nicht der Regierungsrat die erwähnte Verordnung am .19. Ok- tober 1920 durch eine neue ersetzt hätte, welche die bean- standete Ermächtigung neuerdings enthält. Dnr Cnarakter di neuen Beschlusses als eines Erlasses un Smne der eses l' h . ht angeführten Bestimmung des OG kaun ernst IC DIC bestritten werden, nachdem der Regierungsrat selbst dem Wirteverein' gegenüber für die auf Grund von Art. 39 Alls. 2 KV getroffenen Anordnungen den Charnter von Rechtsverordnungen in Anspruch genommen hat die in ihren Wirkungen einem Gesetze. gleichntehen. Dass der Beschluss wie schon der frühere dIe Schllessung der Wirtschaften nicht unmittelbar selbnt von St ts wegen anordnet, sondern nur die ememd:n ermach- tigt dazu zu schreiten, ände an Jener semer Nntnr nichts. Da ihm gegenüber dIe Beschwerde rechtznlbg ist, kann demnach dem Rekurrenten das Recnt mcht abgesprochen werden, im Anschluss daran dIe Fnage der Zulässigkeit' der streitigen Massregel neuerdings aufzurollen. Dabei kann es sich immerhin für das Bundes- gericht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren nur . darum handeln zu untersuchen, ob die angefochtene Verordnungsbestimmung verfassungsmässige Rechte des Rekurrenten bezw. seiner Mitglieder, deren Interessen er vertritt, verletze. Mit der Frage, ob die geltend ge- machte Entschädigungspflicht sich allenfalls aus an- deren Rechtsnormen als solchen der Verfassung he ' leiten liesse, hat es sich nicht zu befassen. Gnauben die Betroffenen, auf Grund derartiger anderer Bestimmungnn einen Schadeuersatzanspruch zu besinzen, so haben SIe ihn auf dem dafür zutreffenden gewöhnlichen Rechts- wege zu verfolgen. . .
3. -Danach erweist sich aber dIe Besch,,:,erde, so:welt sie sich auf die Frage der Entschädigungspflicht beZIeht,. ohne weiteres als . unbegründet. Aus Art. 4 BV. d. h. dem Grundsatze der Rechtsgleichheit, könnne em sol- cher Anspruch auf Vermögensausgleich für emen staat-

496 Staatsrecht. lichen Eingriff höchstens hergeleitet werden, wenn' ihn die kantonale Gesetzgebung für andere analoge Tatbe- stände ausrlriicklich vorsähe oder anderen Gewerbebetrei- ben den unter gleichen Voraussetzungen der Ersatz tat- sächlich zugestanden worden wäre, was beides nicht be- hauptet ird. Und Art. 31 BV beschränkt sich darauf. einerseits die freie Ausübung von Handel und Gewerbe im ganzen Gebiete der Eidgenossenschaft zu gewähr- leisten, andererseits die Voraussetzungen festzusetzen, unter denen Beschränkungen dieses Grundsatzes statt- finden dürfen.' Eine Entschädigungspflicht des Gemein- wesens für Eingriffe, die diege Schranken überschreiten oder gar für solche, die sich innert derselben halten, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind, lässt sich daraus nicht entnehmen. Ihr Bestehen hängt von den Normen ab, welche allgemein die Haftung des Staates für rechts- widrige odc:r rechtmässige Einwirkungen auf die Inte- ressensphäre des einzelnen Bürgers regeln. Um sie zu begründen, bedürfte es deshalb des Hinzutretens eines weiteren - und zwar für die Unzulässigerklärung des Eingriffs ohne gleichzeitige Anerkennung der Entschä- digungspflicht im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren -eines Yerfassungsmässigen Rechtssatzes. Er könnte hier höchstens in der vom Rekurrenten in letzter Linie angerufenen Eigentumsgarantie der KV gefunden wer- den. Diese kann aber schon deshalb nicht missachtet sein, weil das Recht zur Betreibung einer Wirtschaft keine Befugnis ist, die sich aus dem Eigentum oder anderen privatrechtlichen Beziehungen zu einem Grund- stücke ohne weiteres ergeben würde, sondern es dazu einer besonderen Polizeierlaubnis (Patent) bedarf; die nur beim Vorliegen bestimmter Erfordernisse in der Person des Bewerbers erteilt wird. Es vermag deshalb auch eine Massnahme, die den Wirt in der Ausübung seines Gewerbes hindert, nicht das Eigentum oder an- dere wohlerworbene Privatrechte, sondern nur die An- sprüche zu verletzen, die dem Betroffenen auf Grund I ". Handels-und Gewerbefreiheit. N° 65.

jenes öffentlichrechtlichen, durch das Patent begrün- deten Rechtsverhältnisses zustehen. 3. -Was aber die Frage der Zulässigkeit der Mass- regel an sich, abgesehen von einer damit zu verbin- denden Entschädigungspflicht betrifft, so fällt in Be- tracht, dass Art. 31 Abs. 2 litt. d BV gegenüber der allgemeinen Garantie des Abs. 1 ebenda ausdrücklich sanitätspolizeiliche Massregeln zur Bekämpfung über- tragbarer oder stark verbreiteter oder bösartiger Krank- heiten von Menschen oder Tieren vorbehält. Da die angefochtene Massnahme der Bekämpfung einer. sol- chen Krankheit, der Maul-und Klauenseuche dIenen soll kann sie demnach nicht unter Berufung auf die Generbefreiheit angefochten werden. Art. 31 litt. c BV, wonach die Kantone auf dem Weg !er GnsntzgebJlllg die Ausübung des Wirtschaftsgewerbes den durch das öffentliche Wohl geforderten Beschränkungen unter- stellen können, bezieht sich, wie schon oft ausgespro- chen wurde, nur auf die Einführung der sog. Bedürfnis- klausel, nicht auf sonstige Beschränkungen pol i z e i- I ich e r Art, die gestützt auf andere Vorbehalte der Verfassung wie Art. 31 litt. d und e dieses Gewerbe gleich wie irgend ein anderes treffen können. Es kann demnach auch nicht die Rede davon sem, dass der hier in Frage stehende Eingriff von Bundesrechtswegan nur durch ein Gesetz hätte geschehen' können. Dass aber nach kantonalem Rechte ein solches hätte erlassen werden müssen und die Regelung auf dem Verordnungs- wege nicht zulässig gewesen sei, wir nicht geltnnd gemacht. Ebenso ist die Einwendung emes Uebergrlf:s in die aus Art. 69 BV folgende Gesetzgebungshohmt des Bundes unbegründet. Nach feststehender Praxis hat die erwähnte Vorschrift nicht zur Folge, dass .damit den Kantonen jedes Gesetzgebungsrecht auf dem Ge- biete der Seuchenpolizei genommen wäre. Unzulässig sind nur solche Bestimmungen, welche dem Bundes- recht d. h. dem vom Bunde auf Grund des Art. 69 erlas- AS 46 I -1920

senen Vorschriften widersprechen. Soweit ein. solcher 'Viderspruch nicht vorliegt - und dass er hier bestände. ist nicht dargetan -, kann ein kantonaler Erlass nicht deshalb angefochten werden, weil er für die Seuchen- bekämpfung weitergehende Anordnungen trifft, als sie das Bundesgesetz von 1872 und die dazu gehörigen Verordnungen vorsehen (vergl. AS 40 I S. 160 ff., Urteil vorn. 26. November 1920 i. S. Zuberbühler Erw. 1). Hinsichtlich des Beschwerdegrundes der Verletzung der Rechtsgleichheit aber muss massgebend sein. dass Anfechtungsgegenstand lediglich die Bestimmung von Ziff. 14 der Veror:dnung vom 19. Oktober 1920 als sol- che bildet, nicht etwa einzelne Verfügungen, die auf Grund derselben von den Gemeinden erlassen worden sind. Es kann sich desha)b auch nur fragen, ob die er- wähnte Verordnungsbestimmung für sich, unabhängig von der. Art ihrer Anwendung gegen das erwähnte Gebot der Verfassung verstosse. Dies muss aber schon deshalb verneint werden, weil sie ja keineswegs bloss die Schliessung der Wirtschaften, sondern auch irgend- welcher anderer Lokale vorsieht, die eine gleiche Gefahr für die Seuchenverschleppung bilden, den Wirten also keine ausnahmsweise Behandlung angedeihen lässt. Im übrigen hat das Bundesgericht bereits in dem Urteile in Sachen Zuberbühler vom 26. November 1920 ausge- sprochen, dass bei der Beurteilung zum Zwecke der Seuchenbekämpfung getroffener Massnahmen vom Stand- punkte des Art. 4 BV notwendigerweise ein relativer Mas- stab angelegt werden muss und den Behörden kein Vor- wurf gemacht werden kann, wenn sie im Interesse der möglichsten Aufrechterhaltung des Verkehrs und der Befriedigung der allgemeinen Bedürfnisse des Publikums zwischen Betrieben, die wirtschaftlich notwendig sind und entbehrlicheren unterscheiden und erstere weniner streng behandeln als letztere. Diese Erwägung trifft aber offenbar auch hier für die Rüge der Offenhaltung Derogatorische Kraft des Bundesrechts. 499 gewisser Ladenbetriebe bei gleichzeitiger Schliessung der Wirtschaften zu. Demnach erkennt das Bllndesgericht : Die Beschwerde wird abgewiesen. DEROGATORISCHE KRAFT DES BUNDESRECHTS FORCE DEROGATOIRE DU DROIT FEDERAL Vg1. Nr. 65. -Voir n° 65. ORGANISATION DER BUNDESRECHTSPFLEGE ORGANISATION JUDICIAIRE FEDERALE Vg1. Nr. 65. -Voir n° 65.