Glarus insurance law partly overrides federal insurance contract lawGenerato dall'IA

StaatsrechL rechtlich sei, kann nie aus Art. 41 OR selbst, der darauf keine Antwort gibt, sondern stets nur aus dem Inhalte der übrigen Rechtsordnung gelöst werden. Demnach hat das Bundesgericht erkannt: Der Rekurs wird abgewiesen. V. DEROGATORISCHE KRAFT DES BUNDESRECHTS FORCE DEROGATOIRE DU DROIT FEDERAL 25. Urteil vom 17. Juli 1916 i. S. Basler Versicherungsgesellschaft gegen Feuerschaden, gegen Xa.nton Glarus. Ausscheidung .. der Kom pet e n z zur Beurteilung von Be- schwernen uber Verletzung des 'Art. 2 Ueb.-Best. zur BV zWIschen Bundesrat und 13undesgericht. -Verstoss kantonalen (glarnerischen) Yersicherungsrechts gegen die Art. 52 u, 53 des BG vom 2 April 1908 (V"G). A. -Am 2. Mai 1915 hat die Landsgemeinde des Kan- tons Glarus ein Gesetz betreffend die Feuerversicherung ?urch Privatgesellschaften erlassen, das folgende, hier In Betracht fallende Bestimmungen enthält:

1. -:- V O! allen Verträgen über Feuerversicherung, I; dIe mcht beIm Kanton Glarus versicherte aber in I) diesem befindliche Fahrhabe und Gebäude 'betreffen sowie on jeder. Erneuerung, Abänderung, Aufhebun oder Loschung dIeser Verträge hat der Versicherte oder I der Vertreter (Agent) seiner Versicherungsgesellschaft Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N° 25. 171 I) dem Ortsgemeinderat binnen Monatsfrist nach den fol- I genden Vorschriften dieses Gesetzes Anzeige zu machen. /) Bei Nichterfüllung dieser Anzeigepflicht ist der Agent I vom Polizeigerichte mit einer Busse von 10 Fr. bis I) 50 Fr. zu bestrafen. I)
2. • ( Die Anzeige soll den Namen des Versicherten, die Nummer und das Datum der Polize, die Art der I) versicherten Gegenstände, sowie die Höhe der Ver- sicherungssumme enthalten und vom Agenten der ver- sichernden Gesellschaft, sowie von dem Versicherten j) unterzeichnet sein. Der Agent hat bei gewöhnlichen Mobiliarversicherullgen ausdrücklich zu bezeugen, dass er die YersicherLen Objekte persönlich besichtigt hat, dass sie in der ill der Polizc angeführten Anzahl sich wirklich im Besitze des Versicherten befinden und nach ihrer Beschaffenheit den darin angesetzten Vert haben; bei Versicherungen ""'Oll industriellen Geschäften oder Warenlagern ist einfach eine Abschrift der Polize bei- l) zulege!l. 4, -- Ceber diese Allzeigen haben die Gemeinde- räte ein Verzeichnis nach den Veisungen des Regie- rungsratcs zu führen, das alljährlich anfangs Januar eiller gen auen Prüfung zu unterziehen ist. Die Gemeinde- I; rille habell ferner darüber zu wachen, dass keine Doppel- od('r Ceherversicherung stattfindet. Sie sind auch pflich lig, falls ihnen die Versicherungssumme unrichtig ) erscheint, durch einen oder mehrere Sachverständige, in oder ausser ihrer Milte, Einsicht VOll der Polize und von f den versicherten Gegenständen im Beisein des Agenten zu nehmen, um c''entueH die Versicherungssumme im I EinversLündllis mit dem Versicherten auf eine ange- l) messene Höhe zu stellen. Gelillgt dies nicht, so hat der Gemeinderat darüber sofort der MiliUir-und Polizei direktion zu berichten t und diese hat dafür zu sorgen, dass die versicherten Ge- I) genstände durch die Schatzungskommission der be- t treffendell Gemeinde geschätzt und die Versicherungs-

) summe im Höchstbetrag nach dieser Schatzung fest- gesetzt wird. ) 5. - Stellt es sich bei der gemeinderätlichen Ueber- ) wacnung heraus, dass ein Agent beim Abschluss von ) VersIcherungsverträgen nicht mit der nötigen Umsicht ) z Wnrke gegangen ist, so ist er durch das PoIizeigericht ) mIt el?er Bnsse : n 50 Fr. bis 150 Fr. zu bestrafen und ) kann Ihm dIe Mlhtär-und Polizeidirektion im Wieder- ) holungsfal1e ie Au.sübung der Agentur untersagen. B .. -Gegenuber dIesem Gesetzeserlass hat die Basler ."ens1Cheru?gsgeseUschaft gegen Feuerschaden in Basel l hrer Igensehaft als Präsidialgesellschaft der Ver- eInIgung m der chweiz arbeitender Feuerversicherungs ge :llschnfte l), Jedoch bloss im eigenen Namen recht- zeItIg (mIt Emgaben vom 1. Juli 1915) sowohl beim Bun- desrat als auch beim Bundesgericht den staatsrechtlichen Rekurs erklärt. Sie. beanstandet, gestützt auf den Grundsatz der dero- gatorischen Kraft des Bundesrechts gegenüber dem kan- tonanen Rncht (Art. 2 Ueb.-Best. z. BV), einerseits den 4, SoweIt er n Abs. 1, Satz 2, und Abs. 2 die Doppel-und UeberverslCherung schlankweg) verbiete und nach bs. 1, Satz 3 auch die Unterversicherung scheine ver- hindern. wollen, als unzulässigen Eingriff in den durch das BG uber den VersiCherungsvertrag vom 2. April 1908 (VVG), speziell dessen Art. 51-53 und 69 Abs. 2, geord- nnten nhaIt des Feuerversicherungsvertrages, und ander selts . le . 1, 3, 4 und 5 hinsichtlich ihrer Regelung des VerhaItmsses der Versicherungsagenten zur kantonalen Feuerversicherungsaufsicht als nach Art. 15 des BG be- trenend Beaufsichtigung von Privatunternehmungen im GebIete des Versicherungswesens vom 25. Juni 1885 (VAG) unstatthaft, den 1 Abs. 2 eventue1J auch wegen rech.tswiHkürJicher l) Behandlung der Agenten, weil er nur dIese wegen Nichterfüllung der in Abs. 1 nebst ihnen .auch den Versicherten auferlegten Anzeigepflicht als strafbar erkläre. Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N° 25. 173 Die Rekursanträge lauten:

1. Die in 4 des glarnerischen Gesetzes vom 2. Mai 1915 niedergelegten Vorschriften seien als bundesrechts- widrig aufzuheben. Der Kanton Glarus sei lediglich be- fugt, die in Art. 52 VVG vorgesehenen Kontrollrnass- nahmen zu treffen.
2. Die Vorschriften der 1, 3, 4 und 5 des glarne- rischen Gesetzes seien als bundesrechtswidrig aufzuheben.

Es sei festzustellen, dass die Rekurrentin den Anforderungen der Präventivkontrolle in allen Fällen durch Vorlage eines Polizendoppels (ohne Angabe der Vertragsdauer und des Prämiensatzes) genüge. C. -Die vom Regierungsrat des Kantons Glarus er- stattete Vernehmlassung schliesst auf gänzliche Abwei- ung des Rekurses. Es wird zunächst erwähnt, im Kanton Glarus bestehe schon seit mehr als 100 Jahren eine staatliche Anstalt für die Versicherung gegen Feuerschaden an Gebäuden mit Versicherungszwang (abgesehen von den industriellen Etablissementen und gewissen andern Gebäulichkeiten. die die Anstalt nicht versichere) und ausserdem seit 1895 noch ein Gesetz betr. die obligatorische Mobiliarversi- cherung und die staatliche Mobiliarversicherungsanstalt, das den Besitzern von im Kanton befindlichen Mobilien, soweit es diese als versicherungspflichtig erkläre, die Wahl ihrer Versicherung entweder bei der staatlichen Anstalt oder bei den in der Schweiz konzessionierten Feuerversicherungsgesellschaften überlasse; die beiden kantonalen Anstalten würden durch das VVG gemäss dessen Art. 103 Abs. 2 nicht berührt. Sodann wird, soweit hier von Belang, noch ausgeführt : Mit Bezug auf 4 des angefochtenen Gesetzes vom 2. Mai 1915 betr. die Feuerversicherung durch Privatgesell:- schaften, das auf Art. 1 Abs. 3 VAG basiere, sei zwar zuzugeben. dass sein zweiter Satz etwas eng gefasst i. Es könne ihm jedoch nicht der von der Rekurrenbn behauptete. Sinn beigelegt werden. Der Regierungsrat

StaatsrechL gebe auch die bestimmte Erklärung ab, dass die Aufsicht der Gemeinderäte über die Versicherungsverträge nie- mals so gehandhabt werden solle, dass gesetzlich erlaubte Doppel-oder Ueberversicherungen beanstandet würden. Doppelversicherungen kämen im Kanton Glarus über- haupt nicht vor; sie seien durch die kantonalen Gesetze sowohl für die versicherungspflichtigen Gebäude, als auch für das bei der kantonalen Anstalt versicherte Mobiliar ausdrücklich verboten. Niemand wolle sich übrigens den Luxus erlauben, vom Rechte der Doppelversicherung im Sinne des Art. 53 VVG Gebrauch zu machen. Und hin- sichtlich der Ueberversicherung, die bei Gebäuden über- haupt nicht zulässig und bei Mobilien einzig dann gerecht- fertigt sei, wenn das versicherte Interesse nicht eine kon- stante Höhe habe, falle es dem Regierungsrat nicht ein, ihre Zulässigkeit im Sinne des Art. 52 VVG bestreiten zu wollen. Die Vorschrift des 4, Satz 2 des angefochtenen Gesetzes könne sich also nur auf eine u n z u I ä s s i g e Doppel-oder Ueberversicherung beziehen. Die Rekur- rentin oder jeder andere Interessent hätte übrigens zu jeder Zeit das Recht, gegen eine das Bundesrecht ver- letzende Anwendung des Gesetzes Beschwerde zu erheben. D. -Auf die Erklärung des Regierungsrates über die Auslegung des 4 des angefochtenen Gesetzes hat die Rekurrentin replizierend wesentlich erwidert, was der Regierungsrat dem bedingungslosen gesetzlichen Ver- bote gegenüber als gesetzlich erlaubte Doppel-und Ueber- vericherungen ansehe, sei nicht zu erkennen ; zudem sei der Regierungsrat gar nicht kompetent, das angefochtene Gesetz authentisch zu interpretieren, und es seien deshalb die Gemeinderäte als Kontrollbehörden an seine Erklä- rung sowieso nicht gebunden. Demgegenüber hat der Regierungsrat in seiner Duplik geltend gemacht, er sei als oberste Vollziehungsbehörde des Kantons, der auch die Gemeindeverwaltung unter- stehe, befugt, den Gemeindebehörden über den Vollzug des streitigen Gesetzes verbindliche Weisungen zu ertei ,. Derogatorische Kraft des Bunclesrechts. Ne 25. 175 len. und erner betont, aus seiner Erklärung ergebe sich, dass das BG über den Versicherungsvertrag beachtet werden solle. E. -Bundesrat und Bundesgericht haben sich über die Kompetenzausscheidung im Sinne der nachstehenden Erwägung 1 verständigt und dem Bundesgericht die Prio rität der Beurteilung des Rekurses zuerkannt. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. -Die Beurteilung der Beschwerden über Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des Bundes- rechts gegenüber dem kantonalen Recht (Art. 2 Ueb.- Best. z. BV) fällt nur soweit in die Kompetenz des Bundes- ger ich t s, als solche Beschwerden nicht auf Verlet- zung von Bundesgesetzen polizeilichen Inhalts gesnützt werden, da über die Auslegung und Anwendung dIeser Gesetze im staatsrechtlichen Rekursverfahren gemäss Art. 189 Abs.2 OG grundsätzlich der Bundes rat zu entscheiden hat (verg!. hierüber des näheren den Bundes- ratsbeschluss vom
2. November 1913 i. S. Helvetia. und Mitbeteiligte gegen Graubünden: BBI 1913 V, S. 301 ff., speziell von S. 308, unten, an, und die dort erwähn- ten bundesgerichtlichen Entscheidungen). Demnac hat das Bundesgericht hier lediglich über den angeblIchen Eingriff der Vorschriften in 4 des angefochtenen glar- nerischen Gesetzes betreffend die Doppel- und Ueberver- sicherung, eventuell auch die Unterversicherung, in den sachlichen Bereich des privatrechtlichen VVG zu befinnen (Rekursantrag 1). Dagegen fällt der angebliche Verstoss der 1, 3, 4 und 5 des kantonalen Gesetzes gegen Art. 15 VAG weil dieses Bundesgesetz polizeilichen Charakter hat nd nicht etwa einen besonderen Vorbehalt im Sinne der bundesgerichtlichen Kompetenz aufwenst,. in di Ko- gnition des Bundesrates, wobei derselbe dIe. gleIchen Zusammenhange vorgebrachte Beschwerde uber Verlet- zung der Rechtsgleichheit durch 1 Abs. 2 des Gesetzes

kraft Zuständigkeits attraktion mitzubeurteilen hat (Re- kursanträge 2 und 3). 2. -Aus Art. 52 VVG, wonach die zuständigen kan- tonalen Behörden bei Ueberversicherungen, im Sinne des Art. 51 VVG, gegen Feuergefahr die Herabsetzung der Versicherungssmume auf den Betrag des Versicherungs- wertes veranlassen können, ( wenn die Ueberversicherung nicht als gerechtfertigt erscheint I), ergibt sich, dass das Bundesgesetz die Ueberversicherung gegen Feuersgefahr unter Umständen gestattet. Und Art. 53 VVG lässt erken- nen, dass auch die hier begrifflich bestimmte Doppelver- sicherung bundesrechtlich allgemein nicht unbedingt aus- geschlossen werden darf, indem er für den Fall einer sol- chen Versicherung den Versicherungsnehmer verpflichtet, allen Versicherern hievon unverzüglich Kenntnis zugeben, und beifügt, dass bei absichtlicher Unterlassung dieser Anzeige oder wenn die Doppelversicherung vom Versi- cherungsnehmer in der Absicht abgeschlossen worden ist, sich daraus einen rechtswidrigen Vermögensvorteil zu verschaffen, die Versicherer ihm gegenüber an ihre Ver- träge nicht gebunden sind. Mit diesen bundesgesetzlichen Bestimmungen verträgt sich der S atz 2 in Art. 4 des angefochtenen glarne- rischen Gesetzes ( Die Gemeinderäte haben... darüber zu wachen, dass keine Doppel oder Ueberversicherung stattfindet ) unzweifelhaft nicht, da dessen Wortlaut unzweideutig auf die Verhinderung j e der Ueber-und Doppelversicherung und so im Umfange der bundesge- setzlich erlaubten Ueber-und Doppelversicherung auf eine verfassungswidrige Ausschaltung der Bundesprivat- rechtsordnung durch kantonale Polizeirnassnahmen ab- 'Zielt. Der Regierungsrat gesteht das denn auch implicite zu, indem er diesen Satz als etwas eng gefasst bezeich- net und ihm den Sinn beilegt, dass er sich nur auf die nach Art. 52 und 53 VVG unzulässige Ueber-und Doppelver- sicherung beziehe. Dabei hat der Regierungsrat ausdrück- lich erklärt, dass die fragliche Vorschrift von den Gemein- Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N° 25.

deräten niemals anders, als in diesem Sinn gehandhabt werden solle. Durch diese bestimmte Erklärung wird dem Standpunkte der Rekurrentin m a t e r i e 11 Genüge ge- leistet, und es bleiht bloss noch zu entscheiden. ob dieser Situation pro z e s s u a I i s c h durch einfache Behaf- tung des RegieruI)gsrates bei seiner Erklärung oder aber durch Gutheissung des Rekursbegehrens um Aufhebung der streitigen Gesetzesvorschrift zum Zwecke ihrer direk- ten Berichtigung im Sinne der regierungsrätlichen Er- klärung Rechnung zu tragen sei. Dieser Entscheid führt zur Wahl der letzteren Alternative. Denn bei der vom Regierungsrat anerkannten Auffassung handelt es sich iQ. Wirklichkeit um eine A b ä n der u n g des k I are n Gesetzesinhaltes, die, wenn überhaupt im Auslegungs- wege, so jedenfalls nur durch sog. authentische Gesntze auslegung herbeigeführt werden könnte, zu der, WIe dIe Rekurrel1tin mit Recht einwendet, dem Regierungsrat die verfassungsmässige Kompetenz fehlt. Der Regierungs- rat kann in seiner Stellung als Verwaltungsaufsichtsbe- hörde eine offenbar gegen das Gesetz verstossende Wei- sung mit allgemeiner Verbindlichkeit nicht erlassen und wäre selbst an eine solche Weisung im einzelnen Anwen- dungsfalle staatsrechtlich nicht gebunden. Zudem geht es nicht an einen Interessenten bei rechtsmässiger An- fechtung eiIner Gesetzesvorschrift in ihrem allgemeinen Bestande auf die Wahrung seines Rechts gegenüber der Gesetzesanwendung im einzelnen Falle zu verweisen. Die blosse Behaftung des Regierungsrates bei seiner Erklä- rung würde deshalb in der Tat dem begründeten Rnchts schutzanspruche der Rekurrentin nicht Genüge leIsten. 3. -Was sodann die U n t e r ver s ich e run g be- trifft, so ist vorerst hervorzuheben, dass die Rekurrentin den Vorwurf, das angefochtene Gesetz enthalte enn Verbnt der Unterversicherung. selbst nicht mit BestImmtheIt erhebt sondern nur behauptet, dies scheine der Fall zu sei . Es könnte sich fragen, ob das Bundesgerich auf eine in dieser Form vorgebrachte Rüge überhaupt emzu- ti AS 41 I -t!JUS

178 Staatsrecht. treten hätte; doch kann dies dahingestellt bleiben, weil die Auslegung des 4 keine bestimmten Anhaltspunkte dafür gibt, dass das Gesetz eine Unterversicherung schlechthin ausschliessen wolle. Zunächst ist jedenfalls aus dem von der Rekurrentin zur Unterstützung ihrer Vermutung einzig angerufenen Satz 3 des zitierten Para- graphen ein derartiges Verbot nicht abzuleiten, da hier die Festsetzung der Höhe der Versicherungssumme aus- drücklich an das Einverständnis des Versicherten gebun- den wird, so dass danach die Vertragsfreiheit nieht ein- geschränkt erscheint. Da sich diese Bestimmung unmit- telbar an das Verbot der Doppel-und Ueberversicherung anschliesst, so kaHIl sie aber sehr wohl dahin ausgelegt werden, dass die amtliche Kontrolle über die Angemes- sellheit der Versicherungssumme überhaupt nur der Ver- hinderung einer Doppel-oder einer Ueberverskherullg dienen soH. 'Venn man daher auch mit Rücksicht auf den Vortlaut des dem 3. Satze nachfolgendell Schlusssatzes anzunehmen hat, dass beim l Jangel dues Einverstünd- nisses des Versicherteu die elldgülLige Festsetzung der Versicherungssumme der Gemeilldeschatzungskommis- sion übertragen sein soll, so ergibt sich daraus doch nicht ohne weiteres ein Verbot der Bnterversichcrung. Vkl- mehr weist die Bestimmung des Schlussalzes, wonach die Schatsungskommission den H ö c h s 1 b e t r n g dpr Versicherungssumme festsetzen soll, eher darauf hili, dass sich der Inhalt der zwei letzten Sütze des 4 Bur auf die bereits als verfassungswidrig erklürte l'eherversiclll'l'U11g bezieht; es soll hier offenbar lIur ycrhindert werdpll, dass eine h ö her e als die delll wahr 'll "'ute der Ycrsichel'- ungsgegenstül1de entsprechende Verskherullgssumme ia die Polize aufgenommen werde. Jedenfalls aber ist die VOll der Rekurrentin selbst nicht in positiver Weise vertretene und von ihr auch nicht motivierte Auslegung des 4 nicht derart schlüssig, dass sich die Rüge einer Verfassungsver- letzung rechtfertigen Hesse. Zudem muss dahingestellt bleiben, ob der Kantons Glarus im Hinblick auf seine Derogatorische Kraft des Bundesrechts. N° 25. 17St staatliche Organisation der Feuerversicherung mit dem Versicherungszwange nicht zum Verbot der Unterver- sicherung für diesen Versicherungszweig gemäss Art. 103 Abs. 2 VVG berechtigt wäre. Demnach hat das Bundesgericht erkannt:

1. -Es wird auf den Rekurs, soweit er die 1, 3, 4 und 5 des glarnerischen Gesetzes vom 2. Mai 1915 betr. die Feuerversicherung durch PrivatgeseHschaften wegen Widerspruchs zum BG vom 25. Juni 1885 betr. Beauf- sichtigung von Privat unternehmungen im Gebiete des Versicherungswesens anficht, und demnach auf die An- träge 2 und 3 nicht eingetreten.

-Soweit der Rekurs mit dem Antrage 1 den 4, Satz 2 und 3, des erwähnten glarnerischen Gesetzes wegen des behaupteten Verbots der Ueber-oder Doppel- und Unterversicherung anficht, wird er teilweise, näm- Hch dahin gutgeheissen, dass Satz 2 des 4 betreffend die Doppel oder Uebern rsicherung im Sinne der Erwä- gungen für aufgehoben erklärt wird.