- Arteil vom 31. Oktober 1912 in Sachen
Meyer-Guggenbühl und Genossen gegen Stadtrat Luzern.
Begriff der kantonalen Verfügungen und Erlasse (Art. 178 Ziff. 1
0G). In Art. 10 luz. StV ist unter dem Gesetz , dem die Auf
stellung von Bestimmungen über die durch das allgemeine Wohl er
forderten Beschränkungen der Handels- und Gewerbeaus-
übung vorbehalten ist, das Gesetz in materiellem Sinne ver
standen, das auch Rechtsverordnungen umfasst. Danach ist zu
lässig die verordnungsmässige Auflage einer Gebühr für die Be
aufsichtigung des Betriebes der Kinematographen in feuer- und
sittenpolizeilicher Hinsicht. Zuständigkeit des Stadtrates von Luzern
zum Erlass einer solchen Verordnung für das Gebiet der Stadt
gemeinde; rechtliche Natui jener Abgabe als Gebühr .
lässigkeit dieser Gebühr , grundsätzlich und ihrer Höhe nach,
vor Art. 31 lit. e und Art. 4 BV.
Das Bundesgericht hat
auf Grund folgender Aktenlage:
A. Am 19. April 1911 hat der Stadtrat von Luzern, in
Anwendung des 192 des kantonalen luzernischen Organisations
gesetzes (vom 8. März 1899) und der Art. 35 ff. der groß
rätlich genehmigten Organisation der Einwohnergemeinde Luzern
(vom 9. März 1899), eine Verordnung betr. die Errichtung, den
Betrieb und die Überwachung der Kinematographen in der Stadt
Luzern erlassen, wonach Errichtung und Betrieb der Kinemato
graphen der Kontrolle und Aufsicht des Stadtrates als Orts
polizeibehörde und der Oberaufsicht des Regierungsrates unterliegen
ziff. 1) und speziell der Betrieb u. a. durch folgende Vorschriften
geregelt ist:
20. Die Behörde behält sich vor, für die Vorstellungen die
nötige Feuerwache auf Kosten des Unternehmers anzuordnen.
27. Sämtliche Films und Plakate unterliegen der Kontrolle.
Vorführungen von sog. Mord , Raub , Ehebruchsszenen oder
andere Darstellungen, die gegen die guten Sitten verstoßen, sind
verboten. Die Bilder sind, um rechtzeitige Prüfung zu er
möglichen, mindestens 24 Stunden vor dem Wechsel des Pro
gramms unter Angabe des Zeitpunktes, zu welchem die polizei
liche Prüfung erfolgen kann, bei der Polizeidirektion anzumelden.
Der Anmeldung ist die nähere Benennung des Films, wie selbe
öffentlich ausgekündigt, beizufügen. Nicht angemeldete oder von
der Vorführung ausgeschlossene Bilder, oder solche unter einem
andern als dem der Behörde gemeldeten Namen, dürfen nicht
vorgeführt werden. Der Polizeidirektion ist es anheim gestellt,
auf Zusehen hin die Zensur der Bilder auch nur in Form einer
Kontrolle während den Vorführungen durchzuführen.
28. Die städtischen Aufsichts und Kontrollbeamten werden
von der Polizeidirektion bezeichnet. Dieselben genießen jederzeit
freien Eintritt zum Vorführungs und Apparatenraum.
29. Neben der Zensur der Films stehen die sämtlichen maschi
nellen und andern Einrichtungen, die Beleuchtungsanlagen usw.
unter ständiger Kontrolle. Es haben daher auch die Aufsichts
beamten des Bauwesens, des Elektrizitäts und des Gaswerks
auf ihrem Kontrollgang freien Zutritt.
30. Zuwiderhandlungen gegen vorstehende Vorschriften werden
mit Geldbuße bis zu 30 Fr. bestraft, insofern in schweren Fällen
nicht Bestrafung nach Art. 143 des Polizeistrafgesetzes zu er
folgen hat."
31. Dem Stadtrat bleibt vorbehalten, je nach Bedürfnis weitere
bau , sicherheits oder sittenpolizeiliche Anordnungen zu treffen.
Diese Verordnung ist am 27. Mai 1911 vom Regierungsrat
des Kantons Luzern genehmigt und hierauf unter sofortiger In
kraftsetzung den Interessenten zur Kenntnis gebracht worden, ohne
daß sie von diesen angefochten worden wäre.
B. Am 9. Mai 1912 hat sodann der Stadtrat von Luzern
eine weitere Verordnung betr. Bezug einer Aufsichtsgebühr für
die Überwachung der Kinematographen in der Stadt Luzern er
lassen, die in Anwendung von 87 des kantonalen Gesetzes über
den Gebührentarif (vom 4. März 1903) unter Vorbehalt der
regierungsrätlichen Genehmigung bestimmt:
- Die Inhaber von Kinematographen in der Stadt Luzern
haben für die Polizeiaufsicht und die Überwachung durch die Auf
sichtskommissionen pro Vorstellungstag eine Gebühr von 3 Fr.
zu bezahlen.
- Die Gebühr berechnet sich auf 25 Vorstellungstage im
Monat und 300 Vorstellungstage im
Jahr. Sie ist je auf
Monatswende an die Stadtkasse zahlbar.
- Gegenwärtige Verordnung tritt sofort nach der Genehmi
gung durch den hohen Regierungsrat in Kraft."
Diese Verordnung ist am 3. Juni 1912 vom Regierungsrat
genehmigt worden, und es hat hierauf der Stadtrat von Luzern
am 14. Juni 1912 folgenden Beschluß gefaßt
- Die Verordnung tritt auf 1. Juli 1912 in Kraft.
- Mit dem Bezuge sei bis auf weiteres das Polizeikommissariat
beauftragt. Dieses hat je auf Monatswende den Kinobesitzern die
Rechnung zuzustellen und den Inkasso zu besorgen.
- Die Verordnung ist in Druck zu legen und den Kino
besitzern mit gegenwärtiger Schlußnahme durch eingeschriebenen
Brief zuzustellen."
Die Zustellung nach Ziff. 3 dieses Beschlusses ist am 27. Juni
2 erfolgt.
J. Mit Eingabe vom 26. August 1912 haben folgende
drei Kinematographenbesitzer der Stadt Luzern: K. Meyer Guggen
bühl (Apollo Kino Theater), Gebrüder Morandini (Central Kino-
Theater und Cino Pathé) und G. Corridori (Cino Viktoria) den
staatsrechtlichen Rekurs an das Bundesgericht ergriffen und bean
tragt, es seien der Beschluß vom 14. Juni 1912 und die Ver
ordnung vom 9. Mai 1912 des Stadtrates von Luzern, die vor
stehend angeführt sind, als verfassungswidrig aufzuheben.
Die materielle Begründung des Rekurses geht wesentlich dahin:
In der Anwendung von 87 des kantonalen Gebührentarifs auf
die Kinematographenbesitzer, worauf der Stadtrat seine Verordnung
vom 9. Mai 1912 stütze, liege eine Verletzung der Garantien der
Gewerbefreiheit (Art. 31 BV; Art. 10 luz. StV) und der Rechts
gleichheit (Art. 4 BV; Art. 4 luz. StV). Unter dem Deckmantel
jener Gesetzesbestimmungen wolle einfach eine Sonderbesteuerung
eines verfassungsmäßig freien Gewerbebetriebes eingeführt wer
den; die Kinobesitzer aber hätten, wie alle andern Gewerbetreiben
den, nur die ordentlichen und gesetzlichen Vermögens und Ein
kommenssteuern zu bezahlen. Eventuell sei das Vorgehen des Stadt
rates auch als Gebührenerhebung mit Art. 31 BV nicht ver
einbar. Eine danach zulässige Gebühr sei nach Burckhardt
(Komm. zur BV, S. 296) eine öffentliche Abgabe, die der Staat
für eine Tätigkeit fordere, um die er angegangen werde. Die
Inhaber der Kinotheater in Luzern hätten aber die Stadt nie um
die Zensur über ihre Aufführung und die Überwachung ihrer Be
triebe angegangen; vielmehr seien die Aufsichts und Kontroll
vorschriften der stadträtlichen Verordnung vom 19. April 1911
von der Stadtbehörde in ihrer Aufgabe, die allgemeine Sittlichkeit,
speziell den Schutz der Kinder und Minderjährigen gegen die
Fantasie aufreizende Bilder und die Sicherheit des Publikums
gegen Feuersgefahr zu wahren, erlassen worden, und dies gehöre
zu den wesentlichen Aufgaben eines jeden Gemeindewesens, die von
dessen Polizeiorganen wegen der öffentlichen Interessen eo ipso
zu verfolgen seien. Die Polizei übe auch über die Vorstellungen
im Luzerner Kursaal und im Luzerner Stadttheater eine Zeusur
aus und überwache auch diese beiden Anstalten wegen der Feuers
gefahr. Allein weder der Kursaal, noch das Stadttheater habe für
die Polizeiaufsicht eine Gebühr in die Stadtkasse zu bezahlen.
Folglich liege in der Belastung der Kinematographenbesitzer mit der
streitigen Gebühr eine ungleiche Behandlung verschiedener freier
Gewerbe vor dem Gesetz. Überdies würden dadurch die Kinemato
graphentheater der Stadt Luzern benachteiligt gegenüber deujenigen
der Nachbargemeinden, wie z. B. Emmenbrücke, während es nach
den angerufenen Verfassungsbestimmungen nicht angehe, daß inner
halb eines Kantons für die Angehörigen der nämlichen Gewerbe
kategorie verschiedene, die Gewerbeausübung erheblich belasteude
Vorschriften bestehen. Endlich sei, wie noch auszuführen sein werde,
auch die Verordnung des Stadtrates vom 19. April 1911 ver
fassungswidrig. Für eine verfassungswidrige Tätigkeit der Polizei
aber dürfe keine Abgabe verlangt werden.
Die beiden Verordnungen des Stadtrates von Luzern, vom
19. April 1911 und 9. Mai 1912, bedeuteten nämlich einen Ein
bruch in das Gesetzgebungsrecht des Großen Rates (Art. 51 StV
und das Mitwirkungsrecht des Volkes bei der Gesetzgebung (Art. 39
StV), indem nach Art. 10 StV nur das (kantonale) Gesetz
innert den Grenzen der Bundesverfassung die durch das allgemeine
Wohl erforderten Beschränkungen eines Gewerbebetriebes festsetzen
könne, wie solche durch die in den Ziff. 25 ff. der Verordnung
vom 19. April 1911 enthaltenen sehr rigorosen Vorschriften auf
alle Fälle begründet würden. Andere derartige Bestimmungen, z. B.
über das Wirtschaftswesen, den Hausierhandel, das Marktwesen,
die Veranstaltung von Ausverkäufen, seien denn auch im Kanton
Luzern alle in Gesetzen niedergelegt worden. Das Organisations
gesetz für die Stadt Luzern biete keinen Anhaltspunkt dafür, daß
dem Stadtrate bezüglich des Erlasses von Bestimmungen über die
Einschränkung eines Gewerbebetriebes eine Ausnahmestellung ge
währt worden wäre. Wenn aber die stadträtliche Verordnung vom
19. April 1911 verfassungswidrig sei, so treffe dies auch für die
Verordnung vom 9. Mai 1912, die auf jener basiere, und ebenso
auch für den Beschluß des Stadtrates vom 14./27. Juni 1912 zu.
D. Der Stadtrat von Luzern hat auf Abweisung des Re
kurses angetragen. Er bestreitet in formeller Hinsicht, daß seine beiden
Verordnungen vom 19. April 1911 und 9. Mai 1912, gegenüber
deren ersterer der Rekurs zudem verspätet sei, kantonale Erlasse im
Sinne des Art. 178 Ziff. 1 OG darstellten. Materiell wendet er
wesentlich ein: Die Kompetenz der Verwaltungsbehörden zum Erlasse
der fraglichen Verordnungen stehe außer Zweifel; denn der Stadtrat
habe als Polizeibehörde nach Art. 192 des kantonalen Organi
sationsgesetzes die Pflicht zur Handhabung der Feuer und Sitten
polizei, und der Regierungsrat sei auf Grund der ihm durch
Art. 67 StV und Art. 65 des Organisationsgesetzes eingeräumten
Funktionen befugt, zu jenen Zwecken getroffene Verfügungen einer
Gemeindebehörde zu sanktionieren. Sachlich aber ständen solche
Maßnahmen, die im Interesse des öffentlichen Wohles erforderlich
seien, mit der verfassungsmäßig garantierten Gewerbefreiheit nicht
im Widerspruch. Speziell auch der Bezug einer Aufsichtsgebühr
für die Überwachung der Kinematographen beruhe laut 87 des
kantonalen Gebührentarifs absolut auf gesetzlicher Grundlage. Und
zur prinzipiellen Frage der Berechtigung einer solchen Gebühr sei
hervorzuheben, daß die Beaufsichtigung der Kinematographen be
sondern Funktionären übertragen sei. Der Stadtrat habe zur
Prüfung ihrer technischen Einrichtungen eine Expertenkommission
und für die ständige Aufsicht der Institute in sittenpolizeilicher
isicht eine weitere fünfgliedrige Kommission ernannt, der die
Aufgabe obliege, die einzelnen Films auf ihren Inhalt zu prüfen
und die Vorführung der gegen die guten Sitten verstoßenden Bilder
zu unterdrücken. Diese Kontrolle habe jede Woche zwei Mal zu
erfolgen, da das Programm der Kinematographen wöchentlich zwei
Mal gewechselt werde. Darauf, ob die Kontrolle von den Kino
inhabern verlangt werde oder nicht, komme es nicht an; gerade
weil sich der Kinematograph um gute Sitte und Moral wenig zu
kümmern scheine, sei sie eine absolute Notwendigkeit. Der Gebühren
ansatz von 3 Fr. per Vorstellung bezw. im Maximum 75 Fr.
per Monat kompensiere nur einigermaßen die große Arbeitsleistung
der Beaufsichtigung und sei daher keineswegs übersetzt. Dieser Be
zug involviere auch keine verfassungswidrige Sonderstellung für
die städtischen Kinematographen, da es sich dabei um eine Ver
ordnung innert den Schranken der Gemeindeautonomie handle;
übrigens existieren Kinematographen anderswo im Kanton, auch
in Emmenbrücke, tatsächlich nicht. Ebenso unbegründet sei die
Beschwerde der Rekurrenten über rechtsungleiche Behandlung der
Kinematographen mit dem Stadttheater und dem Kursaal. Einmal
seien die Verhältnisse der Kinematographentheater, sowohl was die
Art der Darbietungen, als auch, was die Zusammensetzung des
Publikums betreffe, von denjenigen der Schauspiel oder Opern
theater ganz verschieden, und es ergebe sich daraus naturgemäß
auch eine Verschiedenheit der Beaufsichtigung. Tatsächlich aber hätten
auch das Stadttheater und der Kursaal die für ihre Vorstellungen
nötige besondere Polizei und Feuerwehraufsicht extra zu bezahlen.
Der Regierungsrat des Kantons Luzern hat sich der Vernehm
lassung des Stadtrates von Luzern angeschlossen und insbesondere
dessen Angaben über die Polizeiaufsicht des Stadttheaters und des
Kursaals bestätigt;
in Erwägung:
- Den Gegenstand des vorliegenden Rekurses bilden, laut
dessen Antrag, nur die stadträtliche Verordnung vom 9. Mai 1912
und der zugehörige Beschluß des Stadtrates vom 14. Juni 1912,
während die angebliche Verfassungswidrigkeit auch der stadträtlichen
Verordnung vom 19. April 1911 von den Rekurrenten nicht in
selbständiger Weise, sondern bloß als Argument für die Anfechtung
der beiden andern Akte geltend gemacht wird.
Mit Bezug auf diese beiden Akte nun erscheint der Rekurs
als rechtzeitig eingereicht; denn wie aus Ziff. 3 des Beschlusses
vom 14. Juni 1912 ohne weiteres hervorgeht, haben die Rekur
renten auch von der Verordnung vom 9. Mai 1912 erst durch
die amtliche Zustellung vom 27. Juni 1912 Kenntnis erhalten,
von diesem Tage an gerechnet aber ist die 60 tägige Rekursfrist
Art. 178 Ziff. 3 OG) mit der Rekurseingabe vom 26. August
1912 eingehalten.
Auch der prozessuale Einwand des Stadtrates, seine Verordnung
vom 9. Mai 1912 stelle keinen kantonalen Erlaß im Sinne
des Art. 178 Ziff. 1 OG dar, entbehrt der Begründung. Es
kann in dieser Hinsicht einfach auf die feststehende Praxis des
Staatsgerichtshofes verwiesen werden, wonach (vergl. z. B. AS 21
Nr. 129 Erw. 1 S. 981) die Bezeichnung kantonale Verfügungen
und Erlasse in jener Kompetenzbestimmung nicht den Gegensatz
zu Verfügungen und Erlassen von Gemeindebehörden zum Aus
druck bringen, sondern die überhaupt den kantonalen Staats
organisationen angehörenden von den eidgenössischen Be
hörden unterscheiden will.
- (Mangelnde Substantiierung des Rekurses gegenüber dem
Beschlusse des Stadtrates vom 14. Juni 1912.)
- Die ihren Kinematographenbetrieben durch die stadt
rätliche Verordnung vom 9. Mai 1912 auferlegte Gebühr
für die Polizeiaufsicht und die Überwachung durch die Aufsichts
kommissionen wird von den Rekurrenten sowohl sachlich, als
auch im Hinblick auf die Form des Auflageerlasses beanstandet.
Im letztern Punkte, dessen Prüfung, abweichend von der An
ordnung der Rekursbegründung, logisch richtiger vorausgenommen
wird, berufen die Rekurrenten sich auf Art. 10 luz. StV, welcher
lautet: Die Handels und Gewerbefreiheit ist anerkannt. Das
Gesetz wird, innert den Schranken der Bundesverfassung, die
jenigen beschränkenden Bestimmungen festsetzen, welche das all
gemeine Wohl erfordert. Sie fassen den hier gebrauchten Aus
druck Gesetz in der formell bestimmten Bedeutung eines von
den verfassungsmäßigen Organen der gesetzgebenden Gewalt aus
gehenden Erlasses auf und bestreiten deshalb die verfassungsrechtliche
Gültigkeit einer diesem Erfordernis nicht entsprechenden gewerbe
polizeilichen Verordnung .
Nun ist allerdings der Unterschied von Gesetz und Verordnung
dem luzernischen Staatsrechte nicht fremd; denn die Staatsver
fassung weist einerseits (Art. 51 und 39) dem Großen Rate unter
Vorbehalt des fakultativen Referendums den Erlaß der Gesetze
zu und erteilt anderseits (Art. 67) dem Regierungsrate die Be
fugnis zum Erlasse der zur Vollziehung und Verwaltung nötigen
Verordnungen", welche jedoch der Verfassung und den bestehenden
Gesetzen nicht zuwiderlaufen dürfen. Allein damit ist nicht gesagt,
daß die Verfassung den Begriff des Gesetzes überall da, wo sie
den Ausdruck verwendet, in seiner Gegensätzlichkeit zum Begriff
der Verordnung verstanden wissen will. Vielmehr darf der Rechts
ordnung des Kantons Luzern, da sie eine eigene Begriffsbestimmung
nicht enthält, unbedenklich mit der herrschenden Theorie des Staats
rechts die Unterscheidung des Gesetzes im erwähnten formellen
(engern) Sinne und in dem materiellen (weitern) Sinne,
wonach es, gleichbedeutend mit Rechtsnorm, jede rechtsverbindliche
Anordnung eines Rechtssatzes umfaßt (vergl. Laband, Deutsches
Staatsrecht, 5. Aufl. II S. 1 ff.; Fleiner, Institutionen des
deutschen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. S. 66), unterlegt werden,
und es ist daher von vornherein die Möglichkeit gegeben, daß
gerade Art. 10 StV vom Gesetz in diesem weiteren Sinne
spricht.
Dieser Annahme steht nicht etwa eine Schranke des Bundes
rechts entgegen, da Art. 31 BV in der einschlägigen lit. e (im
Gegensatz zur lit. c, die ausdrücklich bestimmt, daß die Kantone
Beschränkungen im Gebiete des Wirtschaftswesens auf dem Wege
der Gesetzgebung aufzustellen haben) kantonale Verfügungen über
Ausübung von Handel und Gewerbe , die den Grundsatz der
Handels und Gewerbefreiheit selbst nicht beeinträchtigen, schlecht
hin vorbehält. Gegenteils sprechen für die Annahme gewichtige,
aus Inhalt und Zweck dieser Verfügungen abzuleitende Momente.
Jener Vorbehalt des Art. 31 lit. e BV hat nämlich nur Vor
schriften polizeilicher Natur im Auge, und es muß deshalb
das Gesetz" im Sinne von Art. 10 luz. StV gewerbepolizei
liche Normen enthalten. Das Gewerbepolizeirecht aber ist aus
praktischen Gründen überall, namentlich auch in den Schweizer
kantonen, in bedeutendem Umfange dem Gebiete des von Ver
waltungsbehörden ausgehenden Verordnungsrechts, und nicht dem
jenigen des Gesetzesrechts im engern Sinne, zugewiesen. Diese
Kompetenzzuweisung empfiehlt sich insbesondere mit Bezug auf
Gewerbezweige, die ihrer Natur nach nur eine verhältnismäßig
geringe Zahl von Angehörigen umfassen und bei denen es
überdies um die Regelung neuer, erst in der Entwicklung be
griffener technischer Einrichtungen handelt, wie dies gerade beim
Kinematographenbetrieb der Fall ist. Denn solchen Verhältnissen
entspricht die für das ganze Volk oder doch für weite Kreise be
stimmte und auf möglichste Dauer abzielende Normierung durch
einen formellen Gesetzeserlaß nicht; ihnen kann vielmehr nur eine
weniger allgemein gehaltene und den wechselnden Bedürfnissen
leichter anzupassende Verordnung einer Verwaltungsinstanz gerecht
werden. Speziell im Kanton Luzern ist dem Regierungsrate auf
Grund der bereits angeführten Art. 67 StV in Verbindung mit
65 des kantonalen Organisationsgesetzes vom 8. März 1899,
nach dessen Abs. 2 er als oberste Polizeibehörde die zur Hand
habung der Rechtssicherheit, Ruhe und Ordnung erforderlichen
Anordnungen, Beschlüsse, Befehle, Verbote zu erlassen hat, die
Kompetenz zum Erlasse allgemeiner Polizeiverordnungen,
und zwar im Sinne selbständiger Rechtsverordnungen (die sich
nicht als bloße Ausführung oder Vollziehung von Gesetzesbestim
mungen darstellen, sondern auch neue, gesetzesergänzende Rechts
sätze enthalten können), von jeher zuerkannt und von ihm vielfach,
bereits auch mit Zustimmung des Bundesgerichtes, ausgeübt wor
den (vergl. das Urteil i. S. Bon: AS 32 I Nr. 16 Erw. 2
spez. S. 108 f.). Es läßt sich daher kaum annehmen, daß dieses
generelle Verordnungsrecht gerade für das Gebiet der Gewerbe
polizei durch Art. 10 StV habe ausgeschlossen werden wollen.
Jeder Zweifel über die Richtigkeit dieser Verfassungsauslegung
wird übrigens gehoben durch die sofort zu erwähnende gesetzliche
Kompetenzdelegation. Die nach dem Gesagten an sich der kanto
nalen Verwaltungsbehörde zustehende Kompetenz zum Erlasse ge
werbepolizeilicher Verordnungen ist nämlich, gemäß dem 192
des kantonalen Organisationsgesetzes und den Art. 35 und 36 der
Organisation der Einwohnergemeinde Luzern vom 9. März 1899,
ür das Gebiet der Stadtgemeinde Luzern an den Stadtrat delegiert
worden. Denn als ein Ausfluß der den Gemeinden durch Art. 87
StV gewährten Autonomie in ihren Angelegenheiten, innert den
verfassungsmäßigen und gesetzlichen Schranken (mit Vorbehalt der
regierungsrätlichen Oberaufsicht, die der Regierungsrat speziell hin
sichtlich der hier streitigen grundlegenden Verordnung des Stadt
rates vom 19. April 1911 durch deren Genehmigung tatsächlich
ausgeübt hat), weist 192 des allgemeinen Organisationsgesetzes
den Gemeinderäten als Polizeibehörden die Handhabung nicht nur
der Feuer und Sittenpolizei, sondern ausdrücklich auch der Ge
werbs und Handelspolizei (lit. f) zu. Und Art. 35 der speziellen,
auf Art. 94 Abs. 2 StV beruhenden Organisation von Luzern
setzt den Stadtrat als Vollziehungsbehörde ein, welche die in den
kantonalen Gesetzen den Gemeindebehörden übertragenen Geschäfte
zu besorgen und, gemäß Art. 36, seine innert den gesetzlichen
Schranken getroffenen polizeilichen Anordnungen nötigenfalls zwangs
weise durchzusetzen hat, wobei Art. 36 Abs. 4 insbesondere von
stadträtlichen Verordnungen spricht, deren Übertretungen er mit
Geldstrafen zu ahnden befugt sein soll. Das Verordnungsrecht des
Stadtrates von Luzern im Gebiete der Gewerbepolizei ist somit,
entgegen der Bestreitung der Rekurrenten, gesetzlich festgelegt.
Von dieser Verordnungskompetenz aber hat der Stadtrat zu
nächst durch den Erlaß seiner ersten Verordnung vom 19. April
1911, auf welche die von den Rekurrenten direkt angefochtene Ge
bührenauflage der zweiten Verordnung vom 9. Mai 1912 sich
stützt (weshalb die Verfassungswidrigkeit jenes Erlasses in der Tat
als Motiv für die Aufhebung dieser Gebührenauflage geltend ge
macht werden kann), keinen verfassungswidrigen Gebrauch gemacht.
Denn die Vorschriften jener ersten Verordnung über die Beauf
sichtigung des Betriebes der Kinematographen in feuer und sitten
polizeilicher Hinsicht fallen, da sie sich auf ein bestimmtes Gewerbe
beziehen, zugleich auch in den Rahmen der gewerbepolizeilichen
Maßnahmen und sind als solche keineswegs zu beanstanden. Die
Rekurreuten selbst haben denn auch nicht den Inhalt, sondern aus
schließlich die Kompetenzgrundlage der Verordnung vom Jahre 1911
zur Diskussion verstellt.
Was sodann die Verordnung vom 9. Mai 1912 an sich be
trifft, fällt als Argument gegen die Verfassungsmäßigkeit ihres
Erlasses nur die Behauptung der Rekurrenten in Betracht, die
darin festgesetzte Gebühr , bedeute in Wirklichkeit eine Sonder
steuer ; denn die Rekurrenten bestreiten offenbar mit Recht
nicht, daß der Stadtrat mit Genehmigung des Regierungsrates
zur Festsetzung einer Gebühr in Anwendung von 87 des
kautonalen Gesetzes über den Gebührentarif vom 4. März 1903,
auf den die Verordnung abstellt, formell kompetent war, sondern
fechten die verordnungsgemäße Gebühr als solche nur materiell,
wegen Verletzung der Art. 31 und 4 BV, an. Die Verneinung
des Gebührencharakters dieser Auflage aber entbehrt offenbar der
Begründung. Mag auch die Handhabung der Feuer und Sitten
polizei im allgemeinen zu den die gesamte Bevölkerung berührenden
Staatsaufgaben gehören, deren Kosten aus den Staatseinkünften
schlechthin, insbesondere aus den allgemeinen Steuern, zu be
streiten sind, so muß doch der Staat berechtigt sein, von Personen,
die seine polizeiliche Tätigkeit in außergewöhnlicher Weise,
viel intensiver, als das Staatsvolk im allgemeinen, in Anspruch
nehmen, für solche speziellen Funktionen wie hier die ver
ordnungsgemäße Beaufsichtigung des Betriebes der Kinemato
graphen, für die der Stadtrat von Luzern besondere Organe ein
gesetzt hat auch einen speziellen Entgelt in der Form einer
Gebühr zu verlangen. Die angefochtene Auflage entspricht grund
sätzlich dem schon wiederholt festgestellten Begriffe der Gebühr als
einer Gegenleistung für eine durch den Gebührenpflichtigen ver
anlaßte besondere Leistung der öffentlichen Gewalt, im Gegensatz
AS 38 1 1912
zur Steuer als einem Beitrage des Einzelnen an den Finanz
bedarf des Staates zur Durchführung seiner allgemeinen Aufgaben
(vergl. z. B. AS 29 1 Nr. 9 Erw. 3 S. 45 und die dort an
geführte Literatur; ähnlich auch v. Heckel in Elsters Wörterbuch
der Volkswirtschaft, I S. 911/912). Ob die besondere Leistung
des Staates, als deren Entgelt die Abgabe gefordert wird, vom
Pflichtigen nachgesucht oder aber, wie die hier streitige Beauf
sichtigung, ihm vom Staate aufgezwungen wird, ist für die Charak
terisierung der Abgabe als Gebühr", entgegen der Begriffs
bestimmung Burckhardts, auf welche die Rekurrenten sich berufen,
unerheblich (so, in Übereinstimmung mit der erwähnten bundes
gerichtlichen Desinition, ausdrücklich Fleiner, Institutionen des
deutschen Verwaltungsrechtes, 2. Aufl. S. 371).
4. In Bezug auf die materielle Anfechtung der durch
die Verordnung vom 9. Mai 1912 eingeführten Gebühr aus dem
Gesichtspunkte des Art. 31 BV ist davon auszugehen, daß die
Belastung eines Gewerbebetriebes mit besondern Gebühren nach fest
stehender Praxis der Bundesbehörden (vergl. die in Burckhardts
Kommentar zur BV, S. 292 ff., zusammengestellten Entscheidun
gen des Bundesrates und für die Festhaltung dieser Auffassung
durch das Bundesgericht z. B. dessen Urteil vom 10. Juli 1912
i. S. Chavan, Erw. 3 ) nur dann gegen die verfassungsmäßige
Garantie der Gewerbefreiheit verstößt, wenn dadurch der Grundsatz
der freien Konkurrenz verletzt oder die Ausübung des belasteten
Gewerbes tatsächlich verunmöglicht oder doch ungebührlich erschwert
würde. Bei der verordnungsgemäßen Belastung aller Inhaber
von Kinematographen im Verordnungsbereiche der Stadt Luzern
aber kann eine Störung der freien Konkurrenz dieser Betriebe zum
vornherein nicht in Frage kommen. Und daß der Gebührenbetrag
von 3 Fr. per Vorstellungstag (bei einem Maximum von 75 Fr.
per Monat), der als solcher mit Rücksicht auf den Umfang der
Kontrollmaßnahmen und die besondere Aufsichtsorganisation, deren
Entgelt er darstellt, an sich keineswegs als übersetzt bezeichnet
werden kann und sich also nicht etwa seiner Höhe nach als eigent
liche Steuer qualifiziert (vergl. hierüber AS 35 I Nr. 115 Erw. 5
S. 744), die Rentabilität des Kinematographenbetriebes ausschließen
Nr. 71 dieses Bandes: oben S. 124 ff.
oder auch nur ernstlich beeinträchtigen würde, haben die Rekurrenten,
wohl mit Grund, selbst nicht behauptet.
Ferner verletzt die streitige Gebühr auch nicht die durch Art. 4
BV gewährleistete Rechtsgleichheit. Die Beschwerde der Rekurrenten
über ungleiche Behandlung ihrer Betriebe im Vergleiche mit dem
Stadttheater und dem städtischen Kursaal ist tatsächlich unbegründet,
da diese beiden Institute nach den übereinstimmenden Angaben der
Rekursantworten des Stadtrates und des Regierungsrates für ihre
besondere Inanspruchnahme der Polizeiorgane ebenfalls eine spezielle
Entschädigung zu leisten haben. Und der von den Rekurrenten in
dieser Hinsicht außerdem noch angerufene Umstand, daß die Kine
matographenbesitzer in den Luzern benachbarten Gemeinden nicht
mit einer solchen Gebühr belastet würden, kann gegenüber der vom
Stadtrate von Luzern im Rahmen seiner Kompetenz bloß für
das Gebiet der Stadtgemeinde erlassenen Verordnung über
haupt nicht ins Feld geführt werden. Zudem ist klar, daß die tat
sächlichen Verhältnisse für den Betrieb von Kinematographen in
kleineren, nichtstädtischen Gemeinwesen von denjenigen in einer
Stadtgemeinde erheblich abweichen, daß insbesondere auch die polizei
liche Überwachung und Kontrolle der an solchen Orten allfällig
vereinzelt vorhandenen Kinematographen sich wesentlich einfacher
gestaltet und daß daher eine verschiedene Behandlung der dortigen
Kinematographenbesitzer gegenüber den Inhabern städtischer Kine
matographen keineswegs ohne weiteres als verfassungswidrige
Rechtsungleichheit betrachtet werden könnte;
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.