Art. 39 Abs. 3 Satz 1 und 75 EnG und 80 EnV; neue Energiegesetzgebung; Übergangsrecht; Rückerstattung des bezahlten Zuschlags für die Nutzung des Übertragungsnetzes für Elektrizität. Die Rückerstattung des Netzzuschlags wird jährlich festgelegt und dem Endverbraucher gewährt, wenn er die gesetzlichen Voraussetzungen dafür erfüllt. Die zwischen dem Endverbraucher und dem Bund abgeschlossene Zielvereinbarung zur Steigerung der Energieeffizienz verleiht keinen Anspruch auf diese Rückerstattung. Gemäss Übergangsrecht muss der Rückerstattungsantrag für das Jahr 2018 anhand des in diesem Jahr geltenden Rechts, d.h. des neuen Rechts, geprüft werden. Da Art. 39 Abs. 3 EnG eine Einschränkung im Zusammenhang mit den Anspruchsberechtigten eingeführt hat, muss bestimmt werden, ob das Unternehmen, das die Rückerstattung beantragt, unter diese Regelung fällt oder nicht (E. 3-6).
151 II 312
2C_492/2022 del 21 novembre 2024
ab Seite 313
A. La A. SA è stata fondata da 14 Comuni ticinesi allo scopo di creare e gestire un centro balneare munito di fitness, giochi e wellness.
Al fine di ottenere il rimborso del supplemento pagato per l'utilizzazione della rete di trasporto dell'elettricità (di seguito: supplemento rete), la A. SA e l'Ufficio federale dell'energia (di seguito: Ufficio federale) hanno firmato, il 6 dicembre 2016, un "contratto" intitolato "Convenzione sugli obiettivi con la Confederazione" fissando degli obiettivi di efficienza energetica per gli anni 2016-2025.
B.B.a Con decisione del 27 agosto 2019, l'Ufficio federale ha respinto la domanda di rimborso del supplemento rete formulata dalla A. SA concernente l'anno contabile 2018, rilevando che dal 1° gennaio 2018, data dell'entrata in vigore della nuova legislazione sull'energia, detto rimborso non spettava più ai consumatori finali di diritto pubblico o privato che, come la A. SA, svolgevano prevalentemente un compito di diritto pubblico.
B.b Con sentenza del 18 maggio 2022, il Tribunale amministrativo federale ha accolto il ricorso della A. SA e ha annullato la decisione del 27 agosto 2019 dell'Ufficio federale. Esso è giunto alla conclusione che detta autorità doveva autorizzare il rimborso del supplemento rete relativo all'anno contabile 2018 sulla base della Convenzione del 6 dicembre 2016 e del diritto previgente.
Il Tribunale federale ha accolto il ricorso in materia di diritto pubblico esperito dall'Ufficio federale il 17 giugno 2022 e ha rinviato la causa al Tribunale amministrativo federale per nuovo giudizio nel senso dei considerandi.
(riassunto)
Dai considerandi:
A tal fine, occorre innanzitutto esporre le disposizioni determinanti del vecchio diritto e di quello in vigore.
4.1 Il 1° gennaio 2018 sono entrate in vigore la legge federale del 30 settembre 2016 sull'energia (di seguito: nuova legge sull'energia) e l'ordinanza federale del 1° novembre 2017 sull'energia (OEn; RS 730.01). Esse hanno abrogato la legge federale del 26 giugno 1998 sull'energia (vLEne; RU 1999 197 segg.) e l'ordinanza del 7 dicembre 1998 sull'energia (vOEn; RU 1999 207 segg.).
4.2 La rete elettrica utilizzata per il trasporto di energia elettrica su lunghe distanze all'interno del Paese e per l'interconnessione con le reti estere è gestita dalla società nazionale di rete (Swissgrid SA) (cfr. artt. 4 cpv. 1 lett. h e 18 cpv. 1 della legge federale del 23 marzo 2007 sull'approvvigionamento elettrico [LAEl; RS 734.7]). Un supplemento sul corrispettivo per l'utilizzazione della rete (supplemento rete) è riscosso presso i gestori di rete che possono ripercuoterlo sui consumatori finali (cfr. art. 15b cpv. 1 e 2 vLEne nonché art. 35 cpv. 1 LEne).
4.3 Il vecchio e il nuovo diritto condividono il medesimo meccanismo: a certe condizioni (che saranno illustrate di seguito con riguardo tanto al vecchio [cfr. infra consid. 4.4.1] quanto al nuovo diritto [cfr. infra consid. 4.4.2]), il consumatore finale può domandare il rimborso del supplemento rete che ha pagato. Tra le condizioni darispettare figura la necessità di stipulare una convenzione sugli obiettivi con la Confederazione. Tale convenzione, la quale ha una durata minima di dieci anni a decorrere dal 1° gennaio, fissa per ogni anno civile compreso nella convenzione stessa un obiettivo di efficienza energetica (cfr. art. 3m vOEn e art. 39 OEn). L'eventuale diritto del consumatore finale al rimborso è valutato in relazione a un anno contabile concluso (cfr. art. 3l vOEn e art. 38 OEn); la domanda di rimborso del supplemento rete deve essere presentata all'Ufficio federale al più tardi sei mesi dopo la fine dell'anno contabile per il quale si chiede il rimborso (cfr. art. 30ter vOEn e art. 42 cpv. 1 OEn). I consumatori finali che non rispettano interamente l'impegno preso nell'ambito della convenzione sugli obiettivi non hanno diritto al rimborso (cfr. art. 15bbis cpv. 5 vLEne e art. 41 cpv. 3 LEne).
4.4 Il vecchio e il nuovo diritto differiscono, invece, con riguardo alle altre condizioni alle quali è subordinato il rimborso del supplemento rete.
Le disposizioni pertinenti sono le seguenti.
4.4.1 Secondo l'art. 15bbis della vecchia legge sull'energia:
" 1 I consumatori finali i cui costi per l'elettricità ammontano almeno al 10 per cento del plusvalore lordo ottengono il rimborso integrale dei supplementi pagati. (...).
2 I supplementi sono rimborsati soltanto se:
a. in una convenzione sugli obiettivi, il consumatore finale interessato si è impegnato a:
aumentare l'efficienza energetica,
investire almeno il 20 per cento dell'importo rimborsato in misure di efficienza energetica,
presentare regolarmente un rapporto alla Confederazione;
b. per l'anno considerato, il consumatore finale ha presentato una domanda entro il termine stabilito dal Consiglio federale;
c. per l'anno considerato, l'importo del rimborso ammonta almeno a 20 000 franchi.
(...)."
4.4.2 All'art. 39 LEne intitolato "Aventi diritto", il nuovo diritto prevede invece che:
" 1 Ai consumatori finali i cui costi per l'elettricità ammontano almeno al 10 per cento del valore aggiunto lordo è rimborsato l'intero supplemento rete da essi pagato.
(...)
3 Non hanno diritto al rimborso i consumatori finali di diritto pubblico o privato che svolgono prevalentemente un compito di diritto pubblico in virtù di disposizioni legali o contrattuali.
(...)."
L'art. 40 LEne dispone che:
"Il supplemento rete è rimborsato soltanto se:
a. in una convenzione sugli obiettivi conclusa con la Confederazione il consumatore finale si è impegnato ad aumentare l'efficienza energetica;
b. il consumatore finale presenta periodicamente rapporto alla Confederazione;
c. il consumatore finale presenta una domanda per l'anno contabile corrispondente;
d. nell'anno contabile corrispondente l'importo del rimborso ammonta almeno a 20 000 franchi."
4.5 Il nuovo diritto contiene due disposizioni transitorie consacrate al rimborso del supplemento rete, che figurano l'una nella legge e l'altra nell'ordinanza.
L'art. 75 LEne intitolato "Disposizione transitoria relativa al rimborso del supplemento rete" prevede che:
"Per i consumatori finali che hanno concluso una convenzione sugli obiettivi secondo il diritto anteriore l'obbligo di impiegare almeno il 20 per cento dell'importo del rimborso per misure di efficienza energetica decade per i periodi di rimborso successivi all'entrata in vigore della presente legge."
L'art. 80 OEn, "Disposizione transitoria relativa al rimborso del supplemento rete", prevede a sua volta che:
"Per i consumatori finali non aventi diritto al rimborso secondo l'articolo 39 capoverso 3 primo periodo LEne, che hanno concluso un accordo sugli obiettivi secondo il diritto previgente, a partire dall'entrata in vigore della LEne decade l'obbligo di rispetto della convenzione sugli obiettivi."
5.1 Nella sentenza impugnata, il Tribunale amministrativo federale ha rilevato che: l'unica disposizione transitoria prevista dalla nuova legge (cfr. art. 75 LEne; cfr. supra consid. 4.5) si limitava a far decadere l'obbligo di impiegare almeno il 20 % dell'importo del rimborso per misure di efficienza energetica (obbligo previsto dall'art. 15bbis cpv. 2 lett. a n. 2 vLEne; cfr. supra consid. 4.4.1); nessuna disposizione transitoria concerneva la sorte delle convenzioni sugli obiettivi stipulate sulla base del vecchio diritto; nessuna indicazione poteva essere dedotta dalla disposizione transitoria contenuta nella nuova ordinanza d'esecuzione (cfr. art. 80 OEn; cfr. supra consid. 4.5) non essendo stata adottata - al contrario dell'art. 75 LEne - all'esito dell'iter legislativo. Alla luce di tali elementi, l'autorità precedente ha concluso che, siccome la convenzione stipulata nel 2016 dall'opponente prevedeva degli obiettivi di efficienza energetica che si estendevano fino al 2025, sarebbe contrario all'art. 75 LEne, così come al diritto previgente, applicare la nuova normativa.
5.2 L'Ufficio federale sostiene che tale ragionamento disattenderebbe il diritto federale. A suo avviso, il nuovo diritto, entrato in vigore il 1° gennaio 2018, sarebbe applicabile alla presente vertenza, in quanto concerne il rimborso del supplemento rete per l'anno contabile 2018. L'art. 39 cpv. 3 LEne si applicherebbe dunque all'opponente. Ebbene, questa disposizione esclude dal diritto al rimborso i consumatori finali di diritto privato che, come l'opponente, svolgono prevalentemente un compito di diritto pubblico in virtù di disposizioni legali o contrattuali.
5.3 Secondo l'opponente, mediante la conclusione nel 2016 della convenzione sugli obiettivi, la Confederazione si sarebbe impegnata a rimborsare il supplemento rete per i dieci anni successivi nella misura in cui essa rispetterebbe le condizioni fissate per tale rimborso. Il nuovo diritto non conterrebbe alcuna disposizione transitoria che annulla le convenzioni stipulate sulla base del vecchio diritto. Infatti, la sola disposizione transitoria che le concerne, vale a dire l'art. 75 LEne, prevederebbe unicamente la decadenza dell'obbligo di impiegare almeno il 20 % dell'importo del rimborso per misure di efficienza energetica. Questi elementi dimostrerebbero la volontà del legislatore di conservare le convenzioni sugli obiettivi concluse sotto l'egida del vecchio diritto.
6.1 In caso di modifica delle basi giuridiche, le disposizioni legali applicabili a una controversia sono quelle in vigore al momento in cui si sono prodotti i fatti giuridicamente determinanti per la sua risoluzione (DTF 150 I 144 consid. 6.1; DTF 146 V 364 consid. 7.1; DTF 140 V 41 consid. 6.3.1; DTF 125 V 42 consid. 2b). Concepita per singoli eventi già conclusi, questa regola è completata da quella della retroattività in senso improprio, secondo cui il nuovo diritto si applica alle situazioni sorte nel passato e che persistono al momento dell'entrata in vigore del nuovo diritto. La retroattività in senso improprio è in principio ammissibile, a condizione che i diritti acquisiti siano rispettati (DTF 148 V 162 consid. 3.2.1; DTF 146 V 364 consid. 7.1; DTF 144 I 81 consid. 4.1). Essa va distinta dalla retroattività in senso stretto, il cui divieto impedisce di applicare una norma ad eventi accaduti nel passato e completamente conclusi prima della sua entrata in vigore (DTF 147 V 156 consid. 7.2.1; DTF 146 V 364 consid. 7.1), in quanto le persone interessate, nel momento del verificarsi di tali eventi, non potevano conoscere le conseguenze giuridiche derivanti da questi e comportarsi quindi con cognizione di causa (DTF 150 I 144 consid. 6.1; DTF 144 I 81 consid. 4.2).
6.2 Nel caso di specie, occorre constatare che il diritto al rimborso è subordinato a più condizioni sia in base alla nuova legislazione che a quella previgente.
6.2.1 Al riguardo va rilevato che i testi legislativi sopra illustrati (cfr. supra consid. 4.4.1 e 4.4.2) coincidono nella misura in cui entrambi esigono che:
-i costi per l'elettricità devono ammontare, per il consumatore finale, a una certa percentuale del valore aggiunto lordo (cfr. art. 15bbis cpv. 1 vLEne e art. 39 cpv. 1 e 2 LEne);
-il consumatore finale deve impegnarsi in una convenzione sugli obiettivi ad aumentare l'efficienza energetica (cfr. art. 15bbis cpv. 2 lett. a n. 1 vLEne e art. 40 lett. a LEne);
-il consumatore finale deve regolarmente presentare un rapporto alla Confederazione (cfr. art. 15bbis cpv. 2 lett. a n. 3 vLEne e art. 40 lett. b LEne);
-il consumatore finale deve aver presentato una domanda di rimborso per l'anno contabile corrispondente (art. 15bbis cpv. 2 lett. b vLEne e art. 40 lett. c LEne);
6.2.2 Il vecchio e il nuovo diritto differiscono invece sotto due aspetti. In primo luogo, mentre il diritto previgente disponeva che il consumatore finale doveva impegnarsi a investire almeno il 20 % dell'importo rimborsato in misure di efficienza energetica (cfr. art. 15bbis cpv. 2 lett. a n. 2 vLEne; cfr. supra consid. 4.4.1), questa condizione è stata eliminata dall'art 75 LEne (cfr. supra consid. 4.5). In secondo luogo, il nuovo diritto prevede che il diritto al rimborso non esiste più per i consumatori finali che svolgono prevalentemente un compito di diritto pubblico.
6.3 Da quel che precede deriva che la convenzione sugli obiettivi, che il consumatore finale deve stipulare con la Confederazione per ottenere il rimborso del supplemento rete, costituisce una delle condizioni del diritto al rimborso in virtù sia del vecchio che del nuovo diritto. Senza la conclusione della stessa non è possibile domandare il rimborso del supplemento rete (cfr. Direttiva dell'Ufficio federale dell'energia del 17 agosto 2023 [stato aggiornato al 1° giugno 2022], Convenzioni sugli obiettivi concluse con la Confederazione per l'aumento dell'efficienza energetica e la riduzione delle emissioni di CO2, n. 1). Lo scopo della convenzione è fissare, per ogni anno civile, un obiettivo di efficienza energetica per i dieci anni successivi alla sua conclusione, che il consumatore finale deve raggiungere ogni anno affinché il supplemento rete gli venga rimborsato. Occorre, però, che anche le altre condizioni legali siano adempite. Il rimborso non dipende, pertanto, esclusivamente dalla validità della convenzione sugli obiettivi.
6.4 Per quanto concerne il diritto al rimborso, esso è definito nella legge sull'energia (cfr. art. 15bbis vLEne e artt. 39 e 40 LEne) e dev'essere valutato sia secondo il vecchio diritto che il nuovo facendo riferimento a un anno contabile chiuso. Una domanda di rimborso dev'essere inoltrata per ogni anno contabile per il quale un rimborso viene richiesto. Per poter ottenere il rimborso del supplemento rete le condizioni fissate dalla legge devono dunque essere adempiute con riguardo all'anno contabile in questione. Ogni anno civile l'Ufficio federale esamina dette condizioni con riferimento all'anno contabile per il quale il rimborso è stato domandato. Se con riferimento a un anno contabile le condizioni non sono realizzate, il richiedente non ha diritto al rimborso per quell'anno civile.
6.5 Nel caso di specie, il contratto firmato nel 2016 dall'opponente con la Confederazione reca, sul frontespizio, la seguente dicitura: "Oggetto: convenzione sugli obiettivi ai sensi dell'articolo 3m dell'ordinanza sull'energia (OEn) quale presupposto per il rimborso del supplemento di cui all'art. 15b della legge sull'energia (LEne)". In sostanza, il testo di tale documento, estremamente breve, è il seguente:
"1. Elementi del contratto
Costituiscono parti integranti del contratto il presente documento contrattuale e la convenzione sugli obiettivi ai sensi dell'articolo 3m OEn elaborata con l'intermediazione dell'Agenzia dell'energia per l'economia (allegato 1). (...)
Con la firma del presente contratto, la convenzione sugli obiettivi ai sensi dell'articolo 3m OEn fra la Confederazione e la A. SA è considerata conclusa.
Al presente rapporto contrattuale sono applicabili l'art. 15bbis LEne e gli articoli da 3l a 30octies OEn.
Il presente contratto è redatto in due esemplari. Entrambe le parti vi appongono la loro firma legalmente valida. Ciascuna parte riceve un esemplare firmato" (art. 105 cpv. 2 LTF).
L'allegato 1 riporta gli obiettivi di efficienza energetica da raggiungere, enumerati anno per anno dal 2016 al 2025, e include inoltre delle tabelle e delle cifre che specificano detti obiettivi.
6.6 Come già accennato (cfr. supra consid. 6.3), il contratto firmato nel 2016 attesta che la convenzione sugli obiettivi rappresenta effettivamente una condizione da rispettare per poter ottenere il rimborso. Infatti, ciò risulta dall'oggetto del contratto che figura sul frontespizio, vale a dire "convenzione sugli obiettivi (...) quale presupposto per il rimborso del supplemento (...)". Questa convenzione tratta soltanto degli obiettivi di efficienza energetica che l'opponente deve raggiungere ogni anno. Contrariamente a quanto sembra aver concluso il Tribunale amministrativo federale, essa non verte sul diritto al rimborso in sé. L'aver stipulato una tale convenzione con la Confederazione non riconosce dunque di per sé un diritto al rimborso e nemmeno può essere interpretato, dal profilo del principio dell'affidamento, nel senso di conferire un diritto al rimborso fino allo scadere della convenzione nel 2025. Il fatto che la convenzione del 2016 fissa degli obiettivi di efficienza energetica fino al 2025 non inficia questa constatazione. Il contratto firmato dall'opponente nel 2016 non le riconosce, pertanto, un diritto acquisito al rimborso del supplemento rete ma le permette unicamente di domandarlo.
6.7 Sapere se alla presente vertenza si applichi il nuovo o il vecchio diritto non risulta quindi dalla convenzione in quanto tale e va determinato sulla base del diritto transitorio.
Conformemente al diritto transitorio, le disposizioni legali applicabili a una controversia sono quelle in vigore al momento in cui si sono prodotti i fatti giuridicamente determinanti per la sua risoluzione (cfr. supra consid. 6.1). Ebbene, come già visto, il diritto al rimborso è stabilito su base annuale (cfr. supra consid. 6.4). Ne consegue che la sua esistenza è esaminata riferendosi alle disposizioni legali in vigore nell'anno per il quale il rimborso del supplemento rete viene chiesto. Poiché la presente causa concerne una domanda di rimborso per l'anno contabile 2018, è il diritto in vigore nel 2018 che si applica, ossia la nuova legge sull'energia (entrata in vigore il 1° gennaio 2018). L'assenza di una disposizione transitoria nella nuova legge che tratta specificamente delle convenzioni sugli obiettivi firmate antecedentemente al 1° gennaio 2018 è dunque dovuta al fatto che il consumatore finale deve domandare, anno per anno, il rimborso per l'anno contabile chiuso e che l'autorità competente deve statuire per ogni anno contabile sul diritto al rimborso in funzione dell'insieme delle condizioni legali. Tenuto conto del fatto che l'esistenza di tale diritto è determinata annualmente, non era necessario prevedere nella legge una disposizione transitoria che trattasse delle convenzioni sugli obiettivi concluse sulla base del vecchio diritto.
6.7.1 Tenuto conto di quanto precede, il fatto che la convenzione firmata dall'opponente nel 2016 faccia riferimento all'art. 15bbis vLEne (cfr. supra consid. 6.5), il cui capoverso 1 determinava il gruppo di consumatori finali che poteva ottenere il rimborso del supplemento di rete e che la nuova legge abbia introdotto una restrizione a tal proposito, non ha alcuna conseguenza.
In effetti, tra le condizioni legali che l'autorità competente esamina annualmente figura la necessità di far parte degli aventi diritto così come definiti dalla legge in vigore nell'anno in questione. Fino al 2017, sotto l'egida del diritto previgente, i consumatori finali dovevano aver sostenuto dei costi per l'elettricità che ammontavano ad "almeno al 10 per cento del plusvalore lordo" (cfr. art. 15bbis cpv. 1 vLEne) e l'opponente poteva in principio rispettare tale condizione. A partire dal 2018, in base quindi al nuovo diritto, si è aggiunta, per i consumatori finali di diritto pubblico o privato, l'ulteriore condizione di non svolgere prevalentemente un compito di diritto pubblico in virtù di disposizioni legali o contrattuali (cfr. art. 39 cpv. 3 prima frase LEne). Se dovesse rientrare in questa categoria, vale a dire svolgere prevalentemente un compito di diritto pubblico, l'opponente non avrebbe diritto al rimborso, tenuto conto del fatto che, come già visto, le convenzioni sugli obiettivi non conferiscono un diritto acquisito al rimborso del supplemento rete (cfr. supra consid. 6.6). Peraltro, quanto precede offre una dimostrazione del fatto che non era necessario introdurre nella legge una disposizione transitoria sugli aventi diritto, in quanto una tale questione poteva essere risolta limitandosi ad applicare le regole usuali che determinano il diritto applicabile ratione temporis in caso di modifica delle basi giuridiche (cfr. supra consid. 6.1).
Questo contesto spiega anche il tenore dell'art. 80 OEn (cfr. supra consid. 4.5). In effetti, si rendeva opportuno precisare la sorte delle convenzioni sugli obiettivi per i consumatori finali ai quali, dopo l'entrata in vigore del nuovo diritto, si applica l'art. 39 cpv. 3 prima frase LEne e che, per tale motivo, non hanno più diritto al rimborso del supplemento rete. Giusta l'art. 80 OEn, a partire dal 1° gennaio 2018 questi consumatori finali non sono più vincolati dalla convenzione sugli obiettivi firmata con la Confederazione. Questa disposizione dell'OEn si limita quindi a precisare una fattispecie e nulla aggiunge rispetto all'applicazione dei principi generali del diritto transitorio, contrariamente a quanto constatato dalla sentenza impugnata.
6.7.2 L'applicazione delle regole del diritto transitorio permette inoltre di restituire all'art. 75 LEne il suo pieno significato (cfr. supra consid. 4.5). In effetti, l'autorità competente deve verificare se le condizioni poste per il rimborso del supplemento rete sono adempite e, nello specifico, se il consumatore finale ha rispettato l'obiettivo di efficienza energetica fissato nella convenzione in funzione del diritto in vigore nell'anno per il quale il rimborso è domandato. Tenuto conto che le convenzioni sugli obiettivi definiscono degli obiettivi per un periodo di dieci anni, si rendeva necessario determinare la sorte dell'obbligo - presente nelle convenzioni firmate sotto l'egida del diritto previgente - di investire almeno il 20 % del rimborso in misure di efficienza energetica (cfr. art. 15bbis cpv. 2 lett. a n. 2 vLEne; cfr. supra consid. 4.4.1), in ragione del fatto che lo stesso è stato eliminato dal nuovo diritto. L'art. 75 LEne risponde precisamente a questa esigenza, in quanto sopprime tale obbligo per i consumatori finali che hanno firmato una convenzione sulla base del vecchio diritto per i periodi di rimborso successivi al 1° gennaio 2018 (cfr. supra consid. 6.2.2). L'introduzione di questa disposizione è spiegata dunque dal fatto che il nuovo diritto si applica immediatamente, quindi anche alle vecchie convenzioni.
6.8 Alla luce di quanto precede, giudicando che la domanda di rimborso per l'anno contabile 2018 doveva essere trattata sulla base del vecchio diritto in vigore fino al 31 dicembre 2017, il Tribunale amministrativo federale ha violato il diritto federale. Il ricorso deve pertanto essere accolto e la sentenza impugnata annullata.