Art. 31 FPolG, Art. 26 FPolV; Rodung für die Anlage eines Sportzentrums (Platz für Fussball und Leichtathletik). - Allgemeine Grundsätze bei Erteilung einer Rodungsbewilligung für Sportanlagen; Vorhandensein eines gewichtigen, objektiven und konkreten Bedürfnisses. - Bejahung der Standortgebundenheit im zu beurteilenden Fall: wird das Sportzentrum im Waldgebiet angelegt, so ermöglicht dies die Erhaltung von Land, welches im kommunalen Bebauungsplan als hochwertiges Kulturland eingestuft ist und zudem Teil der Fruchtfolgeflächen bildet, die der Kanton zur Gewährleistung der ausreichenden Versorgungsbasis des Landes sicherzustellen hat. - Das öffentliche Interesse an der Anlage des Sportzentrums in Verbindung mit demjenigen an der Erhaltung erstklassigen landwirtschaftlichen Landes überwiegt das in der Forstgesetzgebung enthaltene Gebot der Walderhaltung; Pflicht zur Beschränkung der Rodung auf ein Mindestmass und zur Änderung des Projektes.
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A.- Il Comune di Sementina ha progettato la creazione di un nuovo centro sportivo in località "Isola", accanto al campo di calcio esistente, ed ha chiesto a tal fine d'essere autorizzato a dissodare una superficie boschiva di 15'250 mq. L'Ufficio federale delle foreste (UFF) ha però respinto questa domanda con risoluzione del 4 agosto 1983, rilevando in proposito che codesto centro non poteva essere considerato opera ad ubicazione vincolata, sorretta da un interesse pubblico eminente, e che esso poteva d'altronde essere istallato su area aperta, senza sacrificare quella boschiva. Questa decisione negativa è stata confermata su ricorso dal Dipartimento federale dell'interno (DFI) con risoluzione del 13 novembre 1984.
Il Comune di Sementina, rappresentato dal Municipio, ha impugnato la risoluzione del Dipartimento con tempestivo ricorso di diritto amministrativo ed ha chiesto al Tribunale federale di annullarla e di concedergli il permesso di dissodare.
B.- Una delegazione del Tribunale federale ha effettuato un sopralluogo in presenza delle parti il 31 maggio 1985. Consecutivamente a quanto stabilito in quella sede, il giudice delegato - con decreto del 27 giugno 1985 - ha sospeso la procedura ricorsuale, ha invitato il ricorrente a produrre per il progettato centro sportivo o un'autorizzazione edilizia eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT o una dichiarazione della competente autorità cantonale, da cui risultasse che l'inclusione del controverso appezzamento boschivo nella zona edificabile di Sementina poteva essere seriamente prospettata, ed ha preso atto infine che, in occasione del sopralluogo, i rappresentanti del Comune, del Cantone Ticino e del DFI s'erano dichiarati disposti a studiare la questione relativa ad un'eventuale ubicazione alternativa del centro sportivo, nell'ambito di un gruppo di lavoro e sotto la direzione del Dipartimento dell'ambiente.
Il 29 gennaio 1986 il Dipartimento dell'ambiente ha trasmesso al Tribunale federale un rapporto del 27 novembre 1985, allestito da un gruppo di lavoro composto di rappresentanti del Comune e del Cantone, da cui si evince che qualsiasi altra ubicazione del centro, rispetto a quella prescelta, era praticamente improponibile poiché avrebbe pregiudicato terreni coltivi riservati ad un'agricoltura di prima qualità.
C.- La I Corte di diritto pubblico ha iniziato a deliberare sul gravame del ricorrente nella seduta del 26 marzo 1986. In quell'occasione, essa ha però rinviato la sua decisione al fine di ottenere ulteriori assicurazioni circa l'esistenza di una soluzione pianificatoria soddisfacente per la zona del centro sportivo e per la destinazione agricola dei terreni di fondovalle (alluvione del Ticino). Con decreto del 14 aprile 1986, il giudice delegato ha quindi invitato il ricorrente, in collaborazione con le competenti autorità cantonali, a studiare il modo in cui poteva essere definitivamente garantita l'utilizzazione agricola di codesti terreni, inclusi nella zona residua di un progetto di nuovo piano regolatore del gennaio 1984/dicembre 1985, e per la salvaguardia dei quali il prospettato centro sportivo doveva esser costruito nell'area boschiva; il Comune è stato chiamato inoltre a chiarire la questione dei campi da tennis previsti da codesto piano, a precisare la sua soluzione pianificatoria per l'istallazione del centro, a ricontrollare l'area boschiva a tal scopo necessaria, fissandone in modo vincolante le proporzioni, e a dare più ampi ragguagli sulla piantagione che doveva essere predisposta a tutela del paesaggio.
D.- Con scritto del 16 giugno 1986, il patrocinatore del ricorrente ha comunicato al Tribunale federale che, in data 10 giugno 1986, il Consiglio comunale di Sementina aveva approvato il nuovo PR, comprensivo del piano del paesaggio che determinava in modo vincolante la zona agricola (cfr. art. 3 e 16 NAPR); egli ha precisato altresì - con riferimento ad un'attestazione della Sezione cantonale dell'agricoltura - che l'area non boscata del fondovalle di Sementina è molto pregiata dal punto di vista agricolo ed è inoltre indicata nel progetto di piano direttore come "superficie per l'avvicendamento delle colture (SAC)". Il legale ha rilevato infine che l'idea di costruire anche i campi da tennis era stata abbandonata e che un ulteriore progetto elaborato nel mese di maggio dall'urbanista dal Comune dimostrava che le dimensioni dell'area da dissodare costituivano il minimo indispensabile per poter realizzare il centro sportivo, che una parte dell'esistente alberatura sarebbe stata mantenuta e che ne sarebbe stata formata persino della nuova a confine del posteggio e lungo la strada cantonale. Il 19 giugno 1986 egli ha poi prodotto uno scritto di stessa data della Sezione della pianificazione urbanistica, da cui risulta che questa aveva approvato tutte le risultanze delle verifiche eseguite dalle autorità cantonali e comunali in punto all'ubicazione del centro sportivo.
Invitato a pronunciarsi sui predetti allegati, il DFI s'è limitato a rimproverare al Comune di non aver esaminato a fondo le proposte alternative, già formulate nella decisione impugnata, ed ha riconosciuto peraltro che il Cantone sembrava disposto ad approvare il nuovo PR adottato dal Consiglio comunale il 10 giugno 1986.
Dai considerandi:
a) L'autorità federale di ricorso ammette che la creazione di un centro sportivo a Sementina, in località "Isola", risponde ad un certo interesse pubblico, ma ne revoca in dubbio la necessità, adducendo in modo particolare che l'attuale campo di calcio sarebbe sufficiente ove fosse sistemato il terreno in modo da impedirne i frequenti allagamenti. A questi rilievi il ricorrente oppone l'incremento della popolazione comunale dal 1960 ad oggi (da 600 abitanti a più di 2200) e reputa la creazione del nuovo centro come assolutamente indispensabile. Su questo punto, si desume dal rapporto del gruppo di lavoro che il campo di calcio esistente verrà effettivamente rialzato ed adeguatamente sistemato, ma che il Comune di Sementina abbisogna di ulteriori terreni non solo per il gioco del calcio, ma anche per altre attività fisico-sportive che giovano a tutta la popolazione ed in particolare alla gioventù.
Il Consiglio di Stato ha giustamente rilevato in risposta che per la costruzione di un campo sportivo i Comuni dispongono dal profilo pianificatorio d'un certo margine di apprezzamento, che le autorità superiori del Cantone e della Confederazione debbono rispettare (art. 2 cpv. 3 LPT). Ora, la decisione di principio del Comune di ingrandire e migliorare le istallazioni sportive esistenti non comporta un eccesso o un abuso di codesto potere di apprezzamento: basti osservare che, secondo le allegazioni del gruppo di lavoro, il rapporto fra squadre di calcio e campi da gioco praticabili nell'intero agglomerato di Bellinzona evidenzia in modo inequivocabile la mancanza di terreni (10 per più di 40 squadre), che la stessa Città di Bellinzona è costretta a dirottare alcune squadre su campi di periferia e che il parametro ideale di un terreno da gioco per 3-4 squadre non è praticamente riscontrabile nell'intero Cantone Ticino. Questi dati - che il DFI non ha posto in discussione - non possono essere seriamente contestati. D'altra parte, dev'essere ricordato che la giurisprudenza del Tribunale federale relativa ai dissodamenti per impianti sportivi tende a distinguere fra gli sport più popolari, come il calcio e lo sci, che hanno un certo valore educativo e che giovano alla salute pubblica, e quelli che si esauriscono invece in semplici occasioni di divertimento o di passatempo, come il tiro al piattello e lo slittino estivo (cfr. DTF 112 Ib 200 segg. e DTF 96 I 506 segg. per lo sci; RDAT 1983 n. 120 e ZBl 80/1979 pag. 590 segg. per lo slittino estivo; inoltre DTF DTF 112 Ib 556 segg. per il golf). Stando così le cose, non si può negare che l'istallazione degli impianti necessari alla pratica del calcio e dell'atletica corrisponde ad un bisogno accresciuto per la popolazione locale, ritenuto per altro verso che il problema dei campi da tennis non deve più essere esaminato sotto questo profilo poiché il Comune ha rinunciato alla loro costruzione.
b) Il DFI reputa inoltre che al dissodamento richiesto dal Comune si oppongano ragioni di polizia (art. 26 cpv. 2 OVPF), poiché le autorità preposte alla protezione delle acque avrebbero manifestato qualche perplessità. Questa affermazione non trova tuttavia conforto negli atti di causa e non può comunque esser dedotta da uno scritto 4 marzo 1982 della Sezione protezione acque e aria del Dipartimento dell'ambiente, ove l'insediamento del centro sportivo nel luogo prescelto è finanche preavvisato favorevolmente, con la riserva invero che la ripiena del terreno venga eseguita con materiale idoneo e previa presentazione di un progetto in ossequio alle norme della legge edilizia.
c) Per l'autorità federale di ricorso il progetto litigioso non terrebbe conto delle esigenze di protezione della natura e del paesaggio (art. 26 cpv. 4 OVPF) ed in particolare della necessità di conservare le piantagioni lungo i corsi d'acqua, su terreni vallivi.
Sotto questo profilo, non si può certo negare che un dissodamento - specie se di ragguardevoli proporzioni come quello richiesto per la costruzione di un campo sportivo - comporta già di per sé una lacerazione del quadro paesaggistico ed ambientale e che nel concreto caso verrebbero eliminati dei pioppi di non trascurabile bellezza, messi a dimora decenni or sono con i sussidi dello Stato. D'altra parte, si deve tuttavia rilevare che la Commissione cantonale per la protezione delle bellezze naturali ha rilasciato un preavviso favorevole, qualificando il luogo prescelto come "un angolo messo a soqquadro da precedenti interventi"; inoltre, se la domanda di dissodamento si riferisce ad una superficie di 15'250 mq, non va dimenticato che la realizzazione del centro comporterebbe l'eliminazione di un numero limitato di alberi, che secondo il progetto riveduto allestito nel maggio del 1986 le piante situate fra la strada d'accesso ed il nuovo campo di calcio verrebbero mantenute, che taluni settori aperti del fondo verrebbero risistemati, e che sarebbero inoltre piantati altri alberi, specie ai margini della strada cantonale e dell'area destinata a posteggio, in modo da integrare il centro sportivo nell'ambiente circostante. Stando così le cose, non si può affermare aprioristicamente che il progetto del Comune non tenga debito conto della protezione della natura e del paesaggio.
d) Secondo il DFI, il campo di calcio con istallazioni per l'atletica non costituisce opera ad ubicazione vincolata che può essere realizzata unicamente nel luogo prescelto, a scapito dell'area boschiva (art. 26 cpv. 3 OVPF).
aa) In base al piano regolatore attualmente in vigore, che risale al 1973, il posto ove il Comune intende costruire il centro è compreso in tre diverse zone: quella residua (Zr), ove si prevedeva l'insediamento dei campi da tennis, a cui s'è tuttavia rinunciato; quella per attrezzature d'interesse pubblico (Ap 1), ove è situato l'attuale campo di football, e quella boschiva (Bo), destinata ad accogliere il nuovo terreno da gioco e le istallazioni per l'atletica. In queste circostanze il Comune, dopo l'ottenimento del permesso di dissodare, dovrebbe conseguire un'autorizzazione edilizia eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT, oppure procedere ad una modifica del PR, di concerto con l'autorità cantonale, al fine di istituire nel luogo previsto una zona per opere pubbliche. Ora, il ricorrente s'è già attenuto a questa seconda soluzione ed ha allestito un nuovo PR che, dopo l'esame preliminare del Dipartimento dell'ambiente conclusosi con rapporto del 22 gennaio 1985, è stato adottato dal Consiglio comunale il 10 giugno 1986: secondo questo strumento pianificatorio, l'area destinata al centro sportivo, ad eccezione del posteggio, è divenuta una zona per attrezzature ed edifici d'interesse pubblico (AP-EP), che confina ad ovest e a sud con la zona forestale indicativa e ad est con la zona agricola, riportata sul piano del paesaggio. Questa soluzione non conferisce beninteso al Comune il diritto d'ottenere senz'altro il permesso, poiché i terreni ricoperti di vegetazione arborea che sono assegnati ad una zona edilizia nel quadro della pianificazione locale continuano a far parte dell'area boschiva ed il loro dissodamento rimane quindi soggetto alla disciplina autorizzativa stabilita dalla legislazione forestale (DTF 108 Ib 383, DTF 101 Ib 315 /16 consid. 2b; RDAT 1984 n. 101 consid. 4).
bb) Il DFI contesta l'adempimento del requisito dell'ubicazione vincolata, adducendo che il centro sportivo potrebbe benissimo essere costruito su terreni privi di alberi ed arbusti silvestri, situati all'interno o all'esterno della zona edificabile comunale.
Per quanto concerne i fondi disponibili nell'area fabbricabile, il ricorrente obietta a ragione che sul terreno libero vicino alla scuola o nel grande parco al centro del paese non si può certo pretendere di insediare un campo di calcio con piste e istallazioni per l'atletica: simili terreni sono destinati infatti ad altri scopi e debbono rimanere a disposizione della collettività per soddisfare bisogni di svago e di ristoro o per accogliere edifici come asili d'infanzia o case per anziani che, contrariamente ad un centro sportivo, non possono sorgere in periferia.
Per quel che attiene invece alle superfici disponibili fuori della zona edificabile, tenendo conto del tipo d'impianto che s'intende realizzare, entra in considerazione soltanto il territorio pianeggiante di fondovalle (alluvione del Ticino), che l'ing. Altrocchi della Sezione dell'agricoltura ha qualificato come molto idoneo all'orticoltura, alla frutticoltura, alla campicoltura e alla foraggicoltura (cfr. rapporto sulle necessità territoriali dell'agricoltura a Sementina in vista di un suo mantenimento a lunga scadenza, del gennaio 1984, e carta delle idoneità agricole per il Comune di Sementina, del luglio 1984). Ne consegue che il problema dell'ubicazione del centro sportivo si esaurisce in sostanza in una scelta fra terreno boscato e territorio agricolo. Ora, il ricorrente ed il Consiglio di Stato si oppongono all'insediamento del centro nella zona di fondovalle, adducendo in modo particolare che questa zona non è costituita da semplice "terreno aperto", come indicato dal DFI, ma comprende invece terreni agricoli di prima priorità ai sensi del progetto di piano direttore cantonale pubblicato nel luglio del 1984: questi terreni, pertanto, debbono assolutamente essere preservati, come del resto imposto non solo dalla legislazione cantonale e federale sulla salvaguardia ed il promovimento dell'agricoltura, ma anche dall'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT. D'altro canto, i terreni della zona di fondovalle fanno parte di una superficie globale di 4'520 ettari denominata di avvicendamento colturale (SAC), che il piano di coltivazione della Confederazione - che è un piano settoriale ai sensi dell'art. 13 LPT - impone al Cantone Ticino. Infine, nel nuovo piano regolatore comunale adottato nel giugno del 1986, questi terreni di fondovalle - posti in precedenza nella cosiddetta zona residua - sono stati inclusi nella zona agricola, ove nuove costruzioni e impianti possono essere ammessi in linea di principio solo se indispensabili per l'attività agricola (art. 16 NAPR). Ne consegue - secondo l'autorità cantonale - che all'istallazione del centro sportivo in codesta zona s'oppongono interessi pubblici preponderanti e che l'ubicazione nel bosco proposta dal Comune di Sementina "è l'unica oggettivamente e ragionevolmente possibile".
cc) Giusta la legislazione federale sulla polizia delle foreste e la relativa prassi delle autorità, l'interesse pubblico che si contrappone ad un dissodamento non riguarda soltanto la conservazione degli alberi ed arbusti silvestri, bensì quella dell'area boschiva come tale. Un dissodamento, con conseguente mutamento delle finalità del suolo, non può quindi essere giustificato per il solo fatto che il bosco sarebbe stato trascurato o addirittura danneggiato col deposito di materiali e rifiuti: come ben rilevato dal Dipartimento, l'obbligo di ripristinare un'area boschiva degradata da interventi illegittimi sussiste indipendentemente dalla costruzione del centro sportivo ed è imposto dalle norme del diritto forestale (DTF 104 Ib 235 /36 consid. 2a e riferimenti). Ne consegue che questi argomenti, a cui il ricorrente allude invero di transenna, sono irrilevanti ai fini del giudizio e non possono certo condurre al rilascio del permesso.
D'altra parte, si deve anche rilevare che il bosco a cui si riferisce la domanda di dissodamento non svolge specifiche o particolari funzioni protettive o produttive: trattasi piuttosto di un aggregato boschivo che adempie funzioni benefiche per la sua importanza ecologica, poiché costituisce uno spazio vitale per la flora e per la fauna, un posto di ristoro e di svago per la collettività ed un elemento paesaggistico di particolare pregio.
dd) Nel caso in rassegna, l'interesse pubblico alla conservazione di codesto bosco si oppone a quello del Comune di Sementina volto alla costruzione del centro sportivo nel luogo previsto. Ora, anche se la giurisprudenza recente più non esige per opere di questo tipo una necessità imperiosa, occorre pur sempre che l'attuazione dell'opera corrisponda ad un bisogno degno di considerazione (cfr. DTF 112 Ib 206 consid. 4c) e l'esistenza di questo bisogno - secondo le risultanze della procedura esperita dal Tribunale federale - può considerarsi in casu provata. Ciò non significa tuttavia che il dissodamento richiesto possa esser concesso: in effetti, se la scelta del luogo fosse dettata da un interesse meramente finanziario volto alla ricerca di terreno a buon mercato, l'esistenza di una necessità preponderante dovrebbe esser negata già per tal motivo (art. 26 cpv. 3 OVPF), ritenuto infatti che anche una corporazione pubblica non ha il diritto di insediare edifici o impianti nell'area boschiva al fine di conseguire un risparmio sulle spese di costruzione. Premesso questo, occorre dunque vagliare se nella ponderazione degli interessi pubblici che si contrappongono nella concreta fattispecie risulta preminente quello volto alla conservazione dell'area boschiva, implicito nella legislazione forestale, o quello volto al mantenimento di superfici coltive pregiate, tutelato dalla legislazione sull'agricoltura e sulla pianificazione territoriale.
ee) Il Tribunale federale ha già avuto modo di occuparsi di questo conflitto fra conservazione del bosco e salvaguardia o promovimento dell'agricoltura nelle sentenze 16 luglio 1984 in re DFI c. Martinelli e Laudato, relative a domande di dissodamento per la formazione di vigneti (cfr.Rep. 1985 pag. 254). Esso vi ha rilevato, in sostanza, che nel Cantone Ticino il bosco s'è sviluppato - per ragioni climatiche e topografiche - con particolare rapidità e sovente a scapito di terreni di per sé idonei all'utilizzazione agricola: in quei casi, il Tribunale federale ha quindi considerato preponderante l'interesse al ripristino o alla costituzione di vigneti su fondi inselvatichitisi, ma inclusi nel perimetro del catasto viticolo, osservando in modo più generale che se gli interessi dell'agricoltura debbono cedere il passo - in linea di principio - dinanzi alla protezione del bosco istituita dalla legislazione forestale, può eccezionalmente derogarsi a tale protezione ove in un caso particolare l'interesse pubblico ad una coltura agricola appaia preminente (sentenze citate, consid. 6; sentenza 8 marzo 1974 in re Conconi, consid. 3; sentenza 12 giugno 1986 in re Moreschi).
Nel caso in esame, i terreni agricoli della zona di fondovalle sono unanimamente considerati di grande pregio e sono stati qualificati come molto idonei all'orticoltura, alla frutticoltura, alla campicoltura e alla foraggicoltura; inoltre, nei già citati rapporti dell'ing. Altrocchi e del gruppo di lavoro si legge che essi, per la profondità e la fertilità del suolo, la regolarità del rilievo, il clima che favorisce precocità e produzione abbondante, rientrano fra i migliori terreni agricoli del Ticino e quindi della Svizzera. In queste circostanze, tenendo conto dell'esiguità del territorio agricolo ticinese, e specialmente di quello pregiato, nonché del fatto che la zona del fondovalle di Sementina fa parte della superficie d'avvicendamento colturale che il Cantone deve garantire per i periodi in cui le importazioni fossero perturbate (Pianificazione alimentare della Confederazione, Ufficio federale della difesa economica, settembre 1982), l'interesse al mantenimento di codesti terreni agricoli appare comparativamente superiore a quello della conservazione dell'area boschiva nel luogo prescelto: in effetti, anche se i centri sportivi non possono essere costruiti in linea di principio su fondi boscati e se gli interessi generali dell'agricoltura soccombono di regola dinanzi alla protezione delle foreste voluta dal legislatore, le peculiarità del caso specifico inducono a ritenere che l'ubicazione proposta dal Comune è oggettivamente giustificata, poiché consente di attuare un progetto che corrisponde ad un bisogno della collettività, senza sacrificare terreni agricoli assolutamente vitali per l'intero Cantone.
ff) Se ne deve concludere che il centro sportivo costituisce in casu un'opera ad ubicazione vincolata perlomeno relativa (cfr. DTF 108 Ib 362 consid. 4a; RDAT 1984 n. 102 consid. 4b) e che il dissodamento richiesto per la sua realizzazione è sorretto da un interesse pubblico preminente, ovverosia da una necessità preponderante ai sensi dell'art. 26 cpv. 1 OVPF. Ciò non significa beninteso che la prassi in materia di dissodamenti per impianti sportivi debba considerarsi ormai meno severa: la concessione dei relativi permessi rimane infatti eccezionale e può entrare in linea di conto soltanto per impianti che rispondono ad un bisogno accresciuto oggettivo e concreto e per la cui ubicazione non sussiste evidentemente alcuna alternativa valida al di fuori dell'area boschiva (cfr. DTF 112 Ib 201 segg., in part. consid. 2c, 4 e 7; 96 I 506 segg. consid. 4).
D'altra parte, l'autorizzazione dovrà anche essere subordinata alle condizioni e agli oneri abituali o richiesti dalle circostanze: in particolare, dovranno essere impartite le necessarie direttive per il rimboschimento compensativo (art. 26bis OVPF); dovrà essere assicurato il mantenimento degli alberi o dei gruppi di alberi che non devono essere eliminati, nonché la messa a dimora delle nuove alberature dette di separazione e di sistemazione ambientale; ed infine, dovrà pure essere stabilito che il dissodamento potrà avvenire soltanto dopo l'entrata in vigore del nuovo PR, che ha incluso l'area del centro sportivo in un'apposita zona per opere pubbliche e che ha anche assicurato la destinazione agricola dei terreni pregiati di fondovalle, attribuendoli alla zona agricola prevista dal piano del paesaggio (cfr. art. 16 e 44 NAPR).