Municipal parliament cannot override exclusive executive representationGenerato dall'IA

Eine gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten hat das Bundesgericht am 25.03.2015 abgewiesen, soweit es darauf eingetreten ist(1C_485/2014).

100.2014.100Upubliziert in BVR 2015 S. 263

ARB/ROC/RAP

Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung

Urteil vom 1. September 2014

Verwaltungsrichterin Steinmann, Abteilungspräsidentin i.V.

Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Verwaltungsrichter Daum

Gerichtsschreiber Röthlisberger Brandenburg

A.________

Beschwerdeführer

gegen

Einwohnergemeinde Bern handelnd durch den Gemeinderat, vertreten durch die Stadtkanzlei, Erlacherhof, Junkerngasse 47, Postfach, 3000 Bern 8

Beschwerdegegnerin

und

Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland Poststrasse 25, 3071 Ostermundigen

betreffend Vertretung der Gemeinde in einem Beschwerdeverfahren gegen einen Stadt­ratsbeschluss (Entscheid des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 21. März 2014; gbv 17/2013)

Sachverhalt:

A.

Mit Beschluss vom 12. September 2013 erklärte der Stadtrat der Ein­wohner­gemeinde (EG) Bern Punkt 1 der von seinem Mitglied A.________ eingereichten dringlichen Motion «Stopp Luxusbau – für Neuanfang am Centralweg 9» für erheblich. Damit wird der Gemeinderat beauftragt, dem Stadtrat eine Vorlage zur Aufhebung seines früheren Kreditbeschlusses betreffend das Wohnbauprojekt «Baumzimmer» im Lorraine-Quartier zu unterbreiten. Gegen den Beschluss über die Erheblicherklärung der (Rück­kommens-)Motion ist am 11. Oktober 2013 beim Regierungsstatthalteramt (RSA) Bern-Mittelland Beschwerde eingereicht worden, wo das Verfahren zurzeit hängig ist.

Am 6. November 2013 hat A.________ das Ratspräsidium bzw. das Büro des Stadtrats darum ersucht, dem Stadtrat zu beantragen, im genannten Beschwerdeverfahren eine eigene Vertretung zu bestellen. Im Fall des Unter­liegens vor einer Beschwerdeinstanz habe der Stadtrat über den Weiterzug zu entscheiden. Das Büro des Stadtrats beschloss in der Folge, auf den Antrag von A.________ nicht einzutreten. Dieser Beschluss wurde A.________ auf dessen Ersuchen am 2. Dezember 2013 in Form einer Verfügung eröffnet. Zur Begründung führte das Büro des Stadtrats im Wesentlichen aus, die Vertretung der EG Bern in Beschwerdeverfahren falle nach kommunalem Recht in die ausschliessliche Kompetenz des Ge­meinderats.

B.

Dagegen erhob A.________ am 24. Dezember 2013 Beschwerde beim Regierungsstatthalter des Verwaltungskreises Bern-Mittelland, der das Rechts­mittel mit Entscheid vom 21. März 2014 ohne Kostenauferlegung abwies, soweit er darauf eintrat.

C.

Am 9. April 2014 hat A.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde er­hoben. Er stellt folgende Anträge:

«1. Der Entscheid des Regierungsstatthalteramtes Bern-Mittelland in der Be­schwerdesache gbv 17/2013 vom 21. März 2014 sei aufzuheben.

2. Es sei auf die Beschwerde einzutreten.

3. Es sei von der Auferlegung von Verfahrenskosten abzusehen.»

Das RSA Bern-Mittelland verzichtet auf das Einreichen einer Vernehm­lassung, nimmt jedoch in seiner Eingabe vom 29. April 2014 zur Kosten­liquidation im Fall einer Abweisung der Be­schwerde Stellung. Die EG Bern schliesst mit Beschwerdeantwort vom 12. Mai 2014 auf Abweisung der Beschwerde.

In ihren Eingaben vom 4. Juni 2014 haben sich A.________ und die EG Bern insbesondere zur Frage einer allfälligen Kostenlosigkeit des Ver­fah­rens geäussert und in der Sache an ihren Anträgen festgehalten.

Erwägungen:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht beurteilt nach Art. 74 Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen Verfügungen und Ent­scheide, die sich auf öffentliches Recht stützen. Ferner beurteilt es gemäss Art. 74 Abs. 2 VRPG kantonal letztinstanzlich Beschwerden betreffend kan­tonale Wahl- und Abstimmungssachen nach den Vorschriften der Gesetz­gebung betreffend die politischen Rechte (Bst. a), kommunale Erlasse (Bst. b), kommunale Wahl- und Abstimmungssachen (Bst. c) sowie weitere kommunale Beschlüsse im Sinn von Art. 60 Abs. 1 Bst. b Ziff. 3 VRPG (Bst. d). Der Regierungsstatthalter ist im angefochtenen Entscheid davon ausgegangen, der vorliegende Streit betreffe eine kommunale Abstim­mungssache. Die EG Bern hat offengelassen, ob es sich beim Beschluss des Büros des Stadtrats vom 2. Dezember 2013 um einen formellen oder materiellen Entscheid handelt. Klar sei jedoch, dass weder eine Abstim­mungssache noch ein weiterer kommunaler Beschluss im Streit liege (vgl. Beschwerdeantwort vom 12.5.2014, Ziff. 9 und 24; Eingabe der EG Bern vom 4.6.2014, S. 1).

1.2 Das Büro des Stadtrats ist gemäss Ziffer 1 des Dispositivs seines Beschlusses auf den Antrag des Beschwerdeführers vom 6. November 2013 nicht eingetreten. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die Befug­nis zur Vertretung der Gemeinde in einem Beschwerdeverfahren allein dem Gemeinderat obliege. Die EG Bern macht sinngemäss geltend, die materi­elle Behandlung von Anliegen wie demjenigen des Beschwerdeführers liege wohl ausserhalb der im Geschäftsreglement des Stadtrats von Bern vom 12. März 2009 (Stadtratsreglement, GRSR; SSSB 151.21) festgeleg­ten Kompetenzen des Büros. Jedenfalls sei dieses nicht verpflichtet ge­wesen, den Antrag dem Stadtrat zum Beschluss zu unterbreiten. – Das Büro des Stadtrats bildet die Geschäftsleitung des Stadtrats; es unterstützt das Präsidium des Stadtrats in allen Belangen, die nicht ausdrücklich einem anderen Gremium zugewiesen sind (Art. 14 Abs. 1 GRSR). Ihm steht das Recht zu, dem Stadtrat Anträge zu stellen (Art. 15 Abs. 4 GRSR). Jedes Mitglied des Stadtrats hat das Recht, beim Präsidium Motionen, Postulate, Interpellationen und Kleine Anfragen einzureichen. Das Vize­präsidium prüft die parlamentarischen Vorstösse auf ihre formelle Richtig­keit. Es weist sie zurück, wenn sie nicht die richtige Form haben oder das Begehren nicht Gegenstand eines Vorstosses sein kann. Ein ablehnender Entscheid des Vizepräsidiums kann an das Büro weitergezogen werden. Dieses entscheidet endgültig (vgl. Art. 58 Abs. 1-3 und Art. 15 Abs. 2 GRSR).

Die Eingabe des Beschwerdeführers vom 6. November 2013 hat keinen parlamentarischen Vorstoss zum Gegenstand (vgl. Art. 58 ff. GRSR). Inso­weit ist nachvollziehbar, dass die EG Bern die Zuständigkeit des Büros zur materiellen Behandlung des Antrags in Frage gestellt hat. Demgegen­über hält der Beschwerdeführer unter Hinweis auf Art. 14 Abs. 1 GRSR an der (uneingeschränkten) Zuständigkeit des Büros fest (vgl. Eingabe des Be­schwerdeführers vom 4.6.2014, S. 2 oben). Wie es sich damit verhält bzw. ob der Beschluss des Büros des Stadtrats ein Entscheid in der Sache oder ein Nichteintreten darstellt, kann offenbleiben. Zu klären ist nachfolgend hingegen die Natur des Anfechtungsgegenstands.

1.3 Bei Beschwerden betreffend kommunale Wahl- und Abstim­mungs­sachen (Art. 74 Abs. 2 Bst. c VRPG) geht es zum einen um Wahlen und Abstimmungen als solche, zum anderen um weitere Akte oder Verfügun­gen, welche das Stimm- und Wahlrecht berühren. Die Be­schwerde über­nimmt hier die Funktion der Stimmrechtsbeschwerde, mit der eine Ver­letzung der politischen Rechte der Bürgerin­nen und Bürger geltend ge­macht wird. Dazu gehören zunächst die Verletzung des Stimm­rechts im engeren Sinn (aktive oder passive Stimmberechtigung), des Initi­ativ- und Referendumsrechts sowie der Stimmfreiheit (freie Willensbildung und -äusse­rung sowie korrekte Ermittlung des Ergebnisses). Die politi­schen Rechte werden sodann verletzt durch Verfahrensfehler bei Wahlen und Abstimmungen, bei Missachtung eines früheren Volksentscheids sowie bei Vorenthaltung einer Wahl oder Abstimmung (BVR 2012 S. 377 E. 2.1, 2011 S. 314 E. 1.1.2 mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer macht geltend, der Stadtrat sei zuständig, im Einzelfall die Vertretung der Gemeinde in einem Beschwerdeverfahren selber wahrzunehmen, weshalb das Büro des Stadt­rats seinen Antrag hätte an die Hand nehmen und dem Gemeindeparla­ment zum Beschluss vorlegen müssen. Damit wird weder eine Verletzung der politischen Rechte des Beschwerdeführers noch derjenigen der ihn wählenden Stimmbürgerschaft gerügt. Solches ist denn auch nicht ersicht­lich. Vielmehr liegt die Kompetenzaufteilung zwischen Gemeinderat und Stadtrat und damit eine Frage der Gemeindeorganisation im Streit. Dass der Beschwerdeführer eine Abstimmung im Gemeindeparlament erwirken will (vgl. hinten E. 2.1), ändert daran nichts. Die Organisation und Willens­bildung innerhalb des Gemeindeparlaments ist einer eigenen Ordnung unter­worfen und von den politischen Rechten der Bürgerinnen und Bürger zu unterscheiden. Die Beschwerde betrifft somit keine Wahl- und Ab­stimmungssache im Sinn von Art. 74 Abs. 2 Bst. c VRPG.

1.4 Weiter fragt sich, ob der in Verfügungsform eröffnete Beschluss des Büros des Stadtrats vom 2. Dezember 2013 materiell die Kriterien einer Verfügung erfüllt. Unerheblich für die Qualifikation als Verfügung ist ins­besondere, ob eine schriftliche behördliche Äusserung alle formellen Ele­mente einer Verfügung gemäss Art. 52 Abs. 1 VRPG enthält oder ob ein­zelne davon fehlen. Eine Verfügung im Sinn des VRPG liegt nur vor, wenn eine Verwaltungs­handlung die geforderten materiellen Struk­turmerkmale auf­weist. Nach ständiger Praxis gilt als Verfügung ein indivi­dueller, an Ein­zelne gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete ver­waltungs­recht­liche Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird. Werden durch eine Anordnung oder einen Beschluss einer Behörde keine individuellen Rechte oder Pflichten gestaltend oder feststellend gere­gelt bzw. werden keine Rechtsfolgen ver­bindlich fest­gelegt, mangelt es an einem wesentlichen Verfügungselement (vgl. BGE 135 II 328 E. 2.1 [Pra 99/2010 Nr. 27]; BVR 2013 S. 423 E. 2.2 und S. 301 E. 1.2, je mit weite­ren Hin­weisen; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum berni­schen VRPG, 1997, Art. 49 N. 8). Der fragliche Beschluss weist zwar ge­wisse Elemente einer Verfügung auf. So hat das Büro des Stadtrats im Einzel­fall, gestützt auf öffentliches Recht, einseitig und verbindlich ent­schieden, den Antrag des Beschwerdeführers dem Stadtrat nicht zur Be­schlussfassung zu unterbreiten. Hingegen werden dadurch keine indivi­duellen Rechte oder Pflichten geregelt, ist der Beschwerdeführer doch nicht als Privatperson, sondern als Ratsmitglied betroffen. Anordnungen inner­halb ein und desselben Verwaltungsträgers sind keine Verfügungen, weil sie kein Rechtsverhältnis zwischen Staat und Privaten regeln (vgl. BGE 136 I 323 E. 4.4 [Pra 100/2011 Nr. 36]; VGE 2012/127 vom 6.11.2013 [zur Publ. bestimmt, noch nicht rechtskräftig], E. 4.8; Markus Müller, in Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG, 2008, Art. 5 N. 39 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 858 ff., insb. 867; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Ver­waltungsrecht, 3. Aufl. 2009, § 28 N. 16 ff., insb. 25 f.). Dem hier interes­sierenden Akt fehlt es an einer rechtsgestaltenden Wirkung und damit an einem wesentlichen Verfügungselement.

1.5 Liegt somit auch keine Verfügung vor, bleibt zu prüfen, ob es sich beim (ursprünglichen) Anfechtungsobjekt um einen kommunalen Beschluss im Sinn von Art. 74 Abs. 2 Bst. d i.V.m. Art. 60 Abs. 1 Bst. b Ziff. 3 VRPG handelt. Als Auffangtatbestand eröffnen die genannten Vorschriften den Beschwerdeweg gegen beliebige Anordnungen oder Wil­lenserklärungen eines Gemeindeorgans, sofern sie in Anwendung von öffentlichem Recht ergangen sind, der Klageweg verschlossen ist und kein anderes spezial­gesetzliches Rechtsmittel zur Verfügung steht. Anfechtbar sind namentlich auch Be­schlüsse rein organisatorischer Natur (BVR 2013 S. 423 E. 3.2 mit Hinweisen). Es ist unbestritten, dass das Büro ein zur Beschlussfassung befugtes Gemeindeorgan ist. Sein Erkenntnis vom 2. Dezember 2013 ist somit grundsätzlich als weiterer Beschluss anfechtbar (vgl. zur Beschwerdebefugnis jedoch E. 1.6 hiernach). Das Verwaltungsgericht ist mithin gestützt auf Art. 74 Abs. 2 Bst. d VRPG zur Beurteilung der Be­schwerde zuständig.

1.6 Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen weitere kommunale Beschlüsse ist gemäss Art. 79c VRPG befugt, wer die Voraussetzungen von Art. 79 VRPG erfüllt (Bst. a; sog. Verletztenbeschwerde) oder wer in der Gemeinde stimmberechtigt ist bei Beschlüssen, die allgemeine Interes­sen der Gemeinde berühren (Bst. b; sog. Bürgerbeschwerde). Der Be­schwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist damit formell beschwert. Indes sind die übrigen Voraussetzungen von Art. 79 Abs. 1 VRPG nicht erfüllt, mangelt es doch vorliegend an der Betrof­fenheit in eigenen schutzwürdigen Interessen. Weder vermag der Ausgang des Verfahrens die rechtliche Situation des Beschwerdeführers zu be­einflussen, noch kann von der Abwendung eines persönlichen und un­mittel­baren materiellen oder ideellen Nachteils gesprochen werden (vgl. RR 3.6.1987, in BVR 1991 S. 193 E. 1b/bb; Markus Müller, in Kommentar GG, Art. 95 N. 3 f., insb. Anm. 7; ferner allg. zum schutzwürdigen Anfechtungs­interesse etwa Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwal­tungs­rechts­pflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 941 ff. mit zahlreichen Hinweisen auf die Rechtsprechung). Als in der Gemeinde Stimmberechtig­ter ist der Beschwerdeführer jedoch zur Beschwerde befugt, sofern der dieser Streitig­keit zugrunde liegende Beschluss allgemeine Interessen der Ge­meinde berührt. An das Vorliegen allgemeiner Gemeindeinteressen werden praxisgemäss keine allzu hohen Anforderungen gestellt. Verlangt wird aber immerhin, dass der angefochtene kommunale Beschluss inhalt­lich von er­heb­licher Bedeutung ist oder unter (qualifizierter) Verletzung von Ver­fahrens­vorschriften zustande gekommen ist (vgl. zur ehemaligen Ge­mein­de­beschwerde z.B. RR 4.5.1994 bzw. 14.2.1996, in BVR 1995 S. 1 E. 2 bzw. 1997 S. 337 E. 2; Jakob D. Kilchenmann, Die Berni­sche Gemein­de­beschwerde, Diss. Bern 1979, S. 99 ff.; zum heutigen Recht Markus Müller, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 2011 [nachfolgend: Ver­wal­tungs­rechts­pflege], S. 172; Ueli Friederich, Gemeinderecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwal­tungsrecht, 2. Aufl. 2013, S. 143 ff., 247 f. N. 261). Allgemeine Interessen gelten als berührt, wenn es um die Ab­wendung einer (drohenden) praktischen Benachteiligung der Gemeinde geht. Mangelt es an einer solchen Benachteiligung, besteht kein schutz­würdiges Interesse an der Klärung der Rechtslage durch eine persönlich nicht unmittelbar betroffene stimmberechtigte Person. Die zur Anfechtung von weiteren Beschlüssen befugte Person handelt nicht in eigenem Inte­resse, sondern will den allgemeinen Gemeindeinteressen zum Durchbruch verhelfen, auch wenn sich letztere mit ersterem decken können (vgl. zum Ganzen Jakob D. Kilchenmann, a.a.O., S. 99 f., 103 ff.). – Der Beschwer­de­führer ist durch den angefochtenen Beschluss vorab als Mitglied des Stadt­rats betroffen, sieht durch die verweigerte Anhandnahme seines Antrags jedoch auch die Interessen des Parlaments beeinträchtigt. Fragen der Kom­petenzaufteilung können allgemeine Gemeindeinteressen be­rühren, zumal Beschlüssen, die von einem unzuständigen Organ gefällt worden sind, wohl meist ein (wesentlicher) Verfahrensfehler anhaftet. In der Sache geht es hier aber letztlich nur darum, welches Organ die EG Bern in einem Beschwerdeverfahren vertritt. Es ist zweifelhaft, ob damit eine Frage von erheblicher Bedeutung für die Gemeinde zur Diskussion steht bzw. ob de­ren Klärung geeignet ist, eine (drohende) Beeinträchtigung oder Benach­teiligung der Gemeinde abzuwenden. Ob der Beschwerdeführer legitimiert und auf die Beschwerde überhaupt einzutreten ist, kann aber mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen offenbleiben.

1.7 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Ent­scheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).

2.

2.1 Der Beschwerdeführer beantragt Eintreten auf seine Verwaltungs­gerichtsbeschwerde und die Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Weitergehende Anträge in der Sache fehlen (vgl. vorne Bst. C). Es ist da­her unter Zuhilfenahme der Begründung und der Prozessgeschichte zu ermitteln, was er erwirken will, zumal es bei positivem Ausgang des Verfah­rens mit der Aufhebung des angefochtenen Entscheids kaum sein Bewen­den haben kann (vgl. Markus Müller, Verwaltungsrechtspflege, S. 80 f.). Der Regierungsstatthalter ist auf die Beschwerde insoweit nicht einge­treten, als der Beschwerdeführer vor der Vorinstanz die Anweisung an den Stadtrat beantragt hatte, «sich in der Beschwerdesache Motion Central­weg 9 […] rechtlich selber zu vertreten, dies auch im Falle eines Weiter­zugs der Beschwerde». Er erwog, dieser Antrag liege ausserhalb des Streit­gegenstands, da der angefochtene Beschluss des Büros vom 2. De­zember 2013 keine Anweisung an den Stadtrat, sondern eine Unter­breitung zur Beschlussfassung zum Gegenstand hatte (angefochtener Ent­scheid Ziff. II/6.1). Der Beschwerdeführer setzt sich mit dem (teilweisen) Nicht­eintreten nicht auseinander, weshalb davon auszugehen ist, dass er diesen Punkt nicht zur Diskussion stellen will. In seiner Eingabe vom 6. November 2013 an das Büro des Stadtrats hatte er dieses ersucht, dem Stadtrat Antrag zu stellen, ein «aussenstehendes Anwaltsbüro» mit der Vertretung zu beauftragen (vgl. Beschwerdeantwort vom 12.5.2014, Ziff. 6). Daraus und aus der Beschwerdebegründung ist zu schliessen, dass der Beschwer­de­führer weiterhin die Unterbreitung dieses Antrags zur Be­schlussfassung durch den Stadtrat erreichen will. Streitgegenstand vor dem Verwaltungs­gericht bildet somit die Frage, ob bei Beschwerden gegen Be­schlüsse des Gemeindeparlaments der EG Bern die Zuständigkeit zur Ver­tretung der Gemeinde ausschliesslich dem Gemeinderat zukommt oder ob das Parla­ment gestützt auf Art. 15 Abs. 6 VRPG im Einzelfall eine andere Vertretung bestellen kann.

2.2 Art. 109 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) gewährleistet die Autonomie der Gemeinden. Deren Umfang wird durch das kantonale und das eidgenössische Recht be­stimmt. Die programmati­sche Norm des Art. 109 Abs. 2 KV bestimmt, dass das kantonale Recht den Gemeinden einen möglichst weiten Handlungs­spielraum gewährt. Art. 111 Abs. 1 KV hält den Gesetzgeber dazu an, (lediglich) die Grund­züge der Gemeindeorganisation zu regeln. Art. 3 und 9 des Gemeinde­gesetzes vom 16. März 1998 (GG; BSG 170.11) wiederholen diese verfas­sungsrechtlichen Vorgaben. Art. 9 GG sichert den Gemeinden als wichtige Umsetzung der Gemeindeautonomie im Rah­men des kantonalen Rechts die Organisationshoheit zu (BVR 2010 S. 193 E. 3.5.2 mit Hinweisen). Dem­entsprechend beschränken sich die kantonalen Vorschriften zur Ge­meindeorganisation auf das Unabdingbare und verlangen nicht mehr, als zur Gewährleistung minimaler demokratischer Rechte und rechtsstaatlich einwandfreier Abläufe sowie zur Wahrung des Legalitätsprinzips unabding­bar erscheint. Zu den einzelnen Organen enthält das GG nur spärliche Vor­gaben. In Bezug auf die Zuständigkeiten beschränkt es sich im Wesent­lichen darauf, den Stimmberechtigten einige wenige «unübertragbare Ge­schäfte» (vgl. Art. 23 GG) und dem Gemeinderat die Führungsverantwor­tung zuzuweisen (vgl. Art. 25 Abs. 1 GG). Dem Gemeinderat stehen in der Gemeindeverwaltung alle Befugnisse zu, die nicht durch Vorschriften des Bundes, des Kantons oder der Gemeinde einem anderen Organ übertra­gen sind (vgl. Art. 25 Abs. 2 GG). Diese subsidiäre Generalkompetenz kommt zum Tragen, wenn die Kompe­tenzregelung im Organisationsregle­ment für den Bereich der Gemeinde­verwaltung lückenhaft ist und soweit nicht aufgrund der Auslegung des Organisationsreglements die Zuständig­keit eines anderen Gemeinde­organs anzunehmen ist (vgl. BVR 2011 S. 314 E. 3.1). Im Übrigen bestimmen die Gemeinden die Grösse, Aus­gestaltung und Einsetzung ihrer Organe grundsätzlich selbst und entschei­den auch weitgehend frei, welchen Organen sie welche Zuständigkeiten zuweisen wollen (vgl. Art. 11 und 51 GG; vgl. zum Ganzen Ueli Friederich, a.a.O., S. 179 N. 81; vgl. auch Stefan Müller, in Kommentar zum berni­schen GG, 1999, Art. 11 N. 1 f.).

2.3 Eine ausdrückliche Zuständigkeitsregelung enthält das kantonale Recht im Bereich der ehemaligen Gemeindebeschwerde. Die aus dem Ge­meinderecht übernommene Vorschrift (vgl. aArt. 103 GG [BAG 98-57]) re­gelt die Vertretung der Gemeinde bei Beschwerden gegen einen Beschluss oder eine Wahl der Stimmberechtigten oder des Gemeindeparlaments. Sie wurde im Rahmen der Umsetzung der Rechtsweggarantie ohne inhaltliche Änderungen ins VRPG überführt (vgl. Vortrag des Regierungsrats betref­fend das VRPG [Änderung], in Tagblatt des Grossen Rates 2008, Bei­lage 11, S. 9; Herzog/Daum, Die Umsetzung der Rechtsweggarantie im bernischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, in BVR 2009 S. 1 ff., 6 f.) und lautet heute wie folgt:

Art. 15 Vertretung

[…]

6 Bei Beschlüssen oder Wahlen der Stimmberechtigten oder des Ge­meindeparlaments obliegt die Vertretung der Gemeinde im Beschwer­deverfahren dem Gemeinderat, sofern das Parlament für seine Vertre­tung für Beschwerden gegen seine Beschlüsse oder Wahlen nicht an­ders beschliesst.

[…]

Die EG Bern hat eigene Vorschriften zur Vertretung der Gemeinde bei Rechts­streitigkeiten erlassen. Die betreffende Bestimmung in der Gemein­deordnung der Stadt Bern vom 3. Dezember 1998 (GO; SSSB 101.1) hat soweit hier interessierend folgenden Wortlaut:

Art. 107 Rechtsstreitigkeiten

1 Der Gemeinderat beschliesst die Anhebung und Beilegung von Rechts­streitigkeiten.

2 Er kann seine Zuständigkeit bei Streitigkeiten an die Direktionen oder die Stadtkanzlei delegieren.

[…]

3.

3.1 Der Regierungsstatthalter befasste sich mit der Frage nach dem Verhältnis zwischen Art. 15 Abs. 6 VRPG und Art. 107 GO. Er ging in Über­einstimmung mit der EG Bern davon aus, die kantonale Bestimmung finde dann Anwendung, wenn eine Gemeinde darauf verzichtet habe, ihre Ver­tretung in Rechtsstreitigkeiten in einem Erlass festzulegen. Beim Fehlen einer generell-abstrakten Regelung sei das Gemeindeparlament gestützt auf Art. 15 Abs. 6 VRPG befugt, diese Kompetenz einzelfallweise an sich zu ziehen. Aus der fehlenden Notwendigkeit einer kommunalen gesetzli­chen Regelung könne hingegen nicht geschlossen werden, dass es den Gemeinden verwehrt sei, die Frage der Vertretungsbefugnis ein für allemal in generell-abstrakter Form zu beantworten (vgl. angefochtener Entscheid Ziff. III/7.1). Dies habe die EG Bern mit dem Erlass von Art. 107 GO getan. Insbesondere dessen Entstehungsgeschichte zeige deutlich, dass die Ge­meinde damit eine ausschliessliche Kompetenz des Gemeinderats habe begründen wollen. Insofern stelle das Fehlen einer Art. 15 Abs. 6 VRPG entsprechenden Regelung im kommunalen Recht keine Gesetzeslücke, sondern ein qualifiziertes Schweigen dar. Bei dieser rechtlichen Aus­gangslage sei es dem Gemeindeparlament verwehrt, im Einzelfall die Kom­petenz zur Vertretung der Gemeinde in Beschwerdeverfahren gegen Parla­mentsbeschlüsse gestützt auf Art. 15 Abs. 6 VRPG an sich zu ziehen (vgl. angefochtener Entscheid Ziff. III/5 ff.).

3.2 Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz vor, sie verkenne die Bedeutung von Art. 107 GO. Diese Bestimmung regle die Vertretungs­befugnisse im Normalfall, schliesse aber keineswegs aus, dass davon im Einzelfall abgewichen werde. Bei der Auslegung von Art. 107 GO müsse einerseits auf Übereinstimmung mit dem übergeordneten kantonalen Recht geachtet werden, andererseits sei der Rechtsfortentwicklung Rechnung zu tragen. Er verweist in diesem Zusammenhang auf die Neuregelung der Vertretungsbefugnisse des Grossen Rats in Fällen, in denen ein ange­fochtener Grossratsbeschluss nicht dem ursprünglichen Antrag des Regie­rungsrats entspricht (vgl. Art. 57 Abs. 2 des Gesetzes vom 4. Juni 2013 über den Grossen Rat [Grossratsgesetz, GRG; BSG 151.21], in Kraft seit 1. Juni 2014). Unter Berücksichtigung des aktuellen Stands von «Rechts­lehre und Rechtspraxis», müsse es dem Parlament in solchen Fällen erlaubt sein, die Vertretung der Gemeinde in einem Beschwerdeverfahren wahrzu­nehmen (vgl. Beschwerde S. 3). Im Übrigen schränke Art. 15 Abs. 6 VRPG die Rechtsetzungsautonomie der Gemeinde insofern ein, als es dieser verwehrt sei, die Kompetenzattraktion durch das Parlament von vorn­herein generell auszuschliessen (Beschwerde S. 5 oben).

3.3 Unter den Parteien ist somit in der Sache umstritten, ob das kanto­nale Recht den Gemeinden die Freiheit belässt, mit generell-abstrakter Regelung dem Gemeinderat die ausschliessliche Kompetenz zur Ver­tretung der Gemeinde in Beschwerdeverfahren zuzuweisen (E. 4) und, falls ja, ob der kommunale Gesetzgeber mit Art. 107 Abs. 1 und 2 GO diesen Spielraum ausgenutzt hat (E. 5).

4.

4.1 Der Sinngehalt einer Norm ist durch Auslegung zu ermitteln. Aus­gangspunkt jeder Auslegung ist deren Wortlaut. Das grammatikalische Ele­ment kann für sich allein Grundlage der Auslegung sein, wenn sich daraus zweifellos eine sachlich richtige Lösung ergibt. Ist aber der Gesetzestext nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Aus­legungselemente. Abzustellen ist dabei namentlich auf die Entstehungs­geschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt (vgl. statt vieler BVR 2012 S. 20 E. 3.1, S. 410 E. 4.3, je mit Hinweisen).

4.2 Bei der Auslegung kantonaler Vorschriften betreffend die Gemein­de­organisation ist den verfassungsmässigen Vorgaben besondere Beach­tung zu schenken (vgl. BVR 2010 S. 193 E. 3.5.2 mit Hinweisen). Der kan­tonale Gesetzgeber ist mit Blick auf die Gemeindeautonomie verpflichtet, im Bereich der Gemeindeorganisation zurückhaltend zu legiferieren. Aus diesem Grund beschränken sich die kantonalen Vorgaben in der Regel auf die Festlegung eines Grundsatzes, von welchem die Gemeinden im Rah­men des rechtsstaatlich Zulässigen abweichen können (vgl. zum Ganzen vorne E. 2.2).

4.3 Unbestritten ist, dass kommunale Parlamente bei Beschwerden gegen ihre Beschlüsse auch ohne ausdrückliche Ermächtigung im Organi­sationsreglement gestützt auf Art. 15 Abs. 6 VRPG einzelfallweise die Kom­petenz zur Vertretung der Gemeinde an sich ziehen können. Diese Möglichkeit wurde den Gemeindeparlamenten im Rahmen einer allgemei­nen Erweiterung ihrer Kompetenzen mit Erlass des später in aArt. 103 GG überführten Art. 60 des Gemeindegesetzes vom 20. Mai 1973 (nachfol­gend: GG 73; GS 1973 S. 149) erstmals eingeräumt (vgl. auch Vortrag der damaligen Direktion der Gemeinden zum GG 73, in Tagblatt des Grossen Rates 1972, Beilage 17, S. 2). Unter dem vorher geltenden Gemeinderecht war nach einer alten Rechtsprechung des Regierungsrats nur der Gemein­derat befugt, die Gemeinde im Beschwerdeverfahren gegen einen Akt des Stadtrats zu vertreten, nicht aber der Stadtrat selbst (vgl. RR 29.4.1921, in MBVR 1921 S. 171; weiterführend Ernst Blumenstein, Der Gemeinderat als Beschwerdevertreter der Gemeindeversammlung, in MBVR 1950 S. 161 ff.).

4.4 Die Parteien sind sich auch insoweit einig, als sie davon ausgehen, Art. 15 Abs. 6 VRPG belasse den Gemeinden grundsätzlich die Befugnis, die Frage der Vertretung in einem Erlass (generell-abstrakt) zu regeln. Der Beschwerdeführer sieht die kommunalen Rechtsetzungsbefugnisse jedoch insoweit eingeschränkt, als er in Art. 15 Abs. 6 VRPG eine unverzichtbare Kompetenzerteilung des kantonalen Gesetzgebers zugunsten der Gemein­deparlamente erblickt, im Einzelfall durch Beschluss die Prozessvertretung selber zu regeln. Seiner Meinung nach ist der kommunale Gesetzgeber nicht befugt, in diesem Punkt anders zu legiferieren. – Diese Interpretation vermag nicht zu überzeugen. So fehlen im Gesetzestext jegliche Hinweise darauf, dass diese Norm die Rechtsetzungsbefugnisse der Gemeinden einschränken will. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass allfällige generell-abstrakte Regelungen gewissen Schranken unterliegen würden, was ihre Form, ihren Inhalt oder ihre zeitliche Wirkung anbelangt. Ein Blick in die Materialien bestätigt dieses Normverständnis: Gemäss Vortrag zur Total­revision des Gemeindegesetzes soll «das Parlament […] die Vertretung mittels Beschluss (oder Erlass) anders regeln [können]» (vgl. Tagblatt des Grossen Rates 1997, Beilage 61, S. 41 zu Art. 101 des Entwurfs). Es sind keine Gründe ersichtlich, welche aus Sicht des kantonalen Gesetzgebers dagegen sprechen würden, dass eine Gemeinde auf dem Weg der Gesetz­gebung den Grundsatz gemäss Art. 15 Abs. 6 (1. Satzteil) VRPG zur allge­meingültigen Regel erklärt und dem Gemeinderat die ausschliessliche Kom­petenz zur Vertretung der Gemeinde in Rechtsstreitigkeiten zuweist. Eine solche Regelung ist weder lückenhaft noch unvereinbar mit den rechts­staatlichen Grundsätzen; sie liegt mithin innerhalb der der Be­schwerdegegnerin zustehenden Organisationsautonomie (vgl. vorne E. 2.2).

4.5 Somit steht fest, dass Art. 15 Abs. 6 VRPG den Gemeinden keiner­lei Schranken auferlegt, was die generell-abstrakte Regelung der Vertre­tung in Rechtsstreitigkeiten anbelangt.

5.

Zu prüfen bleibt, ob die EG Bern in Art. 107 GO die Vertretung der Ge­meinde in Rechtsstreitigkeiten abschliessend geregelt hat.

5.1 Bei der Auslegung von kommunalem Recht ist zu beachten, dass sich die Autonomie der Gemeinden nicht nur auf den Bereich der Recht­setzung beschränkt; insbesondere wo eine Gemeinde zum Erlass von Rechts­normen berechtigt ist, kommt ihr grundsätzlich auch bei der Anwen­dung ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Es ist deshalb vorab Sache der Ge­meinde zu bestimmen, wie sie eine eigene Vorschrift verstanden haben will. Wird die Anwendung einer von ihr erlassenen Bestimmung Gegen­stand eines Beschwerdeverfahrens, haben die Rechtsmittelinstan­zen zu prüfen, ob die von der Gemeinde geltend gemachte Auslegung recht­lich haltbar ist. Sie auferlegen sich mit andern Worten eine gewisse Zurückhal­tung gegenüber der Auffassung der Gemeinde, indem sie sich der Prüfung enthalten, ob eine andere Bedeutung der umstrittenen Bestim­mung eben­falls möglich und rechtlich vertretbar wäre (vgl. BVR 2012 S. 20 E. 3.2, 2010 S. 113 E. 3.4, 2009 S. 514 E. 4.3).

5.2 Der Wortlaut von Art. 107 Abs. 1 und 2 GO ist klar: Zuständig für die Anhebung und Beilegung von Rechtsstreitigkeiten ist allein der Gemeinde­rat (vgl. Abs. 1). Eine Delegation seiner Kompetenz ist zwar vorgesehen, jedoch nur an die Direktionen und die Stadtkanzlei, nicht jedoch an den Stadtrat (vgl. Abs. 2). Dass es sich bei der Zuständigkeit des Gemeinderats um eine ausschliessliche handelt, ergibt sich aus dem Fehlen von ein­schränkenden Begriffen wie «grundsätzlich» oder «in der Regel». Die Auf­zählung in Abs. 2 muss als abschliessend verstanden werden, andernfalls wäre dies mit dem Zusatz «namentlich» oder «insbesondere» zum Aus­druck gebracht worden (vgl. auch Beschwerdeantwort vom 12.5.2014, Ziff. 12).

5.3 Um diesesErgebnis zu verdeutlichen, verweisen die Gemeinde und die Vorinstanz auf die Entstehungsgeschichte von Art. 107 GO. Im Rahmen der Totalrevision der GO hatte der Beschwerdeführer als Ratsmitglied be­antragt, mit einem neuen Art. 52b dem Stadtrat die Kompetenz für die An­hebung und Beilegung von Rechtsstreitigkeiten in seinem Zuständig­keitsbereich einzuräumen, mit der Möglichkeit der Delegation im Einzelfall an das Ratssekretariat, die Direktionen oder die Stadtkanzlei. Die Zustän­dig­keit des Gemeinderats wäre nach diesem Vorschlag auf die Vertretung in Rechtsstreitigkeiten in dessen Zuständigkeitsbereich be­schränkt ge­wesen.

5.3.1 Der Beschwerdeführer begründete seine Anträge im Parlament u.a. damit, dass bei Beschwerden gegen Beschlüsse des Stadtrats der Ge­mein­derat insbesondere dann nicht das geeignete Organ sei, um den an­ge­fochtenen Beschluss in einem Beschwerdeverfahren zu vertreten, wenn er diesen im politischen Meinungsbildungsprozess nicht mitgetragen habe. Diese Argumente vermochten die überwiegende Mehrheit jedoch nicht zu überzeugen. Ausschlaggebend waren die dagegen vorgebrachten prakti­schen Bedenken, wie die Schwierigkeiten einer Einberufung des Stadt­rats ausserhalb der Sitzungszeiten zur Wahrung der (Beschwerde-)Fris­ten. Der Stadtpräsident wies zudem darauf hin, dass der Gemeinderat bei Be­schwerden gegen Stadtratsbeschlüsse praxisgemäss mit dem Rats­sekreta­riat Kontakt aufnehme, was sich bewährt habe. Der Stadtrat lehnte in der Folge die Anträge des Beschwerdeführers mit deutlicher Mehrheit ab (vgl. zum Ganzen Protokolle Nr. 53 und 55 der Stadtratssitzungen vom 21.11.1997, S. 1154 f. und 1185 [in act. 3A3]).

5.3.2 Die Gemeinde und der Regierungsstatthalter schliessen aus diesen Hinweisen in den Materialien zu Recht, dass der Stadtrat bewusst und mit Gültigkeit für alle Fallkonstellationen von der Begründung einer eigenen Zuständigkeit zur Vertretung der Gemeinde abgesehen hat. Die in der De­batte offenbar erfolgreich ins Feld geführten praktischen Schwierigkeiten sprechen genauso gegen eine einzelfallweise wie gegen eine generelle Vertretung durch das Parlament. Der Hinweis des Stadtpräsidenten, dass bei Beschwerden gegen Stadtratsbeschlüsse mit dem Ratssekretariat Rück­sprache genommen werde, zeigt sodann, dass die vom Beschwerde­führer angesprochene Problematik der Interessenwahrung durchaus be­kannt war. Dennoch hat der Stadtrat die Anträge des Beschwerdeführers deutlich abgelehnt und den Wortlaut des heutigen Art. 107 GO beschlos­sen. Eine Ersatzregelung für den vorgeschlagenen Art. 52b wurde nicht geschaffen, was mit Blick auf das Dargelegte nur als vollständiger Verzicht auf die Begründung einer eigenen Zuständigkeit zu verstehen ist.

5.4 Der Beschwerdeführer plädiert für eine zeitgemässe Auslegung des kommunalen Rechts und sieht in dem am 1. Januar 2014 in Kraft getrete­nen Art. 57 Abs. 2 GRG die Bestätigung dafür, dass das Parlament gemäss moderner Rechtsauffassung in gewissen Fällen «die Rechtsvertretung sel­ber ausüben» soll (vgl. Beschwerde S. 3). – Wo sich der Gesetzgeber je­doch gegen eine bestimmte Lösung entschieden hat (vgl. vorne E. 5.3), kann diese nicht über den Umweg einer geltungszeitlichen Auslegung ein­geführt werden, zumal sich die massgebenden Verhältnisse seither nicht geändert haben. Selbstverständlich ist es dem Stadtrat unbenommen, auf dem Weg der Gesetzgebung eine andere Regelung einzuführen.

5.5 Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, der (zuständige) Gemeinderat habe durch unüblich kritische Äusserungen zu seiner für er­heblich erklärten Motion (vgl. vorne Bst. A) den Anschein der Befangenheit erweckt. Es sei daher mit den «Garantien eines fairen Verfahrens», na­mentlich mit Art. 26 Abs. 1 KV, Art. 29 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 1 der Bun­desverfassung (BV; SR 101), auf deren Einhaltung er und die Stimm­bürgerschaft ein Anrecht hätten, nicht vereinbar, wenn der Gemeinderat die Gemeinde vertrete. – Ob die Verfahrensgarantien im vor dem Regierungs­statthalter hängigen Beschwerdeverfahren eingehalten werden, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Soweit der Beschwerdeführer die angesprochenen Verfassungsgrundsätze für die Auslegung von Art. 107 GO heranzieht, spricht er einen Aspekt der systematischen Aus­legung an. Indes beschlagen weder die allgemeinen Verfahrensgarantien von Art. 29 Abs. 1 BV noch der Anspruch auf ein unabhängiges und unpar­teiisches Gericht (Art. 26 Abs. 1 KV; Art. 30 Abs. 1 BV) die Frage, durch welches Organ sich die Gemeinde im Beschwerdeverfahren in ihrer Stel­lung als Partei vertreten lässt. Ob der Gemeinderat aus Sicht der Ge­meinde in jedem Fall das geeignete Organ ist, deren Interessen in einem Beschwerdeverfahren zu vertreten, ist eine rein gemeindeinterne organisa­to­rische Frage, die durch die angerufenen Verfassungsgrundsätze nicht präjudiziert wird. Damit vermögen auch diese Einwände die Auffassung des Beschwerdeführers nicht zu stützen.

5.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Regierungsstatthalter bzw. die EG Bern Art. 107 Abs. 1 und 2 GO in rechtlich haltbarer Weise aus­gelegt haben.

6.

Der angefochtene Entscheid hält mithin der Rechtskontrolle stand und die Beschwerde ist als unbegründet abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Damit wird der unterliegende Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Art. 108a Abs. 1 VRPG findet keine Anwendung (vgl. vorne E. 1.3). Dass mit Beschwerden gegen weitere Beschlüsse im Sinn von Art. 74 Abs. 2 Bst. d i.V.m. Art. 60 Abs. 1 Bst. b Ziff. 3 VRPG mitunter allge­meine Interessen verfolgt werden (vgl. Art. 79c Bst. b und Art. 65c Bst. b VRPG), rechtfertigt entgegen den Überlegungen der Vorinstanz keine ge­nerelle Kostenbefreiung (vgl. Eingabe RSA vom 29.4.2014). Gegen eine analoge Anwendung von Art. 108a Abs. 1 VRPG spricht dessen klarer Wort­laut. Eine Ausdehnung über den Wortlaut hinaus würde zudem zu Abgrenzungsproblemen führen, zumal in zahlreichen anderen Verfahren ebenfalls allgemeine Interessen berührt sein können. Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 3 und 4 VRPG).

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 2ʹ500.--, werden dem Beschwerdeführer auf­erlegt.

3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.

4. Zu eröffnen:

dem Beschwerdeführer

der Einwohnergemeinde Bern

dem Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland

Die Abteilungspräsidentin i.V.:Der Gerichtsschreiber:

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün­dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.