Landesverwaltungsgericht Steiermark LVwG 70.36-5898/2014

• Dokumenttyp: Entscheidungstext
• Entscheidungsdatum: 24.07.2015
• ECLI: ECLI:AT:LVWGST:2015:LVwG.70.36.5898.2014

Begründung

IM NAMEN DER REPUBLIK

Das Landesverwaltungsgericht Steiermark hat durch die Richterin Mag. Leber über die Beschwerde des D S, geb. am xx, vertreten durch M W, Partnerschaft von Rechtsanwälten GmbH, Ngasse, G, gegen den Bescheid des Bürgermeisters der Stadt Graz vom 30.10.2014, GZ: A5-9255/2013,

z u R e c h t e r k a n n t :

I. Gemäß § 28 Abs 1 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz BGBl. I Nr. 33/2013 idF BGBl. I Nr. 122/2013 (im Folgenden VwGVG) wird die Beschwerde als unbegründet

abgewiesen.

II. Gegen dieses Erkenntnis ist gemäß § 25a Verwaltungsgerichtshofgesetz BGBl. Nr. 10/1985 idF BGBl. I Nr. 122/2013 (im Folgenden VwGG) eine ordentliche Revision an den Verwaltungsgerichtshof nach Art. 133 Abs 4 B-VG unzulässig.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Mit Bescheid vom 30.10.2014 wies der Bürgermeister der Stadt Graz den Antrag von Herrn D S auf persönliches Budget ab. Begründend wurde ausgeführt, dass die Voraussetzungsprüfung ergeben habe, dass Herr D S zum jetzigen Zeitpunkt nicht über die Personal-, Organisations-, Anleitungs- und Finanzkompetenz laut Punkt 2.1 der LEVO VII A verfüge und darüber hinaus die Geschäftsfähigkeit laut Punkt 1.2 der LEVO VII A nicht gegeben sei.

Gegen diese Entscheidung erhob Herr D S, vertreten durch M W, Partnerschaft von Rechtsanwälten GmbH, innerhalb offener Frist Beschwerde und begründete diese im Wesentlichen damit, dass § 22a Stmk. BHG entgegen der Rechtsansicht der belangten Behörde die Geschäftsfähigkeit des Förderwerbers nicht verlange. Diese von der Behörde getroffene Interpretation lasse sich mit keiner juristischen Interpretationsmethode in Einklang bringen, da weder aus dem Wortlaut noch aus dem Zusammenhang oder Zweck des Gesetzgebers ein Abstellen auf die Geschäftsfähigkeit gewollt sei.

Das Stützen der rechtlichen Beurteilung auf die Anlage 1 VII.A der Durchführungs-verordnung der Steiermärkischen Landesregierung vom 05.07.2014 über die Festlegung von Leistungen und Leistungsentgelten (LEVO) sei unrichtig. Der Punkt 1.2 der Anlage 1 zur LEVO habe keine normative Wirkung. Weder aus dem Wortlaut noch aus den Gesetzesmaterialien zur Leistungs- und Entgeltverordnung gehe hervor, wie die Behörde den unter der Anlage 1 Punkt 1.2. LEVO verwendeten Begriff „Geschäftsfähigkeit“ auslege. Der in Anlage 1 Punkt 1.2 LEVO verwendete Wortlaut „Geschäftsfähige Menschen mit Sinnesbeeinträchtigung“ sei unklar. Der eigentümliche Wortlaut sei der Rechtsordnung fremd. Normen müssten jedoch stets bestimmt sein. Da dieser mangels Definition nicht bestimmt sei, komme ihm keine normative Wirkung zu und wäre daher dieser Wortlaut von der Behörde nicht ihrer Entscheidung zugrunde zu legen gewesen.

Der Punkt 1.2 und Punkt 2.1 der Anlage 1 zur LEVO hätten keine bindende Wirkung. Die definierte Zielgruppe komme einer Leitlinie gleich und habe keine bindende Wirkung. Weiters stütze sich die Behörde bei ihrer rechtlichen Beurteilung auf die Anlage 1 Punkt 2.1 der LEVO mit dem Titel „Grundsätze und Methodische Grundlagen“. Die Behörde messe auch diesen Leitlinien zu Unrecht normativen und bindenden Charakter zu. Beschreibungen von Funktionen einer Fördermaßnahme seien deskriptive Sätze ohne normativen Gehalt. Daneben seien Zielsetzungen angestrebte, nicht zwingend zu erreichende Ziele, denen mangels Sanktion kein bindender oder normativer Charakter beizumessen sei.

Da es sich bei der Anlage 1 der LEVO expressis verbis um „Funktionen und Ziele“ des persönlichen Budgets handle, würden den dargestellten Leitlinien keine normative oder bindende Wirkung zukommen.

Gemäß der Präambel sei die LEVO auf Grundlage des § 47a Stmk. BHG verordnet worden. Der ausschließliche Zweck der Anlage 1 zur LEVO sei es, einen formalen Rahmen für die sachliche, fachliche und personelle Leistungserbringung sowie formale Voraussetzungen für Qualitätssicherung- und Management zu schaffen. Keinesfalls sei es Zweck der Anlage 1, den förderwürdigen Kreis von Mensch mit Behinderung, etwa durch Einführung von materiellen Bestimmungen, einzuschränken.

Die belangte Behörde lege daher zu Unrecht einer Organisationsnorm einen materiellen Regelungsgehalt zugrunde, den das Gesetz gemäß § 47 BHG iVm § 1 LEVO nicht erzeugt habe.

Nach Art. 18 B-VG dürfe die gesamte staatliche Verwaltung nur aufgrund der Gesetze ausgeübt werden und könne nach Abs 2 jede Verwaltungsbehörde aufgrund der Gesetze innerhalb ihres Wirkungsbereiches Verordnungen erlassen (sogenannte Durchführungsverordnungen). Auf dieser Grundlage dürften Verordnungen bestehende gesetzliche Regelungen jedoch nur konkretisieren und für den Rechtsunterworfenen keine neuen Lasten geschaffen werden. Weiters dürften die Bestimmungen einer Durchführungsverordnung die gesetzlichen Regelungen nicht überschreiten.

Jedenfalls schieße die gegenständliche Durchführungsverordnung über den Regelungszweck hinaus und werde eine Situation herbeigeführt, die den förderungswürdigen Kreis an behinderten Personen maßgeblich und gleichheitswidrig einschränke. Eine auf die Geschäftsfähigkeit abstellende Einschränkung sei jedoch weder vom Wortlaut noch vom Regelungszweck des § 22a Stmk. BHG gedeckt und widerspreche daher Art. 18 B-VG.

Die Einschränkung, dass nur geschäftsfähige Menschen mit Sinnesbeeinträchtigung und/oder erheblichen Bewegungsbehinderungen in den Genuss des Persönlichen Budgets gemäß § 22a BHG gelangen könnten, entspreche weder dem Regelungszweck noch der Intention des Gesetzgebers. Eine derartige Einschränkung sei unter Zugrundelegung der Gesetzesmaterialien zur Neueinführung des § 22a keinesfalls vorgesehen. Eine Differenzierung zwischen geschäftsfähigen und nicht geschäftsfähigen Behinderten sei sachlich nicht gerechtfertigt und daher diskriminierend. Da das Persönliche Budget behinderten Menschen eine Teilhabe am gesellschaftlichen Leben ermöglichen solle, führe das Kriterium der Geschäftsfähigkeit zum Ergebnis, dass nicht geschäftsfähige Behinderte kein Recht auf Teilhabe am gesellschaftlichen Leben haben sollen. Diese diskriminierende Situation kann keinesfalls vom Gesetzgeber gewollt sein.

Aus den dargestellten Gründen folge, dass dem Antrag des Beschwerdeführers auf Gewährung des persönlichen Budgets bei richtiger rechtlicher Beurteilung jedenfalls stattzugeben gewesen wäre und daher der Antrag gestellt werde,

1. das Landesverwaltungsgericht möge den Bescheid des Sozialamtes dahingehend abändern, dass dem Antrag stattgegeben werde;

2. das Landesverwaltungsgericht möge eine öffentliche mündliche Verhandlung durchführen.

Das Landesverwaltungsgericht Steiermark hat Folgendes erwogen:

I.Festgestellter Sachverhalt:

Herr D S wurde am xx geboren und somit volljährig. Bei Herrn D S ist in sämtlichen Bereichen des täglichen Lebens von einem umfassenden Hilfe- und Unterstützungsbedarf auszugehen.

Er verfügt nicht über die in der Leistungs- und Entgeltverordnung angeführten Kompetenzen wie Personalkompetenz, Organisationskompetenz, Anleitungs-kompetenz und Finanzkompetenz für die Hilfeleistung „Persönliches Budget“.

Herr S ist aufgrund seiner Mehrfachbehinderung nicht in der Lage, ohne Fremdunterstützung seine Assistenzleistungen selbständig zu organisieren und Geldleistungen selbständig zu verwalten.

II.Beweiswürdigung:

Die Feststellungen stützen sich im Wesentlichen auf die H-Stellungnahme vom 18.08.2014.

Dass die laut Verordnung erforderlichen Kompetenzen nicht vorliegen, wurde vom Beschwerdeführer nicht bestritten.

Da keine Fragen der Beweiswürdigung offen sind und auch Tatsachenfeststellungen nicht bestritten werden, handelt es sich um eine rein rechtliche Beurteilung. Da eine mündliche Erörterung eine weitere Klärung der Rechtssache nicht erwarten lässt, konnte die Abhaltung einer öffentlichen mündlichen Verhandlung unter Hinweis auf § 24 Abs. 4 VwGVG unterbleiben.

III.Rechtliche Beurteilung:

Die maßgeblichen Bestimmungen des StBHG LGBl. Nr. 26/2004 idF LGBl. Nr 94/2014 bzw. idF LGBl. Nr. 130/2014 lauten wie folgt:

(2) Der Mensch mit Behinderung hat einen Rechtsanspruch auf die seinem individuellen Hilfebedarf entsprechende Art der Hilfeleistung (§ 3). Die konkrete Ausformung der Art der Hilfeleistung und die Form der Hilfeleistung (§ 4) sind entsprechend dem individuellen Hilfebedarf von Amts wegen festzulegen.

(3) Ein Rechtsanspruch gemäß Abs. 2 besteht nur, soweit der Mensch mit Behinderung nicht aufgrund anderer gesetzlicher, statutarischer oder vertraglicher Regelungen – ausgenommen dem Steiermärkischen Mindestsicherungsgesetz – gleichartige oder ähnliche Leistungen erhält oder geltend machen kann. Hierbei ist unerheblich, ob dem Menschen mit Behinderung ein Rechtsanspruch auf die Gewährung der gleichartigen oder ähnlichen Leistung zusteht.

Anm.: in der Fassung LGBl. Nr. 74/2007, LGBl. Nr. 62/2011, LGBl. Nr. 10/2012, LGBl. Nr. 94/2014

Als Hilfeleistung für Menschen mit Behinderung kommen in Betracht:

Anm.: in der Fassung LGBl. Nr. 4/2010, LGBl. Nr. 62/2011, LGBl. Nr. 94/2014

(1) Die Hilfeleistungen werden mobil, ambulant, teilstationär, vollstationär bzw. als Geldleistung erbracht. Solange eine mobile Betreuung möglich ist, ist dieser der Vorrang zu geben, sofern die Kosten der mobilen Betreuung die Kosten einer vollstationären oder teilstationären Unterbringung nicht übersteigen. Eine befristete Zuerkennung von Leistungen ist zulässig.

(3) Die Hilfeleistungen können folgendermaßen erbracht werden:

Die Hilfeleistung ‚Persönliches Budget‘ wird sinnesbeeinträchtigten und/oder erheblich bewegungs-behinderten Menschen unter Bedachtnahme auf pflegebezogene Geldleistungen gewährt, um ihnen ein selbstbestimmtes Leben außerhalb von Wohneinrichtungen gemäß § 18 oder Pflegeheimen gemäß § 19 zu ermöglichen.

Anm.: in der Fassung LGBl. Nr. 62/2011, LGBl. Nr. 94/2014

(1) Die Landesregierung hat durch Verordnung zu regeln:

(2) In der Verordnung können auch die Entgelte für Leistungen von Leistungserbringern gemäß § 44 Abs. 4 sowie für Sonderkonzepte oder Geldleistungen geregelt werden.

Anm.: in der Fassung LGBl. Nr. 62/2011, LGBl. Nr. 94/2014

Die Stammfassung der Verordnung der Stmk. Landesregierung vom 05. Juli 2004 über die Festsetzung von Leistungen und Leistungsentgelten nach dem Stmk. Behindertengesetz trat mit 28.08.2004 in Kraft.

Im Zeitpunkt der behördlichen Bescheiderlassung bzw. der Beschwerdeerhebung war die LEVO-StBHG in der Fassung LGBl. 39/2014 in Geltung, welche am 31.01.2015 außer Kraft trat.

Seit 01.02.2015 ist die Verordnung der Stmk. Landesregierung vom 18. Dezember 2014 über die Festsetzung von Leistungen und Leistungsentgelten sowie Kostenzuschüssen nach dem Stmk. Behindertengesetz (LEVO StBHG 2015) in Kraft.

Die Leistungsbeschreibung des Persönlichen Budgets hat sich inhaltlich nicht geändert.

Dem Beschwerdeführer ist dahingehend Recht zu geben, dass sich aus § 22a StBHG eine Einschränkung auf „geschäftsfähige“ Menschen mit Behinderung nicht ableiten lässt.

Der Beschwerdeführer bringt weiters folgende Einwände vor:

1. )Punkt 1.2 der Anlage 1 zur LEVO habe keine normative Wirkung. Der betreffende Wortlaut „Geschäftsfähige Menschen mit Sinnesbeeinträchtigung“ sei mangels Definition nicht bestimmt und komme ihm daher keine normative Wirkung zu.

2. )Punkt 1.2 und Punkt 2.1 der Anlage 1 zur LEVO hätten keine bindende Wirkung: Eine Zielgruppendefinition komme einer „Leitlinie“ gleich und habe keine bindende Wirkung. Ebenso handle es sich bei den „Grundsätzen und Methodischen Grundlagen“ um Leitlinien, denen zu Unrecht normativer und bindender Charakter zugemessen werde.

3. )Gemäß § 47 StBHG iVm § 1 LEVO-StBHG sei der ausschließliche Zweck der Anlage 1, einen formalen Rahmen für die sachliche, fachliche und personelle Leistungserbringung sowie formale Voraussetzungen für die Qualitätssicherung- und Management zu schaffen. Keinesfalls sei es Zweck der Anlage 1, den förderwürdigen Kreis einzuschränken. Es handle sich um eine Organisationsnorm, der die Behörde einen materiellen Regelungsinhalt zugrunde lege, den das Gesetz gemäß § 47 StBHG iVm § 1 LEVO-StBHG nicht erzeugt habe.

4. )Die LEVO-StBHG sei rechtswidrig, da Verordnungen gem Art 18 Abs. 2 B-VG bestehende Regelungen nur konkretisieren dürften und keine neuen Lasten schaffen. Weiters dürften die gesetzlichen Regelungen nicht überschritten werden. Der förderungswürdige Kreis werde maßgeblich und gleichheitswidrig eingeschränkt. Eine auf die Geschäftsfähigkeit abstellende Einschränkung sei weder vom Wortlaut des § 22a StBHG noch vom Regelungszweck gedeckt.

Zu Punkt 2.):

Bei der LEVO-StBHG LGBl. Nr. 43/2004 idF LGBl. Nr. 39/2014 bzw. LEVO-STBHG 2015 handelt(e) es sich um gesetzmäßig kundgemachte Verordnungen, welchen somit normativer Charakter zukommt bzw. zukam. Dasselbe gilt für die Anlage 1. Diese sind somit sowohl von der belangten Behörde als auch vom Landesverwaltungsgericht anzuwenden.

Die Stammfassung der Verordnung der Stmk. Landesregierung vom 05. Juli 2004 über die Festsetzung von Leistungen und Leistungsentgelten nach dem Stmk. Behindertengesetz trat mit 28.08.2004 in Kraft.

Im Zeitpunkt der behördlichen Bescheiderlassung bzw. der Beschwerdeerhebung war die LEVO-StBHG in der Fassung LGBl. 39/2014 in Geltung, welche am 31.01.2015 außer Kraft trat.

Seit 01.02.2015 ist die Verordnung der Stmk. Landesregierung vom 18. Dezember 2014 über die Festsetzung von Leistungen und Leistungsentgelten sowie Kostenzuschüssen nach dem Stmk. Behindertengesetz (LEVO StBHG 2015) in Kraft.

Schon der Titel der Verordnung führt aus, dass Leistungen festgesetzt werden.

Gemäß § 1 Abs. 1 Z. 1 LEVO-StBHG (2015) handelt es sich bei der Anlage 1 um einen Leistungskatalog, der die sachlichen, fachlichen und personellen Erfordernisse der für die Erbringung der Hilfe erforderlichen Leistungen und Maßnahmen der Qualitätssicherung und des Controllings regelt.

Anlage 1 selbst ist mit „Leistungsbeschreibungen“ betitelt.

Es besteht kein Zweifel daran, dass die Stmk. Landesregierung sich der LEVO-StBHG (nunmehr LEVO-StBHG 2015) – konkret deren Anlage 1 - als Durchführungsverordung bedient hat, um die im StBHG geregelten Hilfeleistungen näher zu definieren bzw. zu konkretisieren.

Unter VII. A. der Anlage 1 wird Folgendes ausgeführt:

…“1.2 Zielgruppe: Geschäftsfähige Menschen mit Sinnesbeeinträchtigung und/oder erheblichen Bewegungsbehinderungen ab dem vollendeten 18. Lebensjahr, welche die Kompetenz haben, selbst zu entscheiden, wer, wann, wo und wie die benötigte persönliche Assistenz leistet bzw. geleistet wird, so wie darüber entscheiden können, wer, wofür, wie viel vergütet bekommt.“

Unter Punkt 2.1 „Grundsätze und methodische Grundlagen“ ist Folgendes festgehalten: „Der Mensch mit Behinderung verfügt über folgende Kompetenzen als Grundlage für den Einsatz des Persönlichen Budgets:

Personalkompetenz: Die Entscheidung darüber welche Person die Assistenz durchführt.

Organisationskompetenz: Die Entscheidung darüber, wann und wie lange bzw. an welchem Ort die Assistenz erbracht wird.

Anleitungskompetenz: Die Entscheidung darüber was gemacht wird bzw. in welcher Art und Weise die Assistenz erbracht werden soll.

Finanzkompetenz: Befähigung über die finanziellen Mittel verfügen zu können.“

Der Wortlaut der Leistungsbeschreibung unter VII.A. der Anlage 1 ist klar und unmissverständlich. Es gibt keinerlei Hinweise darauf, dass es sich hierbei um rein informative Inhalte handelt, die außerhalb des normativen Inhaltes angesiedelt sind. Weiters lässt der Wortlaut auch nicht darauf schließen, dass es sich um „Leitlinien“ handelt bzw. der Behörde eine Ermessensentscheidung zusteht: (siehe bspw: „Der Mensch mit Behinderung verfügt über folgende Kompetenzen als Grundlage für den Einsatz des Persönlichen Budgets:….“)

Zu Punkt 3.)

Die LEVO-StBHG wurde laut Verordnung auf Grundlage des § 47 Abs. 1 StBHG erlassen. Dieser lautete – bis zu seinem Außer-Kraft-Treten am 31.08.2014, damals in der Fassung LGBl. Nr 28/2014 - wie folgt:

(1) Die Landesregierung erlässt für die zu erbringenden mobilen, ambulanten, teilstationären und vollstationären Leistungen sowie für die Geldleistungen eine Leistungs- und Entgeltverordnung. Diese hat insbesondere Bestimmungen über

Der Wortlaut dieser Bestimmungen schließt materiellrechtliche Regelungen durch die LEVO-StBHG keinesfalls aus.

Dasselbe gilt für § 46 StBHG, welcher gemäß der LEVO-StBHG 2015 derselben zugrunde liegt:

(1)Die Landesregierung hat durch Verordnung zu regeln:

Zum Organisationsrecht werden Vorschriften über die Errichtung bestimmter Organe, ihres Aufgabenkreises und die innere Einrichtung gerechnet.

Als materielles Recht werden jene Rechtsvorschriften angesehen, die das Verhalten der Normadressaten regeln – insb Verhaltenspflichten festlegen, Berechtigungen einräumen – oder sonstige inhaltliche Vorgaben für das Handeln der Vollzugsbehörden treffen. (Thienel/Schulev-Steindl, Verwaltungsverfahrensrecht5 (2009) 41.

Demzufolge kann es sich bei den genannten Ausführungen in der Anlage 1 der LEVO-StBHG 2015 auch nicht um reines Organisationsrecht handeln, unbestreitbar jedoch um materiellrechtliche Regelungen, die die Inhalte der einzelnen Hilfeleistungen des StBHG konkretisieren.

Hier ist ergänzend festzuhalten, dass es sich beim Persönlichen Budget um eine reine Geldleistung iSd § 4 Abs. 2 Z. 5 iVm Abs 3 Z. 5 StBHG handelt, welche direkt an den Anspruchsberechtigten ausgezahlt wird. Auch aus diesem Grund ist nicht ersichtlich, worin der Sinn von organisationsrechtlichen Bestimmungen zu finden ist.

Zu Punkt 4.):

Die Verwaltungsgerichte erkennen gem. Art. 130 Abs. 1 Z 1 B-VG über Beschwerden gegen Bescheide einer Verwaltungsbehörde wegen Rechtswidrigkeit.

Rechtswidrig ist ein Bescheid, wenn er gegen materielles oder formelles Recht verstößt. (Mayer/Kucsko-Stadlmayer/Stöger, Bundesverfassungsrecht11 (2015) Rz 927)

Aus diesem Grund ist es dem Landesverwaltungsgericht verwehrt darüber abzusprechen, ob die LEVO-StBHG (2015) aus den genannten Gründen rechtswidrig ist.

Zu Punkt 1.):

Da feststeht, dass der Beschwerdeführer die unter VII. A. der Anlage 1 der LEVO-StBHG (2015) geforderten Voraussetzungen schon aus dem Grund nicht erfüllt, dass er nicht die erforderlichen Kompetenzen aufweist und somit kein Anspruch besteht, konnte eine Befassung mit der Auslegung der „Geschäftsfähigkeit“ unterbleiben.

Es war daher spruchgemäß zu entscheiden.

IV.Unzulässigkeit der ordentlichen Revision:

Die ordentliche Revision ist unzulässig, da vom Verwaltungsgerichtshof keine Rechtsfrage im Sinne des Art. 133 Abs 4 B-VG zu beurteilen ist, der grundsätzliche Bedeutung zukommt.